在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間：我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu)

1、 在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu) 秦前紅+底高揚(yáng)Summary：設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”）是評(píng)價(jià)地方法治水平的邏輯起點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力制約的前置保障、加強(qiáng)人民權(quán)益保障的內(nèi)在要求。檢視當(dāng)下，一方面，傳統(tǒng)單一行政主導(dǎo)的以秩序?yàn)橹行牡木S穩(wěn)型標(biāo)準(zhǔn)模式、以文本為中心的技術(shù)型標(biāo)準(zhǔn)模式、以利益為中心的功利型標(biāo)準(zhǔn)模式已不能滿(mǎn)足現(xiàn)代法治新形勢(shì)；另一方面，不同形式、不同內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)雜糅于單一主體，導(dǎo)致地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)功能式微、評(píng)價(jià)制度形式化和評(píng)價(jià)效果不盡如人意。文章基于對(duì)國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的比較和反思，提出“國(guó)家-社會(huì)-公民”三元視野或分析框架下的良法善治型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并從實(shí)際

2、出發(fā)，提出了建構(gòu)和實(shí)施該體系的保障條件，以期為推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系理論研究和提高地方立法質(zhì)量貢獻(xiàn)智識(shí)。Key：地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；良法善治型；國(guó)家維度；社會(huì)維度；公民維度檢視當(dāng)下，從我國(guó)地方立法存量來(lái)看，地方立法存在著“部門(mén)主導(dǎo)利益本位”“立法抄襲撈取政績(jī)”“超越權(quán)限各自為戰(zhàn)”“罔顧位階沖突四起”“技術(shù)低下粗制濫造”“民主缺位痼疾難消”等問(wèn)題。從我國(guó)地方立法增量來(lái)看，2015年我國(guó)新修訂的立法法將地方立法主體擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，可能產(chǎn)生“簡(jiǎn)單拼湊乃至直接抄襲上位法”“地方保護(hù)主義的盛行”“挑戰(zhàn)我國(guó)法制的統(tǒng)一”等問(wèn)題（秦前紅，2014）。基于以上分析，當(dāng)前我國(guó)地方立法確實(shí)存在著質(zhì)量問(wèn)題。

3、“立法質(zhì)量的核心是立法的優(yōu)劣程度問(wèn)題”（黃文藝，2008），而質(zhì)量的優(yōu)劣須經(jīng)由科學(xué)有效的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)。從理論上來(lái)講，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否客觀(guān)存在？其存在的法理為何？地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模式如何型構(gòu)？界定維度表現(xiàn)幾何？新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系怎樣建構(gòu)？這些是本研究要集中探討的問(wèn)題。一、設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一般法理地方立法質(zhì)量是地方立法體系的基礎(chǔ)和生命所在，而作為抽象活動(dòng)的立法的質(zhì)量難以用某一或者若干指標(biāo)來(lái)描述，但這并不意味著對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)就是主觀(guān)隨意的，更不意味著立法質(zhì)量之評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是可有可無(wú)的。就地方立法質(zhì)量來(lái)講，是否設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如何設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并非依賴(lài)于地方立法機(jī)關(guān)

4、自身的主觀(guān)能動(dòng)性和自我規(guī)制性，而是由客觀(guān)的一般法理決定的，從憲制視角來(lái)分析，其主要表現(xiàn)為：（一）設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)地方法治水平的邏輯起點(diǎn)“立法是法治的前提，只有所制定的法律本身是優(yōu)良的，法治的實(shí)現(xiàn)才有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)”（陳雪平，2009）。然而，作為地方立法活動(dòng)結(jié)果的法律本身不一定自動(dòng)具有良善的品質(zhì)，要使法律優(yōu)良，就需要對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行客觀(guān)而全面的評(píng)價(jià)，而這在一定程度上就離不開(kāi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)。設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既是指引地方制定良法的導(dǎo)向，也是衡量地方立法質(zhì)量的標(biāo)尺，按照“立法執(zhí)法、司法、守法、護(hù)法”的立體化法治邏輯路徑，欲評(píng)價(jià)某一地方法治發(fā)展層次，首先要評(píng)價(jià)該地方立法質(zhì)量，其優(yōu)良與否直接從根

5、源上制約了地方法治建設(shè)的水平，因此，設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)地方法治水平的邏輯起點(diǎn)。沒(méi)有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立，就得不到地方立法質(zhì)量的實(shí)際狀況。那么，地方法治評(píng)價(jià)工作就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。更進(jìn)一步說(shuō)，地方立法質(zhì)量是地方立法機(jī)關(guān)全部立法活動(dòng)的目標(biāo)指向，是地方乃至國(guó)家各種立法問(wèn)題的癥結(jié)所在，是影響法規(guī)運(yùn)作其他環(huán)節(jié)的出發(fā)點(diǎn)。因此，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是地方法治評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的根基，是地方法治建設(shè)不可忽略的重要一環(huán)。（二）設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力制約的前置保障“權(quán)力容易使人腐化，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)使人腐化”（Lord Acton，1948），這說(shuō)明權(quán)力需要監(jiān)督和制約。在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)

6、家”的共識(shí)語(yǔ)境下，通過(guò)立法手段將任性的公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，已成為時(shí)下中國(guó)政治場(chǎng)域的強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)，這種權(quán)力制約方式或許可以被稱(chēng)為“立法制約權(quán)力”范式。對(duì)于地方公權(quán)力而言，該范式的關(guān)注焦點(diǎn)在于地方權(quán)力與地方性法規(guī)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)地方“權(quán)力秩序的調(diào)整與建構(gòu)”依賴(lài)于該地方“法律規(guī)則的制度安排”（閆德民，2009）。既然這樣，這種范式發(fā)揮作用或達(dá)到制約地方權(quán)力的目的就得有一個(gè)前置條件，即制約地方權(quán)力的地方立法本身品質(zhì)必須優(yōu)良，能夠明晰地方權(quán)力的運(yùn)行邊界、規(guī)范其運(yùn)行程序、映射其運(yùn)行價(jià)值等，而這些都必須依賴(lài)科學(xué)、全面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在地方立法出臺(tái)之前，使其接受評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)，防止出現(xiàn)地方立法與地方權(quán)力的“聯(lián)姻”，更

7、要防止地方立法向地方權(quán)力“俯首稱(chēng)臣”。（三）設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)公民權(quán)益保障的內(nèi)在要求基于人民主權(quán)的憲法原則，“立法的人民意志性無(wú)疑是一切法的精神支柱和生命之源”（郭毅，2001）。地方立法是地方人民意志和利益的集中體現(xiàn)和表達(dá)，在一定程度上講，地方公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是地方立法唯一的合法性依據(jù)和正當(dāng)性證成。但從地方立法實(shí)踐來(lái)看，地方立法主體混亂了所涉主體利益的位階，模糊了地方立法的價(jià)值取向，出現(xiàn)了罔顧民意甚至與民爭(zhēng)利的具有惡性標(biāo)簽的地方立法。如何規(guī)避此類(lèi)地方立法的出現(xiàn)？那就得設(shè)置以地方人民利益至上為重心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠消除立法價(jià)值網(wǎng)鏈中的無(wú)價(jià)值行為甚至是侵益行為，使

8、地方立法的最終目標(biāo)指向地方公民權(quán)益的保障。二、我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模式從地方立法實(shí)踐來(lái)看，地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)散而亂，集中表現(xiàn)為合法性、合理性、效益性、特色性、適應(yīng)性等。然而各地區(qū)、各法治發(fā)展階段的時(shí)空差異必然造成評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具體內(nèi)容的不同以及迥異的標(biāo)準(zhǔn)位階序列，這樣混雜式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既不利于不同地方法治的橫向比較和統(tǒng)一，又不利于地方本身法治的縱向完善與發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)基于地方立法發(fā)展實(shí)際情況，遵循地方立法發(fā)展的一般規(guī)律和內(nèi)在邏輯，對(duì)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，將復(fù)雜的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照一定法理進(jìn)一步歸納或抽象為地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模式。本文基于對(duì)已有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的觀(guān)察分析，在理論層面上總結(jié)了

9、幾種模式，不當(dāng)之處請(qǐng)各位同仁批評(píng)指正。 （一）以秩序?yàn)橹行牡木S穩(wěn)型模式這種模式一般形成于地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的初級(jí)階段，其指導(dǎo)思想為“法律工具主義或?qū)嵱弥髁x”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的傳統(tǒng)政治指揮棒的導(dǎo)向下，地方的穩(wěn)定或者秩序具有立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)位性。該模式下的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)映射的是法律的表象，是偽法治。該模式的主要特征表現(xiàn)為：第一，啟動(dòng)機(jī)制或開(kāi)展評(píng)價(jià)的動(dòng)力在于地方管理面臨合法性危機(jī)，而在外向型法治發(fā)展壓力下“被迫”或者盲從實(shí)行地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)制度。第二，評(píng)價(jià)主體多為政治性色彩濃厚地區(qū)的威權(quán)者，地區(qū)管理思維表現(xiàn)為科層制。第三，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系中，“秩序”（抑或安全、穩(wěn)定、黨的統(tǒng)治等）單列為一級(jí)指標(biāo)或

10、上位指標(biāo)，并且在設(shè)置具體指標(biāo)分值時(shí)，秩序指標(biāo)及其下位指標(biāo)的權(quán)重較大甚至最大，其他指標(biāo)則表現(xiàn)出考慮短期、犧牲公平、高壓式管控等。第四，其本質(zhì)是政治性的，是“最大限度發(fā)揮法律工具作用的人治”，缺乏民主、有效的權(quán)力制約，人權(quán)無(wú)法律地位，與設(shè)置地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)制度的法理“南轅北轍”，與現(xiàn)代法治精神相悖逆。（二）以文本為中心的技術(shù)型模式此模式將地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的重點(diǎn)從地方立法之外轉(zhuǎn)移到了地方立法文本本身，認(rèn)為地方立法是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)和表述立法客觀(guān)規(guī)律的技術(shù)活動(dòng)，立法技術(shù)對(duì)地方立法質(zhì)量有著決定性的影響（王漢連，2010）。該模式的法理依據(jù)在于形式法治原理，即注重地方立法的形式性和實(shí)用性，

11、強(qiáng)調(diào)其程序性和外在性。這種模式的主要特征表現(xiàn)在：第一，其評(píng)價(jià)啟動(dòng)機(jī)制或者動(dòng)力在于做出立法政績(jī)，進(jìn)行地方立法競(jìng)爭(zhēng)。第二，地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要以地方立法文本本身為評(píng)價(jià)對(duì)象，追求的是立法形式上優(yōu)等，包括體例的完整與協(xié)調(diào)、語(yǔ)言的專(zhuān)業(yè)和精確、邏輯清晰而嚴(yán)密等等。第三，評(píng)價(jià)主體可以為地方立法者，也可以委托專(zhuān)業(yè)的第三方（比如高等院校、科研院所等），呈現(xiàn)出一定的開(kāi)放性。第四，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系中，“技術(shù)性”為主導(dǎo)或者決定性指標(biāo)，其子指標(biāo)的分值權(quán)重很大，直接影響了地方立法的質(zhì)量。第五，在實(shí)質(zhì)上，該模式下的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)是“機(jī)械性二次立法”，即不考慮地方立法事項(xiàng)及其價(jià)值的情況下，基于預(yù)設(shè)的統(tǒng)一的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

12、對(duì)已有文本進(jìn)行規(guī)整，導(dǎo)致的結(jié)果就是地方立法特色以及“立法情感”的“流失”。（三）以利益為中心的功利型模式“人們的奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保R克思、恩格思，1956）作為治世之公器法律也是與利益相關(guān)的。地方立法中的“法律利益是從利益體系中剝離出來(lái)的，以法定形式存在的利益”，其由地方“國(guó)家特定機(jī)關(guān)選擇和確認(rèn)的”，是一種體現(xiàn)地方意志的、“具有特殊強(qiáng)制力的利益（周旺生，2004）。地方立法利益一般分為個(gè)人利益和社會(huì)利益兩大類(lèi)（E.博登海默，2010），但在我國(guó)國(guó)家主義傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)下，還包括國(guó)家利益（比如國(guó)家安全、執(zhí)政黨統(tǒng)治等），于是如何安排和評(píng)估這三種利益關(guān)系成為地方立法的首義，相應(yīng)地

13、，以利益為中心的地方立法質(zhì)量功利型評(píng)價(jià)模式也隨之產(chǎn)生。這種模式的主要特征表現(xiàn)為：第一，其評(píng)價(jià)機(jī)制或動(dòng)力為維護(hù)本地區(qū)、本部門(mén)的利益。第二，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的宗旨堅(jiān)持利益本位，相關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以是否有利于實(shí)現(xiàn)某一位階的利益為重：若地方立法有利于預(yù)設(shè)利益的實(shí)現(xiàn)，則立法質(zhì)量評(píng)價(jià)高；相反，地方立法就面臨修改或廢止的命運(yùn)。第三，評(píng)價(jià)主體往往為地方立法主體，這是地方或者部門(mén)經(jīng)過(guò)“法律擬制”而謀求自身主體利益使然。第四，質(zhì)量評(píng)價(jià)高的地方立法往往是頗受爭(zhēng)議的，陷入“反多數(shù)困境”。第五，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)側(cè)重于“有用性”“效益性”“適應(yīng)性”等利益的代名詞，且相應(yīng)的權(quán)重大，往往具有“一票否決”的效力。從總體來(lái)看，這種功利型評(píng)價(jià)模式

14、是階層利益固化的結(jié)果，盡管一個(gè)時(shí)代、一個(gè)地方的“某種特定的歷史或社會(huì)偶然性，可能會(huì)確定或強(qiáng)行設(shè)定社會(huì)利益之間的特定的位序安排，但試圖為地方立法預(yù)設(shè)一種長(zhǎng)期有效的或剛性的價(jià)值等級(jí)序列并沒(méi)有什么意義（E.博登海默，2010），因?yàn)槔姹旧頃?huì)變，是靠不住的。（四）以法治為中心的良法善治型模式從已有的法理基礎(chǔ)和共識(shí)語(yǔ)境來(lái)看，良法善治型模式是地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)模式。現(xiàn)代法治的本質(zhì)是良法之治，目的是實(shí)現(xiàn)善治，對(duì)于地方立法而言，評(píng)價(jià)其質(zhì)量?jī)?yōu)抑或劣，關(guān)鍵看其是否達(dá)到良法善治的價(jià)值要求即地方立法要為良法，其必須代表地方廣大人民群眾意志和利益、合乎地方社會(huì)發(fā)展客觀(guān)規(guī)律、促進(jìn)地方人民的全面自由發(fā)展和依照法定

15、程序制定和頒布，最終實(shí)現(xiàn)的善治狀態(tài)表現(xiàn)為政府的善政、社會(huì)共治和社會(huì)公共利益最大化以及國(guó)家、社會(huì)、公民主體相互合作、協(xié)同治理而實(shí)現(xiàn)的共治。參見(jiàn)王淑芹：良法善治：現(xiàn)代法治的本質(zhì)與目的，載光明日?qǐng)?bào)網(wǎng)，http：/2015-07/15/content_16300675.htm，2015年8月15日。申言之，該模式的主要特征為：第一，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依良法建構(gòu)，評(píng)價(jià)機(jī)制依良法運(yùn)行并受其監(jiān)督。第二，評(píng)價(jià)主體多元化，各有分工，各司其職，在不同標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)地方立法的評(píng)價(jià)效力存在一定的位階。第三，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)層次化，同一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容具有相對(duì)性且設(shè)有良性的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。第四，評(píng)價(jià)啟動(dòng)機(jī)制為“自我免疫型”，即該模式的啟動(dòng)不唯依附于某

16、一主體的意志，而是在地方立法質(zhì)量指標(biāo)設(shè)定或運(yùn)行出現(xiàn)不良狀態(tài)時(shí)自發(fā)進(jìn)行的當(dāng)然，“徒法不足以自行”，該模式的啟動(dòng)最終還是依靠某一主體來(lái)實(shí)施，但是其擺脫了行政主導(dǎo)的路徑，使得地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)可以由公民、社會(huì)組織等主動(dòng)開(kāi)啟，從而監(jiān)督地方立法。第五，良法善治型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是以法治為精義，“以正義為軸心、以秩序?yàn)橥饣?、以平等為基礎(chǔ)、以利益為歸屬的價(jià)值體系”（李龍，2005）。三、地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的國(guó)內(nèi)外比較上世紀(jì)70年代，為了緩解財(cái)政危機(jī)、公共管理危機(jī)、公眾信任危機(jī)等影響，提高政府管理效率，政策績(jī)效評(píng)價(jià)制度在以美國(guó)為首的西方國(guó)家誕生，這是立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的雛形。從已有的國(guó)外文獻(xiàn)來(lái)看，很少?lài)?guó)

17、家專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方立法展開(kāi)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究，更多的是將該制度廣泛地應(yīng)用于法律績(jī)效和政府政策領(lǐng)域。相比之下，立法評(píng)價(jià)制度雖然在我國(guó)是比較晚近的事情，但關(guān)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其體系的研究可謂成果豐碩。下面是國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度的介紹和對(duì)比分析，這對(duì)反思和型構(gòu)我國(guó)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系大有裨益。 （一）美國(guó)美國(guó)針對(duì)法律法規(guī)和政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)建立了政策（包括法律法規(guī)）制定后“SMART”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中S代表具體性（Specific），M代表可度量性（Measurable），A代表適當(dāng)性（Appropriate），R代表現(xiàn)實(shí)性（Realistic），T代表時(shí)限性（Time-Bound）（劉旭濤，2003）。杰佛利普雷斯曼

18、與艾倫威爾達(dá)斯基將評(píng)價(jià)對(duì)象由政策本身延伸至政策執(zhí)行過(guò)程，指出“若政策評(píng)價(jià)不衡量執(zhí)行過(guò)程，那就無(wú)法了解政策的實(shí)際運(yùn)作動(dòng)態(tài)，也就談不上政策評(píng)價(jià)結(jié)果有被接受和使用的可能，因此應(yīng)當(dāng)致力于政策執(zhí)行過(guò)程評(píng)價(jià)”（Jeffrey L，1984）。Poister進(jìn)一步提出了一項(xiàng)“完整而周延”的美國(guó)政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括效能、效率、充分性、適當(dāng)性、公平性、反應(yīng)度和執(zhí)行能力等七項(xiàng)（T.H.Poister，1978）。（二）英國(guó)英國(guó)法律績(jī)效評(píng)估制度起步于上世紀(jì)80年代中葉，隨著良好規(guī)制原則和規(guī)制改革方案兩部法規(guī)的實(shí)施，該制度趨于成熟。為了更加科學(xué)、全面、客觀(guān)了解法案實(shí)施情況，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在績(jī)效審計(jì)手冊(cè)中提出了法案“

19、3Es”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）（羅美富等，2005）。之后，英國(guó)在“3Es”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上又補(bǔ)充了公平（Equity）標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)家精神（Entrepreneurship）標(biāo)準(zhǔn)，形成新“5Es”標(biāo)準(zhǔn)（趙維良、肖奧，2014）。（三）德國(guó)在本世紀(jì)初，德國(guó)為了適應(yīng)優(yōu)化立法、提高立法質(zhì)量的要求，將立法效果評(píng)估作為優(yōu)化立法的程序，并由聯(lián)邦內(nèi)政部負(fù)責(zé)組織編寫(xiě)了立法效果評(píng)估手冊(cè)立法效果評(píng)估入門(mén)以及立法效果評(píng)估的實(shí)踐測(cè)試等規(guī)范，設(shè)置了立法效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包括可實(shí)現(xiàn)性、可接受性、簡(jiǎn)潔性和可讀性、效益性、副作用、方案的選擇等（任爾昕等，2011

20、）。（四）韓國(guó)韓國(guó)對(duì)政府政策（包括法律法規(guī)）績(jī)效的評(píng)價(jià)稱(chēng)為“制度評(píng)價(jià)”，其是一種集社會(huì)個(gè)體評(píng)價(jià)和組織專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)、內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)于一體的綜合評(píng)價(jià)體制?！爸贫仍u(píng)價(jià)”內(nèi)容由政策本身、政策實(shí)施能力和公民滿(mǎn)意度三部分組成，由不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)分別對(duì)其評(píng)價(jià)。韓國(guó)政府“制度評(píng)價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)體系為政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括政策模式（目標(biāo)合適、內(nèi)容合適）、政策實(shí)施（政策實(shí)施正確、合適）、政策結(jié)果（完滿(mǎn)取得預(yù)定目標(biāo)、政策有效率）；政策實(shí)施能力標(biāo)準(zhǔn)，包括更新機(jī)構(gòu)事務(wù)與機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)政策的能力；公眾滿(mǎn)意度標(biāo)準(zhǔn)，包括可接近性、方便性、迅速和準(zhǔn)確性、設(shè)施便利、反饋與公平（王偉，2001）。（五）中國(guó)大陸在中國(guó)大陸地區(qū)，圍繞評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究

21、成果多而散，但大多成果屬于重復(fù)研究，這里選擇幾個(gè)有代表性的理論成果簡(jiǎn)單介紹下：在理論方面，有的學(xué)者認(rèn)為，地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系由相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，由人民群眾、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)等評(píng)價(jià)主體實(shí)施具體評(píng)價(jià)活動(dòng)，由于評(píng)價(jià)主體不同，因此評(píng)價(jià)所參考的標(biāo)準(zhǔn)必然有所區(qū)別，但遺憾的是，該研究沒(méi)有建構(gòu)適應(yīng)于各評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系（周旺生等，2002），但對(duì)于反思和完善當(dāng)前研究具有啟示意義；有的學(xué)者從政治標(biāo)準(zhǔn)、法律標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和群眾滿(mǎn)意度標(biāo)準(zhǔn)等六個(gè)方面建構(gòu)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系（董映霞、任剛軍，2005）；有的學(xué)者認(rèn)為，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)

22、值標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等四個(gè)方面（王亞平，2007）；有的學(xué)者對(duì)地方立法的各個(gè)構(gòu)成要素，即立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督等各自設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（萬(wàn)高隆，2008），從而設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系；有的學(xué)者以某一地方立法為例展開(kāi)實(shí)證研究，主張?jiān)u價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括合法性、適應(yīng)性、操作性、績(jī)效性、特色性和參與性等六大要素（沈國(guó)明等，2009）；有的學(xué)者從價(jià)值、形式和事實(shí)三個(gè)層次提出了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系：價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、法理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)（任爾昕等，2011）等。（六）比較與反思雖然以上國(guó)家的政策或立法評(píng)價(jià)對(duì)象存在差異，但其政策或法律法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍具有一定可比性，這對(duì)于建構(gòu)我國(guó)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系具有重要的借鑒意義

23、。從共同特征來(lái)看，第一，標(biāo)準(zhǔn)體系中的子標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，各標(biāo)準(zhǔn)之間沒(méi)有安排位階或次序，同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施基本沒(méi)有分工或者分工不明，難以達(dá)到立法或政策評(píng)價(jià)“功能最適”；第二，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系適用的范圍基本為政策或法律法規(guī)本身，基本沒(méi)有（除美國(guó)外）延伸至政策或法律法規(guī)制定或?qū)嵤┑倪^(guò)程；第三，政策或立法質(zhì)量評(píng)價(jià)啟動(dòng)機(jī)制基本依賴(lài)官方，具有“被動(dòng)性”、應(yīng)付性；第四，評(píng)價(jià)實(shí)施時(shí)間比較“滯后”，均為政策制定或立法后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、修正或廢止質(zhì)量差的政策或法律法規(guī)。我國(guó)與國(guó)外的差距主要表現(xiàn)為，第一，我國(guó)地方立法質(zhì)量外部性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)或政府整體適用其制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，造成評(píng)價(jià)主體

24、既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬，容易導(dǎo)致地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的形式化；第二，我國(guó)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系側(cè)重于事實(shí)或者規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致“將事實(shí)與價(jià)值割裂開(kāi)來(lái)的實(shí)證主義”（弗蘭克費(fèi)希爾，2003）；第三，在國(guó)家層面，我國(guó)沒(méi)有對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系作出統(tǒng)一規(guī)范或要求，導(dǎo)致我國(guó)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系五花八門(mén)以及評(píng)價(jià)活動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)化”，造成地方法制發(fā)展不平衡，不利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。四、構(gòu)建中國(guó)新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系按照結(jié)構(gòu)功能主義的觀(guān)點(diǎn)，我國(guó)目前評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏明確的立論基點(diǎn)或者邏輯結(jié)構(gòu)，往往將不同類(lèi)別、不同層次、不同甚至相沖突的價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)雜糅在一起，這必然導(dǎo)致地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)功能的式微、評(píng)價(jià)效果的不盡如人意、評(píng)價(jià)制度形式化和走

25、過(guò)場(chǎng)。本文從憲法學(xué)角度，以良法善治為價(jià)值導(dǎo)向，倡導(dǎo)建立“國(guó)家-社會(huì)-公民”三元視野或分析框架下的新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。（一）新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建原則 1.打破評(píng)價(jià)主體的壟斷，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的開(kāi)放性、多元化原則設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基本邏輯是：誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)？評(píng)價(jià)什么？怎么評(píng)價(jià)？我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作傳統(tǒng)上由擁有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)或地方政府主導(dǎo)，因此，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)定思維、設(shè)定范疇、設(shè)定指標(biāo)等均是為這些主體量身而作，由此產(chǎn)生的問(wèn)題就是評(píng)價(jià)活動(dòng)的內(nèi)部化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的狹隘化、評(píng)價(jià)結(jié)果的感情化等，從而導(dǎo)致良好制度的功能弱化甚至被虛置。因此，構(gòu)建新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，必須打破評(píng)價(jià)主體的壟斷地位，改變?cè)u(píng)價(jià)

26、活動(dòng)的“一言堂”，開(kāi)放地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選擇的視野，讓其他主體基于自己的知識(shí)背景、法律認(rèn)識(shí)、切身感觸等參與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及相應(yīng)的評(píng)價(jià)活動(dòng)。同時(shí)，基于程序正義原理，評(píng)價(jià)主體應(yīng)遵守回避原則，即除技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)外，不能參與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，而且評(píng)價(jià)主體不能根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自己的立法進(jìn)行評(píng)價(jià)。2.擺脫運(yùn)動(dòng)式評(píng)價(jià)路徑，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)適用的隨時(shí)性、常態(tài)化原則我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，包括標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)與具體評(píng)價(jià)活動(dòng)的開(kāi)展，存在盲目性、被動(dòng)性、形式化和呆板化問(wèn)題，整體呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式、官僚化、政治性的特點(diǎn)，評(píng)估對(duì)象的選擇和評(píng)估頻率與模式神秘化、不確定，不符合現(xiàn)代法治的基本要求。構(gòu)建新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)當(dāng)考慮其運(yùn)用

27、的方便性、民主性、日常性，在“原則1”拓展多元主體共同參與地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)空間基礎(chǔ)上，使評(píng)價(jià)主體能夠隨時(shí)適用適合自己的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某地方立法進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而在保證地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)嚴(yán)肅性的條件下，使地方立法評(píng)價(jià)工作日?；?、常態(tài)化，這有利于提高地方公民法治意識(shí)、主人意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，有利于激活地方法治監(jiān)督功能，有利于提高地方立法的質(zhì)量。3.拓展傳統(tǒng)評(píng)價(jià)視域，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的綜合性、動(dòng)態(tài)化原則傳統(tǒng)意義上的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)局限于地方立法文本本身，在強(qiáng)調(diào)“程序法治”的背景下，傳統(tǒng)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)地方立法過(guò)程質(zhì)量無(wú)能為力，從現(xiàn)代法治角度而言，這種標(biāo)準(zhǔn)也是不完整、不周延的。同時(shí)，傳統(tǒng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系保持很多年不變，缺

28、乏更新動(dòng)力和機(jī)制，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的地方立法要求。因此，構(gòu)建新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)堅(jiān)持地方立法過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，尤其注重地方立法過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持具體指標(biāo)設(shè)定的綜合性，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等全面細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，正視地方立法矛盾的普遍性與特殊性，用發(fā)展的眼光推動(dòng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷完善。（二）構(gòu)建和實(shí)施新型地方立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的保障條件1.主體保障構(gòu)建和實(shí)施新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系必須依靠專(zhuān)業(yè)化、有能力、理性化的主體，防止地方立法評(píng)價(jià)的外行化、形式化、情緒化。一方面，地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)過(guò)程等培訓(xùn)，提高評(píng)價(jià)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和認(rèn)識(shí)能力，建設(shè)一支專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍；另一方面

29、，如前所述，構(gòu)建新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)堅(jiān)持“共同參與而有區(qū)別”原則，對(duì)于更適合于社會(huì)、地方公民等其他主體評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)交由這些主體實(shí)施，相應(yīng)地，地方權(quán)力機(jī)關(guān)就應(yīng)該積極培育適格的社會(huì)評(píng)價(jià)力量，給予社會(huì)一定的結(jié)社權(quán)，正如托克維爾所言：“要是人類(lèi)打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身份平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展和完善?！保ㄍ锌司S爾，1988）同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)公民法制宣傳教育，樹(shù)立和深化對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施工作的認(rèn)識(shí)，為新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)和實(shí)施提供主體保障。2.經(jīng)費(fèi)保障構(gòu)建和實(shí)施新型標(biāo)準(zhǔn)體系所需要的實(shí)地調(diào)研、科學(xué)研究、生活開(kāi)銷(xiāo)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等都離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的支持，如果新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系比較完善，卻因經(jīng)費(fèi)

30、的短缺而不能有效實(shí)施的話(huà)，這種標(biāo)準(zhǔn)體系也就是空中樓閣、一張紙而已。因此，我們建議地方人大單列地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，給予新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系充分實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障。3.法律保障從國(guó)外和我國(guó)部分地方實(shí)踐來(lái)看，一部專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是提高地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)效果的必要條件。但是，在中央層面，我國(guó)缺乏一部專(zhuān)門(mén)的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)法；在地方層面，我國(guó)大部分地方?jīng)]有制定專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，已制定了的，要么法律位階低，要么各自為政。為了規(guī)范地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，維護(hù)國(guó)家法制的有機(jī)統(tǒng)一，我們認(rèn)為，在條件成熟時(shí)，國(guó)家應(yīng)修訂立法法，專(zhuān)設(shè)“立法評(píng)價(jià)”或“地方立法評(píng)價(jià)”章節(jié)，或者地方先制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、

31、主體、對(duì)象、程序、方法、結(jié)果等作出規(guī)定，為新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系有法可依及實(shí)施提供保障。4.信息化保障代議制度的產(chǎn)生使公民與法律之間多了一層“天然的屏障”，而以互聯(lián)網(wǎng)為載體的信息化建設(shè)為公民行使權(quán)力、參與立法等開(kāi)辟了路徑。針對(duì)新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建和實(shí)施而言，地方首先要做的是為地方公民、社會(huì)等其他主體提供關(guān)于新型體系的信息、地方立法工作的相關(guān)信息、具體立法實(shí)施情況等，從而讓其他主體了解相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、知曉待評(píng)價(jià)地方立法內(nèi)容、明白相關(guān)評(píng)價(jià)程序、取得評(píng)價(jià)結(jié)果的回應(yīng)信息等。我們建議，地方應(yīng)建立必要的地方立法質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步完善地方立法網(wǎng)站布局，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑加大地方立法信息公開(kāi)力度和范圍，為評(píng)價(jià)主體提

32、供隨時(shí)性的信息收集和評(píng)價(jià)提交平臺(tái)，使其他主體掌握更充分的地方立法信息，擁有更便捷的評(píng)價(jià)途徑，從而使新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系得到有效的實(shí)施。（三）三大維度：我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系新的架構(gòu)憲法關(guān)系以國(guó)家、社會(huì)、公民三者為主體該邏輯結(jié)構(gòu)參見(jiàn)秦前紅：新憲法學(xué)，武漢大學(xué)出版社2010年版，前言第4頁(yè)、目錄第1-4頁(yè)。，它們?cè)趹椃ɑ顒?dòng)中相互配合、相互制約，共同勾畫(huà)了憲法秩序的優(yōu)良愿景。本文借鑒此邏輯架構(gòu)，從縱向視域建構(gòu)了新型體系的“國(guó)家-社會(huì)-公民”三元分析框架或維度。另外，本文參考“宏觀(guān)-中觀(guān)-微觀(guān)”的邏輯思路，從橫向視域建構(gòu)了“維度-標(biāo)準(zhǔn)-指標(biāo)”的演繹程式。該二維視域反映了國(guó)家、社會(huì)、公民三者在新型體系

33、中的良性互動(dòng)關(guān)系，有利于推動(dòng)“自上而下”權(quán)力主導(dǎo)型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與“自下而上”的權(quán)利自治型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的融合，形成雙向的、全景式、協(xié)商性的良法善治型的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。 1.國(guó)家維度本文中的國(guó)家是個(gè)代稱(chēng)，指代地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府。（1）設(shè)置原理第一，權(quán)力制約與功能最適原則。權(quán)力制約是防止權(quán)力濫用的有效保障，我國(guó)憲制格局決定了權(quán)力制約應(yīng)表現(xiàn)為權(quán)力的分工、配合與監(jiān)督，體現(xiàn)的是“功能最適原則”功能最適原則是指權(quán)力在功能和組織上配置依據(jù)是以各該事物于自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各層面均具最佳條件者作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)引自朱應(yīng)平：功能最適當(dāng)原則是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的憲法基礎(chǔ)，載中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2

34、008年年會(huì)論文集，第450-461頁(yè)。對(duì)于地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)而言，由地方其他權(quán)力主體依據(jù)預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方立法主體的立法行為和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，本質(zhì)上就是權(quán)力制約的實(shí)踐做法。從另一方面考慮，之所以將地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按權(quán)力制約原則在不同權(quán)力主體之間進(jìn)行分配，目的就是使最能發(fā)揮某標(biāo)準(zhǔn)功能的權(quán)力主體獲得掌控該標(biāo)準(zhǔn)的資格。因此，設(shè)置國(guó)家維度的法理在于讓新型體系中適合于國(guó)家主體（包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方政府及其各自部門(mén)等）實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由其來(lái)負(fù)責(zé)，最終達(dá)到新型體系“功能最適”狀態(tài)。當(dāng)然，權(quán)力的這種“封閉性”配置也是為了維護(hù)政治穩(wěn)定，以防在地方發(fā)生憲法性危機(jī)。第二，權(quán)力決定資源論。我國(guó)是單一制國(guó)家，在中央-地

35、方二元?jiǎng)澐直尘跋?，地方?quán)力機(jī)關(guān)居于地方崇高地位，而“強(qiáng)政府，弱議會(huì)”的憲制狀況使地方政府擁有地方權(quán)力機(jī)關(guān)委托的多重權(quán)力。這樣，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府憑借法定權(quán)力幾乎壟斷了立法、行政、司法等重要資源（包括財(cái)政、人事、信息、暴力等）。地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展必須有充分的經(jīng)費(fèi)保障、依賴(lài)地方立法制定、實(shí)施、監(jiān)督等信息以及必要的暴力手段等，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府基于其強(qiáng)大管制和資源統(tǒng)合的優(yōu)勢(shì)地位能夠很好地滿(mǎn)足所需；同時(shí)，這些國(guó)家部門(mén)集聚法律精英，擁有地方公民、社會(huì)等其他主體不具有的立法知識(shí)、立法技術(shù)、立法經(jīng)驗(yàn)等。以上均為國(guó)家實(shí)施新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的物質(zhì)原理所在。（2）國(guó)家維度中的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)

36、標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與指標(biāo)基于上述設(shè)置原理，國(guó)家維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有政治性、宏觀(guān)性、專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)。申言之，國(guó)家維度中的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：第一，合法性?，F(xiàn)代法治最基本的要求就是立法實(shí)體和程序要符合“法律保留”“法律優(yōu)位”“不抵觸”等法定原則，“違法非法”。其具體表現(xiàn)文本合法性、程序合法性?xún)蓚€(gè)子標(biāo)準(zhǔn)。第二，合理性。任何對(duì)于公權(quán)力運(yùn)作制度的完整評(píng)價(jià)必然包含合法與合理之二維準(zhǔn)則（葛洪義，2012）。地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的對(duì)象是地方立法權(quán)運(yùn)作狀況，因此，設(shè)置合理性標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建新型體系的題中之義。合理性標(biāo)準(zhǔn)除了補(bǔ)充和矯正合法性標(biāo)準(zhǔn)外，其重要的實(shí)體指向?yàn)閯?chuàng)制性地方立法，用以防止在正式制度無(wú)法明確指引的情況下產(chǎn)生劣法或惡

37、法。第三，科學(xué)性。“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家，他不是創(chuàng)造法律、發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性?！保R克思恩格斯選集，1956）這段話(huà)指明了地方立法必須符合科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)。第四，技術(shù)性。立法學(xué)是門(mén)藝術(shù)學(xué)，精細(xì)化是立法發(fā)展的趨向。立法技術(shù)的低下甚至缺位可能導(dǎo)致立法喪失法律屬性，達(dá)不到立法的目的。準(zhǔn)確立法是保障法治、實(shí)現(xiàn)善治的前提（安賽德曼，2008），現(xiàn)代法治的進(jìn)化更多依靠立法技術(shù)的發(fā)展完善。第五，效益性。效益意味著“資源分配達(dá)到價(jià)值的最大化實(shí)現(xiàn)”（Posner，1986），基于“成本效益”的“經(jīng)紀(jì)人”分析思路，如何讓有

38、限的地方立法資源實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化必須是地方立法評(píng)價(jià)的范疇。以上是國(guó)家維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，其具體評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表1。2.社會(huì)維度（1）設(shè)置原理第一，功能最適當(dāng)原則。設(shè)置新型體系的社會(huì)維度的原理之一也表現(xiàn)為“功能最適原則”。即按照“上帝的歸上帝、凱撒的歸凱撒”的訓(xùn)旨，把本屬于社會(huì)范疇的事物放還于社會(huì)本身，國(guó)家不要染指。對(duì)于地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作而言，有的事項(xiàng)，比如立法對(duì)社會(huì)的效益，國(guó)家外圍的評(píng)價(jià)就不如社會(huì)本身更真實(shí)、更可靠。第二，有限國(guó)家論。現(xiàn)代國(guó)家管理具有科層制特征，表現(xiàn)為“穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的、可預(yù)測(cè)的行政管理方式”（馬克斯韋伯，1997），而社會(huì)的實(shí)際事態(tài)是變化的、特殊的、偶然的，這勢(shì)必導(dǎo)致“知性

39、的有限性與事態(tài)的無(wú)限性之間的二律背反”（康德，2004）。因此，國(guó)家能力是有限的，其對(duì)于地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)這種兼?zhèn)渚C合性、復(fù)雜性、不定性的系統(tǒng)工程是無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)的，必然尋求社會(huì)的“加盟”。第三，社會(huì)獨(dú)立于國(guó)家理論。一方面，社會(huì)優(yōu)先于國(guó)家可以由社會(huì)契約論得到證成；另一方面，現(xiàn)代性首先表現(xiàn)為主體性，社會(huì)依附國(guó)家的封建特性不復(fù)存在，社會(huì)的主體精神逐步萌生強(qiáng)化，國(guó)家退縮“守夜人”的角色更是給予了社會(huì)自主性空間，社會(huì)具有主體地位成為現(xiàn)代理念共識(shí)。（2）社會(huì)維度中的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與指標(biāo)基于上述設(shè)置原理，社會(huì)維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有補(bǔ)充性、優(yōu)位性和雙向性的特點(diǎn)。具體而言，新型體系在社會(huì)維度中的標(biāo)準(zhǔn)包括以

40、下方面：第一，合法性。由社會(huì)整體法治能力決定這里的合法性主要是指地方立法程序的合法性，地方立法程序很多為社會(huì)而設(shè)，因此社會(huì)知不知道、有沒(méi)有參與該程序直接證明地方立法是否合法。第二，合理性。社會(huì)是地方立法的直接作用對(duì)象之一，對(duì)該立法規(guī)定是否符合公平正義等要求自然具有“發(fā)言權(quán)”，而且其評(píng)價(jià)具有優(yōu)先效力。第三，科學(xué)性。社會(huì)相較于國(guó)家處于發(fā)展的“第一線(xiàn)”，其對(duì)地方立法制定、實(shí)施是否符合地方實(shí)際更有“話(huà)語(yǔ)權(quán)”。第四，實(shí)效性。地方立法質(zhì)量的好壞最終是靠社會(huì)對(duì)其實(shí)際效果的反應(yīng)體現(xiàn)的，是否實(shí)現(xiàn)地方立法在社會(huì)層面的目的直接源于社會(huì)的切身經(jīng)歷。以上是社會(huì)維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，其具體評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表2。3.公民維度（1

41、）設(shè)置原理第一，人民主權(quán)原則。該原則規(guī)定了國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自人民，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)為人民服務(wù)，接受人民的監(jiān)督。法律是人民意志和利益的集中表達(dá)，讓地方公民參與地方立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)是人民對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的體現(xiàn)。第二，功能最適原則。將由地方公民更適宜實(shí)施的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交給地方公民，從而使該標(biāo)準(zhǔn)的最大功能得以發(fā)揮。第三，良法善治的核心要義?！胺ㄖ巫顬楹诵牡囊x即在于權(quán)利”（葛洪義等，2012），對(duì)于地方立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的判斷，最終均需落腳于是否有助于公民個(gè)人權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)。第四，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。法律的生命在于實(shí)施。地方立法最終由地方公民來(lái)實(shí)踐，其對(duì)地方立法的質(zhì)量有最真實(shí)的感受。由地方公民對(duì)

42、該質(zhì)量的某些方面進(jìn)行評(píng)價(jià)是最可靠的。 （2）公民維度中的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與指標(biāo)基于上述設(shè)置原理，公民維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有個(gè)體性、監(jiān)督性和優(yōu)位性的特點(diǎn)。從一般意義上而言，公民維度中的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括：第一，合法性。這里也主要是地方立法程序的合法性，即法律規(guī)定的告知、聽(tīng)證、回避等制度是否在地方立法過(guò)程中得到落實(shí)。第二，合理性。即地方公民對(duì)地方立法的可接受性程度如何，可以采用公民主觀(guān)感受和客觀(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其予以評(píng)價(jià)。第三，科學(xué)性。第四，實(shí)效性。地方立法的最終受體是地方公民，根據(jù)“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的求是原則，地方立法有沒(méi)有實(shí)效，程度如何等都可以從地方公民那里得到答案。以上是公

43、民維度中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，其具體評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表3。五、余論當(dāng)前我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作進(jìn)入了一個(gè)“死胡同”，即評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定越來(lái)越官方化、專(zhuān)業(yè)化、理想化，有的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作甚至只能通過(guò)委托評(píng)價(jià)機(jī)制，才能達(dá)到評(píng)價(jià)的目的。我們認(rèn)為，如果地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系中不存在更適宜由地方公民、社會(huì)進(jìn)行地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，僅有被地方執(zhí)政者、權(quán)力者“壟斷”的標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，那么“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則頂多是個(gè)笑話(huà)。更進(jìn)一步說(shuō)，地方立法是地方人民意志和利益的集中體現(xiàn)，如果地方公民、社會(huì)無(wú)法對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，那么該地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系必然是有缺陷的。地方法治不僅意味著地方法律制度形式上的有效運(yùn)行（V

44、alidity，效力的實(shí)現(xiàn)），而且“該法律制度必須發(fā)揮實(shí)際的效果（Effectiveness，實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)）（林來(lái)梵，2011），其中，后者的質(zhì)量依已有的地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是難以確定的。而本文從“國(guó)家-社會(huì)-公民”三元分析框架下建構(gòu)的新型評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系解決了“地方立法質(zhì)量和效果誰(shuí)評(píng)價(jià)更適合”的問(wèn)題?；蛟S有人質(zhì)疑：“重構(gòu)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將造成巨大的政治、經(jīng)濟(jì)等負(fù)擔(dān)，而直接委托獨(dú)立、公正的第三方（如高等院校、科研院所等）承擔(dān)此工作，既專(zhuān)業(yè)又省事，更何況新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果還不知如何甚至可能會(huì)強(qiáng)化地方公民、社會(huì)對(duì)地方立法的不信任感進(jìn)而引發(fā)合法性危機(jī)?！蔽覀冋J(rèn)為，這種憂(yōu)慮是必要的

45、，當(dāng)前我國(guó)地方公民、社會(huì)等其他主體的悟性、能力、理性還不足以支撐地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)之重，但從我國(guó)民主發(fā)展和法治愿景的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是我國(guó)現(xiàn)代法治發(fā)展必經(jīng)的陣痛過(guò)程。將地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系中更適宜由地方公民、社會(huì)負(fù)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交由其實(shí)施有利于提高地方立法質(zhì)量、有利于加強(qiáng)地方公民的法治教育、有利于拉近地方公民與民主的距離、有利于增深地方公民與地方立法的感情，也有利于從制度上劃分國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量的“疆界”，是一項(xiàng)事關(guān)地方乃至我國(guó)偉大法治事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)，因此，地方必須重視之，必須結(jié)合實(shí)際情況實(shí)施、完善之。當(dāng)然，本文對(duì)建構(gòu)新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的已有論證存在不盡完善的地方，比如新型體系之具體

46、指標(biāo)的設(shè)定原理、要素權(quán)重和具體適用環(huán)節(jié)還有待進(jìn)一步討論與證成，還有地方立法評(píng)價(jià)結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制的設(shè)置，新型體系的實(shí)施辦法與程序等問(wèn)題沒(méi)有具體涉及，這些都是新型體系建構(gòu)后亟需解決的事項(xiàng)，我們將來(lái)會(huì)繼續(xù)關(guān)注和研究，也希望學(xué)界同仁能夠加入進(jìn)來(lái)，為推動(dòng)新型地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和我國(guó)現(xiàn)代法治事業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。Reference：1阿歷克西德托克維爾，1988：論美國(guó)的民主下卷，中譯本，商務(wù)印書(shū)館。2安賽德曼等，2008：立法學(xué)：理論與實(shí)踐，中譯本，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社。3陳雪平，2009：立法價(jià)值研究以精益學(xué)理論為視域，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社。4董映霞、任剛軍，2005：地方政府立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)探析，政府法

47、制第6期。5E.博登海默，2010：法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法，中譯本，中國(guó)政法大學(xué)出版社。6弗蘭克費(fèi)希爾，2003：公共政策評(píng)估，中譯本，中國(guó)人民大學(xué)出版社。7葛洪義等，2012：我國(guó)地方法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。8郭毅，2001：論立法意志及其保障兼及立法法的“人民意志”條款，山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）第6期。9黃文藝主編，2008：立法學(xué)，高等教育出版社。10康德，2004：純粹理性批判，中譯本，人民出版社。11李龍，2005：良法論，武漢大學(xué)出版社。12林來(lái)梵，2011：從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法規(guī)范憲法學(xué)的一種前沿，法律出版社。13羅美富等，2005：英國(guó)績(jī)效審計(jì)，中國(guó)時(shí)

48、代經(jīng)濟(jì)出版社。14劉旭濤，2003：政府績(jī)效管理：制度、戰(zhàn)略與方法，機(jī)械工業(yè)出版社。15馬克斯韋伯，1997：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)上卷，中譯本，商務(wù)印書(shū)館。16馬克思、恩格斯，1956：馬克思恩格斯全集（第1卷），人民出版社。17任爾昕等，2011：地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度研究，北京大學(xué)出版社。18沈國(guó)明等，2009：在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間：上海市地方立法后評(píng)估報(bào)告，上海人民出版社。19萬(wàn)高隆，2008：西方國(guó)家地方立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較與借鑒，懷化學(xué)院學(xué)報(bào)第10期。20王漢連，2010：構(gòu)建地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，中國(guó)人大第22期。21王偉，2001：制度評(píng)估韓國(guó)的實(shí)踐及其啟示，成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)第2期。22王亞平，

49、2007：論地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系，人大研究第2期。23閆德民，2009：權(quán)力制約范式論析，社會(huì)科學(xué)第7期。 24趙維良、肖奧，2014：英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的啟示，黨政干部學(xué)刊第1期。25周旺生等，2002：地方立法質(zhì)量研究，湖南大學(xué)出版社。26周旺生，2004：論法律利益，法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）第2期。27朱應(yīng)平，2008：功能最適當(dāng)原則是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的憲法基礎(chǔ)，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2008年年會(huì)論文集。28Jeffrey， L.Pressman and A.Widavsky，1984，Implementation，University of Californ

50、ia Press.29Lord， Acton，1948，Essays on Freedom and Power，The Beacon Press.30Posner，1986， Economic Analysis of Law，Aspen Publishers.31T，H.Poister，1978， Public Program Analysis： Applied Methods，University Park Press.Between Regulations and Reality： The Rebuilding of the EvaluatingCriteria System of Local Legislative Quality in Our CountryQin Qian