引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思考

1、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思考在我國，經(jīng)過20多年的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，尤 其是在政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財(cái)政體制的改革、政府收支分類科目的變 化、政府績效評價制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強(qiáng)等方面，均對反映政 府經(jīng)濟(jì)活動的政府會計(jì)信息提出了更高要求，從而需要與時俱進(jìn)，積極 推進(jìn)政府會計(jì)改革，因此引起了本人對我國政府預(yù)算及其會計(jì)引入權(quán)責(zé) 發(fā)生制的些許思考。我國政府會計(jì)一直采用收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行核算和報告，很大程度上是出于 這一會計(jì)基礎(chǔ)能夠證明現(xiàn)金支出符合控制性、合規(guī)性方面的要求。但隨 著公共管理環(huán)境的巨變，它明顯表現(xiàn)出了對新體制的種種不適應(yīng)性。目 前，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制已經(jīng)成為國際上政府會計(jì)改革的一個

2、新趨勢。為了真實(shí)地反映政府的財(cái)務(wù)狀況和管理業(yè)績，提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息, 使社會公眾能客觀全面的評價政府的受托責(zé)任，消除各種不良現(xiàn)象的發(fā) 生，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的記賬基礎(chǔ)，成了我國政府會計(jì)改革的必然趨勢和 要求。但是本人認(rèn)為，在會計(jì)實(shí)務(wù)中不論是企業(yè)會計(jì)還是政府會計(jì)，都 沒有絕對意義上的只采用一種核算或報告基礎(chǔ)，只有將收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán) 責(zé)發(fā)生制結(jié)合，才能反映全貌。關(guān)鍵詞：政府預(yù)算預(yù)算會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制收付實(shí)現(xiàn)制(二)政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的意義 采用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府預(yù)算與會計(jì)的基礎(chǔ)不僅僅是技術(shù)上的改革，它 是政府預(yù)算與會計(jì)功能的根本性的變化。權(quán)責(zé)發(fā)生制將在強(qiáng)化政府會計(jì) 責(zé)任、增加政府財(cái)政的透明度、提高政府機(jī)構(gòu)

3、管理效率、減少財(cái)政支出、 以及提高財(cái)政信息的準(zhǔn)確性等方面發(fā)揮積極作用，是一種適應(yīng)現(xiàn)代政府 管理要求的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段?？v觀各國權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算 與政府會計(jì)改革取得的成效，它在改善政府管理績效上都普遍達(dá)到了預(yù) 期的目的，對政府部門的長遠(yuǎn)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。我國自1994年實(shí) 施分稅制改革后，財(cái)政體制的改革一直集中在收入方面，近年來我國相 繼推出了部門綜合預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等一系列財(cái)政支出方 面的改革，提出了要構(gòu)建公共財(cái)政框架下的財(cái)政支出體系，這些改革標(biāo) 志著我國改善政府治理結(jié)構(gòu)，提高政府績效，創(chuàng)建現(xiàn)代管理型政府 的開始。而健全而透明的預(yù)算和會計(jì)建設(shè)是良好的公共部門治理的基石。

4、按公共財(cái)政體制的要求，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)和預(yù)算，建立以績效考核 為目標(biāo)的管理信息系統(tǒng)，對提高我國政府競爭力具有十分重要的意義。四、政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的若干問題(-)關(guān)于政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換問題政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，必須考慮預(yù)算編制、預(yù)算運(yùn)行中的日常管理和審 計(jì)監(jiān)督的需要。同時，我國和歐美國家不同，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制 及相關(guān)的財(cái)政、政治體制都仍處在深化改革和完善的過程中，因此政府 會計(jì)基礎(chǔ)的選擇和轉(zhuǎn)換，要考慮我國公共管理和財(cái)政管理改革的需要。 政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，不僅要與部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度改革、 政府采購制度改革、政府支出績效評價等現(xiàn)有的各項(xiàng)改革相協(xié)調(diào)，而且 要充分考慮未來推行的政府

5、現(xiàn)金管理改革、多年度滾動預(yù)算、政府績效 考評等改革對政府會計(jì)技術(shù)手段的要求。（二）關(guān)于與改革保持一致問題對現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)模式進(jìn)行根本性改革，實(shí)行由預(yù)算會計(jì)向政府會計(jì)轉(zhuǎn)變。 現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)模式在體系上集總預(yù)算會計(jì)和單位預(yù)算會計(jì)為一體，在 核算內(nèi)容上集中于預(yù)算收支活動，如果在這一框架下采用權(quán)責(zé)發(fā)生制， 整體作用會受到很大的局限，仍然難以達(dá)到全面反映政府的資金運(yùn)動和 財(cái)務(wù)狀況的目的。因此需要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算會計(jì)體系改為非 營利機(jī)構(gòu)會計(jì)和政府會計(jì)兩個部分，各司其職。（三）應(yīng)用范圍的選擇問題在大多數(shù)國家的政府和經(jīng)濟(jì)決策過程中，對于預(yù)算信息的要求主要是當(dāng) 年的收入和支出，我國也是如此。再加上對預(yù)算資

6、金使用合規(guī)性的反映 與審查仍然會是我國現(xiàn)階段政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報告的重要任務(wù)之一，收付 實(shí)現(xiàn)制預(yù)算能夠較好地滿足這些基本要求。因此可以只在政府會計(jì)和財(cái) 務(wù)報告中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，而在預(yù)算中仍保留收付實(shí)現(xiàn)制，有利于信息 處理的簡化和預(yù)算制度的穩(wěn)定性。收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算缺少長期信息的缺點(diǎn), 可以通過編制多年期的滾動預(yù)算得到彌補(bǔ)。而且從美國的經(jīng)驗(yàn)看，通過 一定的對帳處理，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報告信息和收付實(shí)現(xiàn)制 的預(yù)算信息是可以實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)一致，并不會影響各自的原有功能。（四）應(yīng)用程度的選擇問題 很多國家在改革中根據(jù)本國的國情和財(cái)政管理的需要，在采用權(quán)責(zé)發(fā)生 制的同時，保留了一定程度和范圍的收付實(shí)現(xiàn)制

7、做法，從而形成了多種”修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制模式。最常見的修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制形式是對確認(rèn) 資產(chǎn)和負(fù)債的范圍做出限制，例如有：確認(rèn)非金融資產(chǎn)，但對國防基礎(chǔ) 設(shè)施和文化資產(chǎn)在取得或建造時確認(rèn)費(fèi)用；只確認(rèn)短期金融資產(chǎn)和負(fù)債; 確認(rèn)所有負(fù)債但不包括養(yǎng)老金負(fù)債等。限制范圍的原因往往是由于這些 資產(chǎn)和負(fù)債的確認(rèn)存在技術(shù)上的困難，計(jì)量成本過高，或?qū)φ芾砼c 政策的影響不大等。五、政府推行權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)采取的對策我國各級政府機(jī)構(gòu)多年來已習(xí)慣于在收付實(shí)現(xiàn)制下進(jìn)行預(yù)算和會計(jì)計(jì) 量，突然更換一種確認(rèn)原則，會產(chǎn)生懷疑、不適應(yīng)等抵觸情緒。另外在 推行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的過程中，會計(jì)人員應(yīng)具備全新的技能，目要為之 更新財(cái)政管理信息系

8、統(tǒng)，這無疑會增大改革的成本，如進(jìn)行軟件的升級 換代、人員的培訓(xùn)及存在系統(tǒng)更換風(fēng)險等。還有一些政府官員或會計(jì)人 員在已有的會計(jì)體系下能利用其存在漏洞來獲取一些不正常的利益，如 果要推行新制度他們就會千方百計(jì)阻撓?？梢哉f這項(xiàng)改革將使傳統(tǒng)的預(yù) 算管理方式發(fā)生深刻變化，會涉及各部門、各單位利益的調(diào)整，任務(wù)十 分艱巨，來自各方面的阻力也很大，但改革已是大勢所趨。（-）積極吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際性從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，這一改革不是一蹴而就的，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 所以我國要加大對西方國家政府會計(jì)改革經(jīng)驗(yàn)的研究力度，掌握其改革 的精神實(shí)質(zhì)，而不應(yīng)僅僅是模仿一些表面的操作方法，并且也要對我國 的國

9、情加以研究，從實(shí)際出發(fā)，既要有所借鑒，又要有所舍棄。我國在 改革的過程中應(yīng)該穩(wěn)扎穩(wěn)打，先易后難，以穩(wěn)定為前提，全面穩(wěn)妥地推 進(jìn)各項(xiàng)改革，避免造成大的波動，既在積極借鑒西方已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又 要繼承和發(fā)揚(yáng)我國已有的成功經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)，不生搬硬套。（二）政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換要滿足財(cái)政管理的要求，和財(cái)政管理改革相 協(xié)調(diào) 會計(jì)基礎(chǔ)本身只是一種技術(shù)手段，它是構(gòu)成政府會計(jì)制度和政府財(cái)務(wù)報 告制度的必要元素之一。但是，政府會計(jì)制度和政府財(cái)務(wù)報告制度并不 是單純的會計(jì)問題，而是財(cái)政管理體系、乃至整個公共管理體系的組成 部分，政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息應(yīng)當(dāng)和財(cái)政管理的要求相一致。如果政府會 計(jì)和財(cái)務(wù)信息在數(shù)量和質(zhì)量上不能

10、滿足財(cái)政管理的要求，那么財(cái)政管理 的功能就會缺失；相反，如果政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的提供超出了財(cái)政管 理的需要，也會造成信息過度的負(fù)擔(dān)，加大政府運(yùn)行成本，降低工作效 率（此處的財(cái)政管理是一個較寬泛的概念，不僅限于財(cái)政部門的管理, 還包括立法機(jī)構(gòu)、政府其他部門對財(cái)政的監(jiān)督和管理；不僅包括預(yù)算執(zhí) 行、資金使用的管理，也包括公共資源分配的決策在內(nèi)）。政府會計(jì)基 礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，必須考慮預(yù)算編制、預(yù)算運(yùn)行中的日常管理和審計(jì)監(jiān)督的需 要。同時，我國和歐美國家不同，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)的財(cái) 政、政治體制都仍處在深化改革和完善的過程中，因此政府會計(jì)基礎(chǔ)的 選擇和轉(zhuǎn)換，要考慮我國公共管理和財(cái)政管理改革的需要。政

11、府會計(jì)基 礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，不僅要與部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度改革、政府采購 制度改革、政府支出績效評價等現(xiàn)有的各項(xiàng)改革相協(xié)調(diào)，而且要充分考 慮未來推行的政府現(xiàn)金管理改革、多年度滾動預(yù)算、政府績效考評等改 革對政府會計(jì)技術(shù)手段的要求。（三）政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換要研究社會各方面對政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的 需求我國政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的主要使用者首先是各級政府的財(cái)政管 理部門，主要用于政府預(yù)算的編制和執(zhí)行，以及對政府財(cái)政資金運(yùn)動的 監(jiān)督管理；其次是宏觀經(jīng)濟(jì)決策和管理部門，主要用于制定經(jīng)濟(jì)政策和 進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；再次是立法機(jī)關(guān)和審計(jì)部門，用于對政府預(yù)算收支 的審批和監(jiān)督。這三方面使用者對政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的需

12、求是各有側(cè) 重，又相互關(guān)聯(lián)的。對各方面的需求進(jìn)行認(rèn)真的研究和分析，是選擇和 確定我國政府會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用模式的必要步驟。因此，我國政府會 計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，需要研究社會各方面對政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的需求，特 別需要研究財(cái)政管理對與政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的需求，然后對不同層次 的需求進(jìn)行分析，在經(jīng)濟(jì)可行的前提下，確定應(yīng)當(dāng)供給的政府會計(jì)和財(cái) 務(wù)信息內(nèi)容及相關(guān)技術(shù)手段。（四）權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用要和政府會計(jì)體系和財(cái)務(wù)報告制度改革相一致會計(jì)基礎(chǔ)是一種計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，它不可能脫離會計(jì)體系整體而發(fā)揮作用，權(quán) 責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用只有在有效的政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報告制度框架下才有實(shí) 際意義。第一，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，對現(xiàn)行預(yù)算

13、會計(jì)模式 進(jìn)行根本性改革，實(shí)行由預(yù)算會計(jì)向政府會計(jì)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)模 式在體系上集總預(yù)算會計(jì)和單位預(yù)算會計(jì)為一體，在核算內(nèi)容上集中于 預(yù)算收支活動，如果在這一框架下采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，整體作用會受到很 大的局限，仍然難以達(dá)到全面反映政府的資金運(yùn)動和財(cái)務(wù)狀況的目的。 因此需要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算會計(jì)體系改為非營利機(jī)構(gòu)會計(jì)和政 府會計(jì)兩個部分，各司其職。第二，要建立政府財(cái)務(wù)報告制度，明確財(cái) 務(wù)報告目標(biāo)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府財(cái)務(wù)報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政 府財(cái)務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府會計(jì)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。 比較完整的政府財(cái)務(wù)報告包括現(xiàn)金流量、資產(chǎn)負(fù)債等多方面的信息，在 政府財(cái)務(wù)報告

14、制度下，權(quán)責(zé)發(fā)生制的作用才能得到更有效的發(fā)揮。權(quán)責(zé)務(wù)報告制度的發(fā)展過程中，財(cái)務(wù)報告的目標(biāo)大體經(jīng)過三個發(fā)展階段：第 一階段以反映預(yù)算資金使用的合規(guī)性為主；第二階段以滿足財(cái)政管理的 需要為主；第三階段以說明政府受托責(zé)任為主。如美國目前的政府財(cái)務(wù) 報告目標(biāo)即以說明受托責(zé)任為主。這一目標(biāo)要求政府必須提供政府全部 經(jīng)濟(jì)資源的使用和占有情況，因此必須采用完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，才 能提供包括政府所有長、短期資產(chǎn)和負(fù)債以及政府固定資產(chǎn)在內(nèi)的會計(jì) 和財(cái)務(wù)信息，達(dá)到這一目標(biāo)的要求。在我國目前，財(cái)政管理改革剛剛起 步，財(cái)政資金管理中的違規(guī)和腐敗現(xiàn)象還很嚴(yán)重，現(xiàn)階段財(cái)務(wù)報告的目 標(biāo)應(yīng)當(dāng)兼顧預(yù)算資金使用的合規(guī)性和財(cái)政管

15、理的要求，并以此為基點(diǎn)來 選擇權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用模式。第三、建立規(guī)范的政府會計(jì)與財(cái)務(wù)報告準(zhǔn) 則和制度。權(quán)責(zé)發(fā)生制比收付實(shí)現(xiàn)制能夠更全面地反映政府財(cái)務(wù)狀況， 但是如果缺少規(guī)范的準(zhǔn)則和制度約束，也更容易出現(xiàn)人為控制的弊端。 因此必須建立比較完整和系統(tǒng)的政府會計(jì)與財(cái)務(wù)報告準(zhǔn)則和制度，這在 我國政府級次較多、行政單位繁多的情況下，對于保證權(quán)責(zé)發(fā)生制的規(guī) 范運(yùn)用，保證政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報告信息的真實(shí)性和可比性，具有極為重 要的意義。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)研究政府會計(jì)與財(cái)務(wù)報告準(zhǔn)則和制度的指導(dǎo)思想、 目標(biāo)和基本框架。我國政府會計(jì)一直采用收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行核算和報告，很大程度上是出于 這一會計(jì)基礎(chǔ)能夠證明現(xiàn)金支出符合控制性、合規(guī)

16、性方面的要求。但隨 著公共管理環(huán)境的巨變，它明顯表現(xiàn)出了對新體制的種種不適應(yīng)性。目 前，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制已經(jīng)成為國際上政府會計(jì)改革的一個新趨勢。一、政府會計(jì)改革的趨勢1（-）政府職能轉(zhuǎn)換與政府會計(jì)改革1（二）公共財(cái)政改革與政府會計(jì)改革1（三）政府收支分類科目的變化與政府會計(jì)改革1（四）政府績效評價制度建設(shè)與政府會計(jì)改革2（五）政府審計(jì)和社會監(jiān)督的加強(qiáng)與政府會計(jì)改革2二、政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的必要性2（-）政府職能轉(zhuǎn)變的要求2（二）政府投融資體制改革的要求2（三）全面揭示政府債務(wù)的要求3（四）政府會計(jì)信息的內(nèi)在要求3三、傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制的缺陷與政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的意義3（-）傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制本身的缺

17、陷3（二）政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的意義3四、政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的若干問題4（一）關(guān)于政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換問題4（二）關(guān)于與改革保持一致問題4（三）應(yīng)用范圍的選擇問題4（四）應(yīng)用程度的選擇問題4五、政府推行權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)采取的對策5（-）積極吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的實(shí)際性5（二）政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換要滿足財(cái)政管理的要求，和財(cái)政管理改革相 協(xié)調(diào)5（三）政府會計(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換要研究社會各方面對政府會計(jì)和財(cái)務(wù)信息的 需求5（四）權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用要和政府會計(jì)體系和財(cái)務(wù)報告制度改革相一致 6我國zf會計(jì)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思考近年來，國內(nèi)會計(jì)理論界對于政府會計(jì)的核算基礎(chǔ)及其改革進(jìn)行了一定的研究討論，主要觀點(diǎn)有：一是

18、政府會計(jì)宜采用收付實(shí)現(xiàn)制，不宜采用 權(quán)責(zé)發(fā)生制；二是實(shí)行修正的收付實(shí)現(xiàn)制，逐漸向權(quán)責(zé)發(fā)生制過渡；三 是實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，以完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為長遠(yuǎn)目標(biāo)；四是漸 進(jìn)式地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。從世界范圍來看，在政府會計(jì)領(lǐng)域，推行完全 的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)的國家還是少數(shù)，大多數(shù)國家在政府會計(jì)改革上都是 循序漸進(jìn)地推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)。而現(xiàn)在完全采用權(quán)責(zé)發(fā)生制還存在一 定難度?；诖耍瑢ξ覈畷?jì)準(zhǔn)則建設(shè)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)的程 度就顯得很重要。一、政府會計(jì)改革的趨勢在我國，經(jīng)過20多年的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，尤 其是在政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財(cái)政體制的改革、政府收支分類科目的變 化、政府績效評

19、價制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強(qiáng)等方面，均對反映政 府經(jīng)濟(jì)活動的政府會計(jì)信息提出了更高要求，從而需要與時俱進(jìn)，積極 推進(jìn)政府會計(jì)改革。(-)政府職能轉(zhuǎn)換與政府會計(jì)改革我國政府職能的轉(zhuǎn)變符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求建立一個向服務(wù)型、 管理型、績效型轉(zhuǎn)換的政府信息系統(tǒng)。一方面有助于全面反映政府的各 項(xiàng)活動(包括經(jīng)濟(jì)活動)，評價其業(yè)績；另一方面也可以對政府形成一 種有效的制約和監(jiān)督，從而解脫政府的公共受托責(zé)任。信息將成為溝通 政府與人民之間的重要橋梁。在整個政府信息系統(tǒng)中，政府會計(jì)信息是政府信息系統(tǒng)的有機(jī)組成部分, 是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要環(huán)節(jié)。會計(jì)信息起著非常 重要的作用，它關(guān)注整個

20、政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)營績效，有助于解脫 政府公共受托責(zé)任，滿足人民群眾等相關(guān)利益者的信息需要。因此，政 府職能的轉(zhuǎn)換要求政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和政府會計(jì)改革,而政府會計(jì)的改 革又能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民”的精神。（二）公共財(cái)政改革與政府會計(jì)改革 公共財(cái)政體制的建設(shè)，一般都有政府會計(jì)準(zhǔn)則和政府財(cái)務(wù)報告制度、政 府財(cái)政管理法規(guī)等相配套，我國也不應(yīng)例外。國際貨幣基金組織指出, 新興經(jīng)濟(jì)國家正在改革它們的公共支出管理體系，但這些國家已經(jīng)面 臨著一個持續(xù)的壓力，即需要更加完整的會計(jì)信息，這需要改革其會計(jì) 體系”。而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)應(yīng)當(dāng)被視為廣泛的預(yù)算體系改革的有 機(jī)組成部分，執(zhí)行以權(quán)責(zé)

21、發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計(jì)體系，可能是保 證公共部門管理轉(zhuǎn)軌的唯一一條值得走的路徑。（三）政府收支分類科目的變化與政府會計(jì)改革 新的政府收支分類改革，將有助于建立財(cái)政信息管理系統(tǒng)，但其基礎(chǔ)數(shù) 據(jù)將主要來自于預(yù)算會計(jì)和政府會計(jì)系統(tǒng)。因此，政府收到分類改革將 對政府會計(jì)的核算內(nèi)容、科目的設(shè)置等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而改革現(xiàn)行的預(yù) 算會計(jì)制度勢在必行，否則，政府收支分類改革將缺乏微觀基礎(chǔ)。（四）政府績效評價制度建設(shè)與政府會計(jì)改革 在政府績效評價體系的建設(shè)過程中，政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)固然重要, 但是為政府績效評價提供數(shù)據(jù)的政府會計(jì)信息和其他有關(guān)信息則更加 重要。從這個角度講，要建立起科學(xué)、合理的政府績效評價體系

22、，離不 開政府會計(jì)的改革和政府財(cái)務(wù)報告所提供的信息。比如，如果要評價財(cái) 政項(xiàng)目的有效性，就必須依賴于政府會計(jì)提供有關(guān)項(xiàng)目成本的信息和由 項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的信息；如果要評價某一政府或者部門的工作業(yè)績和可 持續(xù)發(fā)展能力，就需在依賴于政府財(cái)務(wù)報告中所包括的營運(yùn)績效表和資 產(chǎn)負(fù)負(fù)債表所提供的有關(guān)收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、負(fù)債信息等。（五）政府審計(jì)和社會監(jiān)督的加強(qiáng)與政府會計(jì)改革我國政府審計(jì)仍然主要停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的層面上，但據(jù)國家審計(jì)署 有關(guān)研究表明，未來政府審計(jì)將逐步向財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)兼顧的方向 發(fā)展。在這種情況下，現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度側(cè)重于財(cái)務(wù)收支的核算，而忽 視運(yùn)營績效和資產(chǎn)負(fù)債管理的核算，已經(jīng)難以適應(yīng)政府

23、審計(jì)發(fā)展的需要。 因?yàn)闀?jì)標(biāo)準(zhǔn)是政府審計(jì)執(zhí)業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后或者不適 應(yīng)形勢發(fā)展的需要，那么勢必會影響審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，也會影響政府 審計(jì)職能的發(fā)揮和外部監(jiān)督的效用,從而不利于整個政府運(yùn)行系統(tǒng)效果 的發(fā)揮和效率的提高。所以，有效發(fā)揮政府審計(jì)的作用，形成一個有約 束、高效率的政府，迫切需要建立我國政府會計(jì)體系。與此同時，人民群眾和社會輿論對于政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營績效和現(xiàn)金流 量信息也日益關(guān)注，希望能夠獲得更多的知情權(quán)，從而對政府無形中形 成一個強(qiáng)大的社會監(jiān)督網(wǎng)。政府要提高自身的透明度，解脫其公共受托 責(zé)任，滿足社會監(jiān)督的需要，也必須建立起一套完整的政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和 政府財(cái)務(wù)報告制度。二、

24、政府引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的必要性（-）政府職能轉(zhuǎn)變的要求在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的財(cái)政是一種大包大攬的建設(shè)型財(cái)政，政府統(tǒng) 攬一切，財(cái)政通過直接分配來實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。而20世紀(jì)90年代以來， 我國經(jīng)濟(jì)體制改革的市場化程度不斷提高，政府和市場在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行 中的分工逐步明晰，政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共財(cái)政公共產(chǎn)品。在這一轉(zhuǎn) 變中，政府逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，財(cái)政從單純的“分配”向綜合的 ”管理轉(zhuǎn)變，政府從直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)到間接調(diào)控”的轉(zhuǎn)變。政府 職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府不再是萬能的政府，而是要求政府按照市 場經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)作。因此，政府必須提高決策的法制化和透明度，大力提 高政府管理經(jīng)濟(jì)的能力。這需要有全面信息作為決策依

25、據(jù)，其中最重要 的就是反映財(cái)政資金（超出目前一般意義上的純預(yù)算資金）運(yùn)動的信息, 以及上述資金運(yùn)動相關(guān)的非財(cái)務(wù)信息，如政府擔(dān)保、政府對某些事項(xiàng)的 承諾等等，而這些是目前的收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算與會計(jì)無法提供的。（二）政府投融資體制改革的要求在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，政府提供公共產(chǎn)品 和服務(wù)的方式向市場化的方向發(fā)展。近年來，我國財(cái)政投融資體制的市 場化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府投融資主體多元化、方式多樣化，從事社會公 益性投資不再只是中央政府和地方政府，政府部門可以吸收民營資本、 外資等合作開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而且，隨著政府采購制度的完善，政府 對一部分的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行招投標(biāo)，交給市場（非政府部門）來做。 當(dāng)私人部門介入公共領(lǐng)域，對政府部門會計(jì)信息的透明度和準(zhǔn)確性提出 了更高的要求，一方面要求實(shí)現(xiàn)與政府部門會計(jì)信息的可比性，另一方 面要求政府部門提供充分的信息來對成本進(jìn)行計(jì)價、核算和比較。（三）全面揭示政府債務(wù)的要求隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政收支的矛盾日益尖銳，赤字 和公債規(guī)模日益擴(kuò)張，通貨膨脹率提高，這是世界各國政府面臨的難題。 我國自1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，發(fā)行國債 用于基礎(chǔ)設(shè)施，拉動投資和消費(fèi)，效果顯著。雖然我國目前的國債規(guī)