政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目PPP合同指引

1、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南2015年3月中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司 研究中心 11.理解政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目2. 合同指南編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)3. 合同指南要點(diǎn)介紹目目 錄錄2理解政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目理解政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目 “政府和社會(huì)資本合作政府和社會(huì)資本合作” ” 項(xiàng)目項(xiàng)目，是在借鑒國(guó)際借鑒國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行本土化本土化創(chuàng)新而提出的一個(gè)新概念。 西方國(guó)家的“公共部門(mén)和私人部門(mén)合作公共部門(mén)和私人部門(mén)合作”（PPP模式），是公共部門(mén)（政府）與私人部門(mén)

2、（企業(yè)或其他組織）合作推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用的是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的話語(yǔ)體系。 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家將其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門(mén)和私人部門(mén)的活動(dòng)，二者劃分界限清晰劃分界限清晰，各自開(kāi)展項(xiàng)目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評(píng)價(jià)機(jī)制。 PPP模式是公共公共部門(mén)和私人私人部門(mén)共同合作的模式，具體可采用BOOTBOOT、BOTBOT、BOOBOO、TOTTOT等形式。3投資項(xiàng)目的劃分投資項(xiàng)目的劃分 鑒于我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)劃分為“公共部門(mén)”和“私人部門(mén)”，而是劃分為“政府政府”和和“企業(yè)企業(yè)”兩

3、個(gè)部分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。 政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制核準(zhǔn)制”和和“備案制備案制”管理模式。這里所說(shuō)的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。 我國(guó)政府部門(mén)或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國(guó)家“公共部門(mén)”和“私人部門(mén)”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過(guò)變通和本土化變通和本土化而形成的。4PPPPPP的合作主體的合作主體 政府和社會(huì)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)合作，可采用政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)的模式，也可采用政府通過(guò)特定的投融資平臺(tái)公司，向項(xiàng)目

4、公司進(jìn)行資金等PFIPFI模式模式開(kāi)展合作。參與合作的市場(chǎng)主體，應(yīng)為通過(guò)合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。 鑒于“政府和社會(huì)資本合作”概念被有關(guān)部門(mén)提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體政府主體”和“社會(huì)資本主體社會(huì)資本主體”，將二者的合作表述為“政府方政府方”和“社會(huì)資本社會(huì)資本合作伙伴合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門(mén)或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會(huì)資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)

5、、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。56 2005年2月7日，港鐵公司港鐵公司與首創(chuàng)聯(lián)合首創(chuàng)聯(lián)合組建的北京地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司與北京市政府市政府聯(lián)合簽訂北京地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，特許公司負(fù)責(zé)投資車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，并根據(jù)與北京地鐵四號(hào)線公司簽訂的資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得軌道部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。 3030年特許經(jīng)營(yíng)期年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將軌道部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾仆旰?、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門(mén)交給市政府指定部門(mén)，將機(jī)電設(shè)備歸還給四號(hào)線

6、公司。 港鐵公司在北京四號(hào)線建設(shè)中并未獲得沿線土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。沿線土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。北京地鐵北京地鐵4 4號(hào)線號(hào)線PPPPPP模式探索模式探索7地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)示意 京港地鐵公司（中方控股）股權(quán)資金投入港鐵特許協(xié)議 市交通委監(jiān)管租賃協(xié)議A部分資產(chǎn)租賃租賃協(xié)議A 部分+B 部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)A 部分+B 部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)A部分 + B部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)收入A 部分政府投資方 京投公司政府投資B 部分項(xiàng)目設(shè)施移交無(wú)償移交30 年移交（特許期滿）運(yùn)營(yíng)期結(jié)束B(niǎo) 部分項(xiàng)目設(shè)施移交無(wú)償移交30 年建設(shè)期B 部分建設(shè)0 年4 年建設(shè)期B 部分建設(shè)投資建設(shè)期投資46億元B 部分建設(shè)0 年銀行銀

7、行貸款協(xié)議京投首創(chuàng)中外合作協(xié)議投資107億元回收B部分投資（均委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司）（由京港地鐵公司經(jīng)營(yíng)管理）A部分資產(chǎn)租賃費(fèi)北京地鐵北京地鐵4 4號(hào)線號(hào)線PPPPPP模式模式p北京四號(hào)線PPP項(xiàng)目是我國(guó)城市軌道交通行業(yè)第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是國(guó)內(nèi)第一個(gè)利用外資、引入私營(yíng)部門(mén)運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。p確定軌道交通項(xiàng)目政府投資與社會(huì)投資7：3的基礎(chǔ)比例 p特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予社會(huì)投資自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的權(quán)利，奠定軌道交通項(xiàng)目市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)p軌道交通影子票價(jià)聯(lián)接地鐵項(xiàng)目政府定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格的紐帶 p公益性資產(chǎn)租賃實(shí)現(xiàn)公益性資產(chǎn)與營(yíng)利性資產(chǎn)在一個(gè)項(xiàng)目上的管理整體性 北京地鐵北京地鐵4 4號(hào)線號(hào)

8、線PPPPPP模式探索模式探索8構(gòu)建軌道交通PPP模式新型的契約化政企合作關(guān)系 p合作關(guān)系：政府以經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡向社會(huì)投資者購(gòu)買社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。雙方權(quán)利義務(wù)平等、自愿。p契約關(guān)系：建立硬約束關(guān)系并且清晰、可操作。政府與特許公司簽署特許協(xié)議，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)。 p設(shè)計(jì)租金調(diào)整機(jī)制：項(xiàng)目成長(zhǎng)期適當(dāng)減免租金；項(xiàng)目成熟期適當(dāng)調(diào)增租金。p設(shè)計(jì)合理的社會(huì)投資退出機(jī)制：因投資者自身經(jīng)營(yíng)不善、違約導(dǎo)致退出；因不可抗力、政策性風(fēng)險(xiǎn)等因素導(dǎo)致退出。北京地鐵北京地鐵4 4號(hào)線號(hào)線PPPPPP模式探索模式探索910起源、發(fā)展及爭(zhēng)論起源、發(fā)展及爭(zhēng)論 一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種基本

9、類型，一是特許經(jīng)營(yíng)，是盈利性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)，基本類型是BOT項(xiàng)目；二是PFI項(xiàng)目，政府出資購(gòu)買服務(wù)。一、使用者付費(fèi)一、使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少?zèng)Q定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國(guó)統(tǒng)稱為特許經(jīng)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式模式。一是一是具有自然壟斷性的項(xiàng)目，完全可以通過(guò)收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價(jià)格形成機(jī)制；二是二是通過(guò)使用者收費(fèi)不能保證財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼；三是三是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素較多的項(xiàng)目，如高速公路，政府會(huì)在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對(duì)于高收益還會(huì)予以收益管控。二、政府付費(fèi)二、政府付費(fèi)屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府

10、通過(guò)稅收向生產(chǎn)者購(gòu)買服務(wù)，是采取私人融資計(jì)劃（PFI）的PPP模式。社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績(jī)獲得補(bǔ)償，政府購(gòu)買公共服務(wù)。11我國(guó)經(jīng)常采用的我國(guó)經(jīng)常采用的PPPPPP模式模式類 型基 本 含 義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門(mén)將擁有的設(shè)施的移交給社會(huì)資本主體運(yùn)營(yíng)，通常社會(huì)資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。社會(huì)資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。社會(huì)資本主體為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，待期限屆滿，社會(huì)資本主體將該設(shè)施

11、及其所有權(quán)移交給政府方。社會(huì)資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，期滿將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。社會(huì)資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營(yíng)，并將一直擁有并經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。1990-2005年發(fā)展中國(guó)家私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資年發(fā)展中國(guó)家私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學(xué)校監(jiān)獄、學(xué)校、國(guó)國(guó)防和基礎(chǔ)醫(yī)院防和基礎(chǔ)醫(yī)院等純公共產(chǎn)品項(xiàng)目純公共產(chǎn)品項(xiàng)目

12、。12亞洲國(guó)家亞洲國(guó)家PPPPPP應(yīng)用模式分布應(yīng)用模式分布13PPPPPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征14政府推動(dòng)政府推動(dòng)PPPPPP模式三大主要?jiǎng)訖C(jī)模式三大主要?jiǎng)訖C(jī)1.1.吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金之不足吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金之不足 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門(mén)面臨政府部門(mén)面臨的挑戰(zhàn)挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)經(jīng)常產(chǎn)生虧損產(chǎn)生虧損，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，從而增加公共財(cái)政支出。 由于政府財(cái)力有限，融資壓力巨大融資壓力巨大，成為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。若PPP設(shè)計(jì)合理，則可調(diào)

13、動(dòng)此前閑置且正在尋求投資機(jī)會(huì)閑置且正在尋求投資機(jī)會(huì)的本地、地區(qū)或國(guó)際范圍內(nèi)的社會(huì)資本。 社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)管理能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)）獲利獲利。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本通過(guò)提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。15政府推動(dòng)政府推動(dòng)PPPPPP模式有三大主要?jiǎng)訖C(jī)模式有三大主要?jiǎng)訖C(jī)2.2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源 政府部門(mén)由于缺少或沒(méi)有動(dòng)力缺少或沒(méi)有動(dòng)力來(lái)提高運(yùn)作公共項(xiàng)目的效率，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較低效率較低。在僵化的公共部門(mén)采用激勵(lì)措施提高效率非常困難。 社會(huì)資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)的目標(biāo)很明確，即

14、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而利潤(rùn)主要通過(guò)提高投資和運(yùn)營(yíng)效率來(lái)獲得提高投資和運(yùn)營(yíng)效率來(lái)獲得。如果PPP的設(shè)計(jì)允許運(yùn)營(yíng)商實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率很可能得以提高，從而使得社會(huì)資本在獲得回報(bào)的同時(shí)，通過(guò)合理收費(fèi)合理收費(fèi)使得公共服務(wù)供給在經(jīng)濟(jì)上經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)可持續(xù)。 PPP允許政府將運(yùn)營(yíng)職能運(yùn)營(yíng)職能轉(zhuǎn)移給高效的社會(huì)資本高效的社會(huì)資本，同時(shí)保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實(shí)施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。即使政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營(yíng)成本，也能實(shí)現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。16政府推動(dòng)政府推動(dòng)PPPPPP模式三大主要?jiǎng)訖C(jī)模式三大主要?jiǎng)訖C(jī)3. 3

15、. 通過(guò)職能、激勵(lì)和責(zé)任的再分配推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革通過(guò)職能、激勵(lì)和責(zé)任的再分配推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革 政府有時(shí)會(huì)將PPP當(dāng)作推動(dòng)改革的催化劑推動(dòng)改革的催化劑，通過(guò)實(shí)施PPP項(xiàng)目，要求重重新審視和分配新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)商的職能職能，動(dòng)員資本和提升效率，重新分配部門(mén)職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營(yíng)實(shí)私營(yíng)實(shí)體參與特定行業(yè)項(xiàng)目體參與特定行業(yè)項(xiàng)目，這樣就會(huì)推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1718中國(guó)的引進(jìn)及推廣中國(guó)的引進(jìn)及推廣 20世紀(jì)80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)； 廣東沙角電廠沙角電廠是我國(guó)第一個(gè)成功興建、成功移交的項(xiàng)目。總投資40

16、億港元，1985年7月1日電廠正式開(kāi)工，兩臺(tái)機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年月日正式移交。我國(guó)開(kāi)展PPP已有3030年歷史。年歷史。 從19961996年開(kāi)始年開(kāi)始，我國(guó)政府對(duì)公路、發(fā)電廠、自來(lái)水廠推動(dòng)采用采用BOTBOT方式方式，并取得進(jìn)展； 20042004年年建設(shè)部出臺(tái)市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（建設(shè)部2004年第126號(hào)令），明確鼓勵(lì)非公有資本非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。19 2004年7月國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于投資體制改革的決定關(guān)于投資體制改革的決定，提出進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社

17、允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。 20052005年年國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)干意見(jiàn)指出按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)其中的自然壟自然壟斷業(yè)務(wù)斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化投資主體多元化，非公有資本可以參股非公有資本可以參股等方式

18、進(jìn)入；對(duì)其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。中國(guó)的引進(jìn)及推廣中國(guó)的引進(jìn)及推廣 國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201013號(hào)）新36條，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。 2014.9.21，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201443號(hào)） 國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201460號(hào)）

19、 2014.9.23財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知知（財(cái)金201476號(hào)）中國(guó)的引進(jìn)及推廣中國(guó)的引進(jìn)及推廣20中國(guó)的引進(jìn)及推廣中國(guó)的引進(jìn)及推廣 2014.10.23地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)2014351號(hào)） 2014.11.30，財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知題的通知（財(cái)金2014112號(hào)） 2014.11.29，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行

20、）的通知（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)） 2014.12.2，國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)意見(jiàn)（發(fā)改投資20142724號(hào)）圍繞圍繞PPPPPP模式爭(zhēng)議從未中斷模式爭(zhēng)議從未中斷PPP模式面臨的法律難點(diǎn)：1、法律體系方面一是對(duì)于法律適用本身存在不同觀點(diǎn)。二是相關(guān)法規(guī)制度不完善。難以對(duì)參與方進(jìn)行有效約束。三是爭(zhēng)議的解決、利益保障機(jī)制不完善。2、實(shí)踐方面一是項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，前期工作規(guī)范性亟待加強(qiáng)。二是各方責(zé)、權(quán)、利劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟。三是缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及“約束性條款” 。3、各方主體能力方面一是資本市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后。

21、二是各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)支撐能力有限。三是政府主體自身能力也需要加強(qiáng)。22PPPPPP缺乏有效指導(dǎo)缺乏有效指導(dǎo)u在全國(guó)各地公共服務(wù)設(shè)施民營(yíng)化等探索已經(jīng)呈現(xiàn)遍地在全國(guó)各地公共服務(wù)設(shè)施民營(yíng)化等探索已經(jīng)呈現(xiàn)遍地開(kāi)花的狀態(tài)下，但在指導(dǎo)實(shí)際操作的政策層面也暴露開(kāi)花的狀態(tài)下，但在指導(dǎo)實(shí)際操作的政策層面也暴露出諸多問(wèn)題，特別是出諸多問(wèn)題，特別是PPPPPP項(xiàng)目的核心文件項(xiàng)目的核心文件合同文本合同文本缺乏規(guī)范指導(dǎo)，為后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理埋缺乏規(guī)范指導(dǎo)，為后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理埋下隱患。下隱患。2324PPPPPP實(shí)踐中的挫折實(shí)踐中的挫折 19971997年年北京市開(kāi)始嘗試公交市場(chǎng)化公交市場(chǎng)化，以 “

22、北京巴士北京巴士”為龍頭并上市。 20062006年年北京市政府開(kāi)始整合交通資源，使步履艱難的“北京巴士”正式退出城市客運(yùn)業(yè)務(wù)城市客運(yùn)業(yè)務(wù)。經(jīng)過(guò)10年探索和受挫， 20072007年年1010月月北京公交重新回歸重新回歸公益性公益性的發(fā)展模式。 20042004年之后年之后，公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化浪潮開(kāi)始席卷全國(guó)。 PPPPPP模式在全國(guó)各模式在全國(guó)各地進(jìn)行試驗(yàn)。地進(jìn)行試驗(yàn)。 在湖北十堰市已推行5年的“全國(guó)首家”“城市公交整體民營(yíng)化城市公交整體民營(yíng)化”改革改革， 于2008年5月正式以“夭折夭折”的結(jié)局的結(jié)局尷尬謝幕。 北京地鐵北京地鐵5 5號(hào)線號(hào)線決定與加拿大一家公司合作決定采用PPP模式，但沒(méi)

23、有成功。 20092009年年2 2月月，上海再次實(shí)現(xiàn)城市公交資產(chǎn)的城市公交資產(chǎn)的“國(guó)進(jìn)民退國(guó)進(jìn)民退”，城市公共交通資產(chǎn)從上市公司剝離，使國(guó)有公交重新成為行業(yè)主力軍。 總體效果差強(qiáng)人意總體效果差強(qiáng)人意v 從前述案例來(lái)看，都有以下幾個(gè)現(xiàn)象：從前述案例來(lái)看，都有以下幾個(gè)現(xiàn)象： 交通問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)槭袌?chǎng)化改革而徹底解決，堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重； 服務(wù)服務(wù)沒(méi)有明顯改善明顯改善，公共服務(wù)依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題； 運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損，事故頻發(fā)；服務(wù)價(jià)格上漲服務(wù)價(jià)格上漲等。有些城市如十堰十堰，更多次發(fā)生停運(yùn)事件停運(yùn)事件，對(duì)居民生活造成較大影響。2526 公益屬性面臨

24、資本逐利本性的挑戰(zhàn)公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜之計(jì)就是提提高公共服務(wù)價(jià)格高公共服務(wù)價(jià)格。當(dāng)價(jià)格剛性、財(cái)政補(bǔ)貼缺失時(shí)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)只能通過(guò)降低員工收入，經(jīng)營(yíng)上搶熱線、棄冷線搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、企業(yè)贏利與公益服務(wù)之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級(jí)。 加速城市化中的中國(guó)，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重，“欠賬欠賬”問(wèn)題依然會(huì)很嚴(yán)重問(wèn)題依然會(huì)很嚴(yán)重，僅靠地方財(cái)政的力量將很難滿足公眾對(duì)公用事業(yè)的需求，如何利用好如何利用好PPP，有效吸引社會(huì)投資進(jìn)行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是機(jī)遇和難題機(jī)遇和難題并存并存。效果差強(qiáng)人意效果差強(qiáng)人意臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)27臺(tái)

25、灣高速鐵路（簡(jiǎn)稱臺(tái)灣高鐵）是連接臺(tái)灣的臺(tái)北市與高雄市之間的高速鐵路系統(tǒng)，以臺(tái)北為起點(diǎn)，經(jīng)板橋、桃園、新竹、臺(tái)中、嘉義、臺(tái)南至左營(yíng)，共八個(gè)車站，全長(zhǎng)345公里。高鐵采用日本新干線技術(shù)，最高營(yíng)運(yùn)速度300公里/小時(shí)。它的開(kāi)通使往返臺(tái)北高雄兩市的時(shí)間縮短為1個(gè)半小時(shí)。1998年啟動(dòng)臺(tái)灣高速鐵路興建計(jì)劃。全線預(yù)定于2005年10月31日完工通車，但由于機(jī)電與號(hào)志系統(tǒng)整合、試車進(jìn)度大幅落后，延后一年多，全線已于2007年1月5日正式通車。臺(tái)灣高速鐵路是臺(tái)灣島內(nèi)第一個(gè)、也是全世界最大規(guī)模，采取BOT模式的公共工程，建設(shè)總成本估計(jì)約達(dá)新臺(tái)幣4806億元。由臺(tái)灣高速鐵路股份有限公司（大陸工程、長(zhǎng)榮集團(tuán)長(zhǎng)鴻建設(shè)

26、、太平洋電線電纜、富邦集團(tuán)與東元電機(jī)為主要股東）負(fù)責(zé)興建、營(yíng)運(yùn)階段的工作，特許期限為35年（自1998年起算；事業(yè)發(fā)展用地則為50年）。臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵BOT工程變成釣魚(yú)工程 當(dāng)初“臺(tái)灣高鐵聯(lián)盟”之所以能拿下項(xiàng)目，最主要的理由就是他們提出：臺(tái)當(dāng)局可以真正“零出資”，不但工程開(kāi)工后的經(jīng)費(fèi)全由公司自籌，而且在高鐵投入營(yíng)運(yùn)后，還可以分期將臺(tái)當(dāng)局先前支付的1057億元新臺(tái)幣前期費(fèi)用予以“回饋”。不花一分錢(qián)就可以建好高鐵，這份誘惑確實(shí)很吸引人?？墒窃谀孟马?xiàng)目正式簽約后，臺(tái)灣高鐵公司的五大發(fā)起行股東（分別為臺(tái)灣大陸工程、富邦、太電、長(zhǎng)榮和東元電機(jī)財(cái)團(tuán)）就對(duì)出資義務(wù)拖拖拉拉，一直不肯

27、認(rèn)真履行。 按原來(lái)的規(guī)定，臺(tái)灣高鐵項(xiàng)目的自有資金應(yīng)該達(dá)到1200億新臺(tái)幣，其中五大發(fā)起人股東不應(yīng)該少于40%。而臺(tái)灣高鐵公司的額定資本金為500億元新臺(tái)幣，但由于發(fā)起人股東們?nèi)紭O力尋找合同和法律中的漏洞，當(dāng)時(shí)實(shí)際到位的卻只有125億元新臺(tái)幣。直到臺(tái)高鐵正式投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，到位的資本金也只有1051億元新臺(tái)幣，其中五大發(fā)起人股東更只占到了18.5%左右，即使加上關(guān)聯(lián)企業(yè)等的出資，實(shí)際投資也不到300億元新臺(tái)幣。 為了填補(bǔ)空缺，已經(jīng)騎虎難下的臺(tái)當(dāng)局不得不一再指使臺(tái)糖、“中華電信”、“中鋼”、中技社財(cái)團(tuán)、航空發(fā)展基金會(huì)以及“行政院開(kāi)發(fā)基金”等官營(yíng)企業(yè)和基金直接注資。結(jié)果到開(kāi)通營(yíng)運(yùn)時(shí)，臺(tái)公營(yíng)企業(yè)持有的臺(tái)

28、灣高鐵公司股份比例至少超過(guò)了35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)BOT項(xiàng)目中公營(yíng)企業(yè)不得超過(guò)20%的規(guī)定，在前10大股東中有5個(gè)是公營(yíng)企業(yè)，在前4大股東中更已經(jīng)占據(jù)3席。 由于民間紛紛不看好怪狀百出的臺(tái)灣高鐵公司，使它幾乎在市場(chǎng)上求貸無(wú)門(mén)，結(jié)果最后也不得不由臺(tái)當(dāng)局出面組織了以公營(yíng)金融機(jī)構(gòu)為核心的銀行團(tuán)，并以全額擔(dān)保的方式，為工程籌集了3233億元新臺(tái)幣的貸款。但是由于資金來(lái)源過(guò)于倚重貸款，臺(tái)灣高鐵從最初就背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，開(kāi)始營(yíng)運(yùn)時(shí)資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過(guò)80%，為走到今天的處境埋下了深深的伏筆。 只有發(fā)起人股東們成了大贏家。由于掌握著公司運(yùn)營(yíng)權(quán)，又和當(dāng)時(shí)的臺(tái)灣當(dāng)局關(guān)系親密，五家原始大股東都在臺(tái)灣高鐵項(xiàng)目中分到了大

29、量利潤(rùn)豐厚的業(yè)務(wù)承包合同，僅據(jù)公開(kāi)信息它們就接到了價(jià)值800多億元新臺(tái)幣的分包，相當(dāng)于其實(shí)際出資額的三倍，而根據(jù)臺(tái)“監(jiān)察院”的不完全調(diào)查，這幾家大股東及其關(guān)聯(lián)企業(yè)承攬的實(shí)際合同金額可能超過(guò)2000億元新臺(tái)幣，凈利可達(dá)數(shù)百億元。而根據(jù)BOT合同的約定，如果最后高鐵公司破產(chǎn)，臺(tái)當(dāng)局還必須賠償投資人的損失，其實(shí)免除了它們的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)已經(jīng)無(wú)需爭(zhēng)辯，臺(tái)灣高鐵的BOT協(xié)議只是看上去很美。-魏峰：臺(tái)灣高鐵為什么瀕臨破產(chǎn)2829資料來(lái)源：中國(guó)臺(tái)灣網(wǎng)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)30資料來(lái)源：中國(guó)臺(tái)灣網(wǎng)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)31資料來(lái)源：中國(guó)臺(tái)灣網(wǎng)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn)32如何正確操作PP

30、P項(xiàng)目？1、把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)2、PPP不能僅作為融資工具3、市場(chǎng)化運(yùn)作“依靠市場(chǎng)收回投資”4、采用PPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析5、兼顧逐利性和公益性，審慎決策6、加強(qiáng)履約監(jiān)管PPPPPP模式的三大特征模式的三大特征PPP項(xiàng)目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足三大重要特征重要特征。一、伙伴關(guān)系一、伙伴關(guān)系 要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。二、利益共享二、利益共享 政府部門(mén)不是與社會(huì)資本分享利潤(rùn)。政府部門(mén)需要對(duì)社會(huì)資本可能獲得的高額利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)控。公益性項(xiàng)目不應(yīng)追求利潤(rùn)最大化。 社會(huì)資本主體可以取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。三、風(fēng)險(xiǎn)分

31、擔(dān)三、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 政府部門(mén)盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本主體需要承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。33把握把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 建立長(zhǎng)期的政府與社會(huì)資本合作機(jī)制建立長(zhǎng)期的政府與社會(huì)資本合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者監(jiān)管者”、“合作合作者者”。發(fā)揮社會(huì)資本合作伙伴在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)， “讓專業(yè)人做專業(yè)事讓專業(yè)人做專業(yè)事”。 建立合理的利益共享機(jī)制。建立合理的利益共享機(jī)制。通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性財(cái)務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共

32、服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利盈利但不暴利”。34 建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任責(zé)任，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。 建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)全過(guò)程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格價(jià)格和項(xiàng)目

33、收益指標(biāo)收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核調(diào)整審核，可以考慮引入第三方第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償及時(shí)退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。把握把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)35PPPPPP不能僅認(rèn)為是一種融資模式不能僅認(rèn)為是一種融資模式 融資僅是PPP

34、的目的之一，而不是全部。引入社會(huì)資本，除引入資金外，更重要地是引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)； 融資更多地是考慮各自風(fēng)險(xiǎn)最小化。PPP則要求使項(xiàng)目整整體風(fēng)險(xiǎn)最小化體風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過(guò)合作降低各自風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮“1+12”的機(jī)制效應(yīng)。 融資僅考慮自身財(cái)務(wù)利益自身財(cái)務(wù)利益最大化，PPP則追求在保障公共公共利益利益的前提下，使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。不允許過(guò)分追求各自利益，政府有對(duì)社會(huì)資本投資收益進(jìn)行管控進(jìn)行管控的責(zé)任。36政府對(duì)實(shí)施政府對(duì)實(shí)施PPPPPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略承諾項(xiàng)目的戰(zhàn)略承諾 社會(huì)資本主體期望政府成為負(fù)責(zé)任的合作伙伴負(fù)責(zé)任的合作伙伴，以減輕自身在政策和改革規(guī)劃、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)以及合同監(jiān)督等方

35、面的負(fù)擔(dān)，并希望政府建立恰當(dāng)?shù)姆珊推渌蚣?，以便設(shè)立目標(biāo)、監(jiān)控進(jìn)度、評(píng)估進(jìn)展、報(bào)告進(jìn)度、執(zhí)行合同規(guī)定和處理糾紛，制定一份詳細(xì)的路線圖可幫助社會(huì)資本主體管理管理這些預(yù)期預(yù)期，并對(duì)政府的實(shí)際表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。 政府的承諾通常包括承諾通常包括：就PPP的改革戰(zhàn)略和預(yù)期發(fā)表公開(kāi)聲明；與利益相關(guān)方協(xié)商和提高透明度；提供充足資金和支持；指定一個(gè)強(qiáng)有力的PPP項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)構(gòu)。3738 我國(guó)收費(fèi)高速公路占全世界的全世界的70，若包括一、二級(jí)收費(fèi)公路在內(nèi)，占到90。通過(guò)向道路的使用者收取過(guò)路費(fèi)來(lái)收取過(guò)路費(fèi)來(lái)回收投資回收投資，在國(guó)外僅僅作為輔助手段輔助手段，在我國(guó)卻成為回收公路建設(shè)成本的主

36、要手段主要手段，甚至是唯一手段唯一手段，不符合國(guó)外的普遍做法普遍做法。 國(guó)外監(jiān)獄也在采用PPP，是不是要向犯人收費(fèi)以回收監(jiān)獄的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本？市場(chǎng)化運(yùn)作市場(chǎng)化運(yùn)作“依靠市場(chǎng)收回投資依靠市場(chǎng)收回投資”39PPPPPP不能成為規(guī)避責(zé)任的一種工具不能成為規(guī)避責(zé)任的一種工具 PPP不應(yīng)該成為政府向納稅人向納稅人“二次收費(fèi)二次收費(fèi)”的理由； PPP不應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移向納稅人提供“公共服務(wù)”責(zé)任責(zé)任的手段； PPP不應(yīng)該成為將責(zé)任推卸給將來(lái)將責(zé)任推卸給將來(lái)的工具；對(duì)公用事業(yè)“一一改了之改了之”的態(tài)度是極其危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的，也是不可持續(xù)的。 PPP不應(yīng)該成為轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的途徑。40采用采用P

37、PPPPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析 以城市軌道交通項(xiàng)目為例，考慮到銀行貸款的實(shí)際利率等融資成本，以及城市軌道交通投資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)等因素，企業(yè)投資于城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率如果僅僅大于所僅僅大于所謂的謂的3%的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率水平的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率水平，從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌瓤矗隙ú痪哂胸?cái)務(wù)可行性。 我國(guó)在設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法框架中，沒(méi)有考慮這類項(xiàng)目獨(dú)特的行業(yè)特征行業(yè)特征，而是按照一般的商業(yè)性商業(yè)性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的思路對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，將企業(yè)理財(cái)?shù)默F(xiàn)金流量與政府公共投資的現(xiàn)金流量混淆在一起混淆在一起。41 目前的城市軌

38、道交通項(xiàng)目無(wú)論是所謂的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)還是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，都與項(xiàng)目融資的實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié)實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié)，在本質(zhì)上仍然難以擺脫“可批性研究可批性研究”的桎梏，為政府部門(mén)的可批性審批服務(wù)，但難以為處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的企業(yè)參與城市軌道交通項(xiàng)目的融資運(yùn)作發(fā)揮實(shí)際指導(dǎo)和評(píng)判作用實(shí)際指導(dǎo)和評(píng)判作用。這種狀況應(yīng)該改變，要擺脫擺脫“可批性研究可批性研究”的思維習(xí)慣的思維習(xí)慣，應(yīng)明確提出城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率僅僅大于3%或者5%，在財(cái)務(wù)上是不可行的。 同時(shí)要強(qiáng)調(diào)，財(cái)務(wù)不可行財(cái)務(wù)不可行并不意味著項(xiàng)目不能投資項(xiàng)目不能投資建設(shè)。如果通過(guò)經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)合理性，那么即便是財(cái)務(wù)收益率為負(fù)值，也應(yīng)該投資建

39、設(shè)。但應(yīng)該策劃出具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的財(cái)務(wù)方案。采用采用PPPPPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析42巴黎軌道交通的融資方式巴黎軌道交通的融資方式v 巴黎大區(qū)軌道交通系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的巴黎大區(qū)軌道交通系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金建設(shè)資金主要由主要由國(guó)家和地國(guó)家和地方政府承擔(dān)方政府承擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施維修及運(yùn)營(yíng)成本維修及運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用等則由費(fèi)用等則由票款收入票款收入和企事業(yè)單位繳納的和企事業(yè)單位繳納的特別交通稅特別交通稅來(lái)支付，差額部分由來(lái)支付，差額部分由政府補(bǔ)政府補(bǔ)貼貼。v 法國(guó)城市公共交通融資方式的選擇，取決于法國(guó)政府對(duì)公共法國(guó)城市公共交通融資方式的選擇，取決于法國(guó)政府對(duì)公共交通認(rèn)識(shí)的

40、獨(dú)特理念。作為組織公共交通、制定票價(jià)政策的交通認(rèn)識(shí)的獨(dú)特理念。作為組織公共交通、制定票價(jià)政策的交通部門(mén)認(rèn)為，公共交通交通部門(mén)認(rèn)為，公共交通票價(jià)不能全部由乘客承擔(dān)，票價(jià)不能全部由乘客承擔(dān)，地方政地方政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)支和公共交通的維護(hù)費(fèi)用。另府應(yīng)該負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)支和公共交通的維護(hù)費(fèi)用。另外，法國(guó)政府還認(rèn)為外，法國(guó)政府還認(rèn)為雇主雇主是建立公共交通體系的最大受益者，是建立公共交通體系的最大受益者，所以所以應(yīng)該參與公共交通的融資應(yīng)該參與公共交通的融資。 43v 法國(guó)城市公共交通的融資一般由四個(gè)方面共同承坦：法國(guó)城市公共交通的融資一般由四個(gè)方面共同承坦： （1）乘客：）乘客：即票款收入。

41、乘客大約承擔(dān)了公共交通成本的三分之一。為吸引乘客，巴黎針對(duì)不同對(duì)象發(fā)售不同的車票，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠。如按區(qū)域發(fā)售的月票和年票以及對(duì)失業(yè)者提供優(yōu)惠等等。 （2）雇主：）雇主：在巴黎，公共運(yùn)輸投資大部分是由公眾基金承擔(dān)的，主要來(lái)自于雇主交納的交通稅。巴黎所有擁有9名以上職工且設(shè)在城市公共交通服務(wù)區(qū)域之內(nèi)的企、事業(yè)單位均要繳納特別交通稅，并與雇主的工資總額成比例扣收，稅率由交通組織機(jī)構(gòu)決定，巴黎大區(qū)征收的稅率是法國(guó)最高的。稅收將專項(xiàng)用于城市交通設(shè)施的建設(shè)維修以及融資成本的支付。 （3）地方政府：）地方政府：當(dāng)乘客和雇主的資金不能滿足公共交通發(fā)展的需要時(shí)，就要由地方政府通過(guò)地方稅為城市交通收集資金，其

42、主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。 （4）國(guó)家：）國(guó)家：國(guó)家出資也主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目投資上，目的在于通過(guò)國(guó)家的政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展公共交通，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)多元化的交通體系，并使現(xiàn)有的交通網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化。巴黎軌道交通的融資方式巴黎軌道交通的融資方式基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估框架基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估框架 世界銀行在1994年的世界發(fā)展報(bào)告世界發(fā)展報(bào)告中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類詳細(xì)分類，選取競(jìng)爭(zhēng)潛力競(jìng)爭(zhēng)潛力、商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性性等五個(gè)方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評(píng)估。按1-3計(jì)

43、分，分值越大越容易銷售計(jì)分，分值越大越容易銷售。 按照世界銀行的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)價(jià)銷售性評(píng)價(jià)框架，采用采用PPP模式的可能性模式的可能性可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷?？射N售性越強(qiáng)，社會(huì)資本進(jìn)入的可能性就越大。44基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表競(jìng)爭(zhēng)潛競(jìng)爭(zhēng)潛力力商品或服務(wù)商品或服務(wù)的特性的特性向用戶收向用戶收費(fèi)的可能費(fèi)的可能性性公共服務(wù)公共服務(wù)的責(zé)任的責(zé)任環(huán)境外部環(huán)境外部性性市場(chǎng)化指市場(chǎng)化指數(shù)數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長(zhǎng)途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂(lè)部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.

44、4天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級(jí)和二級(jí)公路中俱樂(lè)部產(chǎn)品中很少低2.445基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表供水供水管道網(wǎng)絡(luò)管道網(wǎng)絡(luò)中中私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品高高很多很多高高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂(lè)部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂(lè)部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場(chǎng)處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級(jí)與二級(jí)網(wǎng)絡(luò)低俱樂(lè)部產(chǎn)品低中高1.4三級(jí)網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.44647兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧

45、逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策 聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP）定義）定義：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系相互合作關(guān)系，通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。 在公私合作模式中，既要體現(xiàn)私人部門(mén)資本的逐利性逐利性，還受其公益性公益性和福利性福利性的制約，既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，更要考慮社會(huì)效益。 公共部門(mén)投資項(xiàng)目無(wú)論在何種合作模式下，都要在社會(huì)福利社會(huì)福利最大化和保護(hù)投資者利益最大化和保護(hù)投資者利益之間尋找到平衡點(diǎn)，從而既能確保最大程度滿足公眾需求，又能使運(yùn)營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的利益回報(bào)利益回報(bào)。 48 基

46、礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP運(yùn)作模式運(yùn)作模式，就決定了必須遵循商業(yè)規(guī)則商業(yè)規(guī)則以吸引社會(huì)投資者參與項(xiàng)目建設(shè)，因此在項(xiàng)目評(píng)估論證中必須強(qiáng)調(diào)商業(yè)性的分析評(píng)價(jià)。商業(yè)性的分析評(píng)價(jià)。 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性又決定了政府部門(mén)必須確保其公益性目標(biāo)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而需要根據(jù)公共項(xiàng)目的特征對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行分析評(píng)估。 采用PPP模式的公共項(xiàng)目，即不能象一般商業(yè)性項(xiàng)目商業(yè)性項(xiàng)目那樣進(jìn)行評(píng)估論證，也不能象一般的公共項(xiàng)目公共項(xiàng)目那樣進(jìn)行評(píng)估論證。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策49 要求PPP項(xiàng)目的評(píng)估論證要處理好政府與企業(yè)、政府政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府

47、與市場(chǎng)、政府與公民與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民之間的關(guān)系； 兼顧公益性和商業(yè)性目標(biāo)，解決好政府公共理財(cái)公共理財(cái)和參與PPP運(yùn)作的社會(huì)投資者的企業(yè)理財(cái)企業(yè)理財(cái)之間的關(guān)系； 通過(guò)構(gòu)造具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)模式，理清不同參與者間的利益博弈利益博弈關(guān)系，滿足投資主體多元化，融資渠道多樣化和融資方式復(fù)雜化背景下融資決策融資決策的需要。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策50 PPP模式作為項(xiàng)目融資模式項(xiàng)目融資模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施力度來(lái)構(gòu)造財(cái)務(wù)方案，因此必須關(guān)注項(xiàng)目本身項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)盈利能力，而不是其背后的其他法人機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況

48、。應(yīng)要求項(xiàng)目的參與各方及早共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計(jì)和可行共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計(jì)和可行性研究工作性研究工作，對(duì)融資方案的可行性進(jìn)行評(píng)估可行性進(jìn)行評(píng)估，并采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，讓各參與方合理地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)合理地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。 為了讓社會(huì)資本有效參與到項(xiàng)目中來(lái)，應(yīng)重視對(duì)政府部門(mén)與社會(huì)資本之間的特許權(quán)協(xié)議特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行策劃和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和協(xié)商公共部門(mén)與社會(huì)資本之間出現(xiàn)的分歧，形成互利雙贏互利雙贏的特許方案。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策51 作為政府部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中減輕負(fù)擔(dān)并降低風(fēng)險(xiǎn)的一種有效方式，在PPP模式模式下，公共部門(mén)和社

49、會(huì)資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府部門(mén)必須創(chuàng)造條件創(chuàng)造條件，使得一些原本公共部門(mén)壟斷的行業(yè)打破壟斷，在行業(yè)準(zhǔn)入行業(yè)準(zhǔn)入和政府部門(mén)的公共管理公共管理之間尋求平衡。 必須保證社會(huì)資本獲得最低可接受的盈利能力最低可接受的盈利能力。在PPP模式下，政府通過(guò)給予社會(huì)資本相應(yīng)的政策扶持、投資補(bǔ)助、貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等，確保社會(huì)投資具有商業(yè)吸引能力，以便提高社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的積極性。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策52v PPP融資項(xiàng)目的評(píng)估應(yīng)考慮以下特征： 以項(xiàng)目為主體。以項(xiàng)目為主體。PPP項(xiàng)目主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施

50、的力度來(lái)安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都是與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值直接聯(lián)系在一起，因此PPP項(xiàng)目的融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)。 有限追索貸款。有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個(gè)特定階段對(duì)項(xiàng)目借款人實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問(wèn)題，貸款人均不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策53 合理分配投資風(fēng)

51、險(xiǎn)。合理分配投資風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資，并且在項(xiàng)目的初始階段就較合理地分配項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)，并在現(xiàn)金流量的規(guī)劃中得到清晰反映。 資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。作為資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，根據(jù)有限追索原則，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過(guò)對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型融資，使融資成為一種不需進(jìn)入項(xiàng)目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債融資形式。 靈活的信用結(jié)構(gòu)。靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，通過(guò)將貸款的信用支持分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對(duì)投資者資信和其他資產(chǎn)

52、的依賴程度。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策54v PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式選擇適合的模式。v 關(guān)于股權(quán)，即便是完全國(guó)有，也必須保障運(yùn)營(yíng)企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，所有權(quán)性質(zhì)并不能所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)完全決定公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，也并非完全國(guó)有才能保障公用事業(yè)的公益性。v 對(duì)于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為公眾公司公眾公司，多元化股東的投資收益最大化投資收益最大化與公用事業(yè)局部公局部公益性益性

53、的矛盾使得問(wèn)題更加復(fù)雜。更加復(fù)雜。 加強(qiáng)監(jiān)管加強(qiáng)監(jiān)管55v PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)有效的監(jiān)管體系管體系。v 要想實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)投資獲得社會(huì)投資、提高效率提高效率并改善服務(wù)改善服務(wù)的多重目標(biāo)多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管進(jìn)行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)公用事業(yè)的服務(wù)宗旨。v 監(jiān)管體系包括價(jià)格價(jià)格、質(zhì)量與安全規(guī)制質(zhì)量與安全規(guī)制、對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督公眾監(jiān)督的作用等。加強(qiáng)監(jiān)管加強(qiáng)監(jiān)管1. 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目理解2. 合同指南的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)3. 合同指南要點(diǎn)介紹目目 錄錄56政府與社會(huì)資

54、本合作項(xiàng)目合同政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同如何看待PPP合同1、合同中華人民共和國(guó)民法通則第85條：合同是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事關(guān)系的協(xié)議。依法成立的合同，受法律保護(hù)。中華人民共和國(guó)合同法第2條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。2、合同有效的條件1雙方當(dāng)事人應(yīng)具有實(shí)施法律行為的資格和能力2當(dāng)事人應(yīng)是在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的意思表示一致3合同的標(biāo)的和內(nèi)容必須合法4合同必須符合法律規(guī)定的形式。3、合同約束力1自成立起，合同當(dāng)事人都要接受合同的約束；2如果情況發(fā)生變化，需要變更或解除合同時(shí)，應(yīng)協(xié)商解決，任何一方不得擅自變更或解除合同；3除不可抗力等

55、法律規(guī)定的情況以外，當(dāng)事人不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任；4合同書(shū)是一種法律文書(shū)，當(dāng)事人發(fā)生合同糾紛時(shí)，合同書(shū)就是解決糾紛的根據(jù)。 是政府與社會(huì)資本雙方圍繞特定項(xiàng)目，設(shè)定、變更、終止權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。 是約束規(guī)范行為、維護(hù)各方利益、解決合同糾紛的依據(jù)。 項(xiàng)目合同是一個(gè)體系，其中，主合同處于核心地位。 是對(duì)雙方的激勵(lì)與約束機(jī)制的結(jié)合4、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同57政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程：戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃跟蹤項(xiàng)目跟蹤項(xiàng)目參與準(zhǔn)備參與準(zhǔn)備落實(shí)合作伙伴落實(shí)合作伙伴競(jìng)標(biāo)競(jìng)標(biāo)/ /爭(zhēng)性談判爭(zhēng)性談判談判與合同簽署談判與

56、合同簽署項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)接受監(jiān)督接受監(jiān)督項(xiàng)目移交項(xiàng)目移交項(xiàng)目清算項(xiàng)目清算社會(huì)資本操作流程：合同體現(xiàn)合同調(diào)整58合同指南合同指南的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)一、編制依據(jù)文件依據(jù)：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定；中共中央政治局深化財(cái)稅體制改革總體方案；國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定、國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見(jiàn)等。經(jīng)驗(yàn)借鑒：發(fā)達(dá)國(guó)家吸收社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法；我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀和未來(lái)需求；我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。世界銀行供水項(xiàng)目PPP合同英國(guó)財(cái)

57、政部PF2標(biāo)準(zhǔn)合同（Standardisation of PF2 Contracts）；（英國(guó)財(cái)政部PFI標(biāo)準(zhǔn)合同（第4版）（Standardisation of PFI Contracts Version 4）；澳大利亞國(guó)家PPP指南（National Public Private Partnership Guidelines）北愛(ài)爾蘭PFI標(biāo)準(zhǔn)合同編制指南 （Required and Suitable Drafting from SoPCNI 3 for use in updating PFI contracts/ standard forms）、北愛(ài)爾蘭PPP合同標(biāo)準(zhǔn)框架（Contrac

58、tual Framework for the Standard Form Public Private Partnership Project Agreement）制定目的：“規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同編制工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”核心是指導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的策劃，規(guī)范政府與社會(huì)資本開(kāi)展合作行為參考文獻(xiàn)59合同指南合同指南的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（1 1）二、編制思路：指導(dǎo)性、階段性。目前全國(guó)各地開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目尚處起步階段，雖然這種創(chuàng)新模式有很多國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但如何與中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境相適應(yīng)，如何與“公有制為

59、主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度相符合，不僅需要理論探討，也需要實(shí)踐的進(jìn)一步探索和總結(jié)。政府與社會(huì)資本合作。不同于西方國(guó)家的“公共部門(mén)與私人部門(mén)合作”；我國(guó)現(xiàn)行的投融資體制并不將國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)分為公共部門(mén)和私人部門(mén)，而是將項(xiàng)目分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，是一種新型的項(xiàng)目運(yùn)作模式。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要強(qiáng)調(diào)本土化特色吸收國(guó)外 “PFI”等合同的基礎(chǔ)上，適應(yīng)國(guó)內(nèi)投資管理法律法規(guī)的話語(yǔ)體系，避免國(guó)內(nèi)沒(méi)有明確法律定義、晦澀難懂的術(shù)語(yǔ)采用模塊化編寫(xiě)框架將各類政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同的組成內(nèi)容劃分為14個(gè)模塊，分別提出各模塊的合同編寫(xiě)要求，可以根據(jù)具體合作方式進(jìn)行組合。60合同指南合同指南

60、的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（的編寫(xiě)思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（2 2）三、基本原則1.強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。 2.強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。政府通過(guò)引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，提高公共資源配置效率。 3.強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。鼓勵(lì)社會(huì)資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)。 4.強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明和陽(yáng)光運(yùn)行。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開(kāi)程度，確保項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行。 5.強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)及有效執(zhí)行。項(xiàng)目