高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)的問題與出路

1、摘要：高等職業(yè)院校是我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要支柱，高職院校的制度體系建設(shè)對于高職院校質(zhì)量提升至關(guān)重要。高等職業(yè)院校的制度體系包括基本制度、一般制度、具體制度三個內(nèi)容層面，同時包括制度制定、制度執(zhí)行、制度評價三個過程結(jié)構(gòu)，一起構(gòu)建一個立體的、動態(tài)的高校制度體系。目前高職院校制度體系存在著管理制度執(zhí)行及運行機制、科研制度、學(xué)科專業(yè)制度、教師評聘制度等內(nèi)容層面的問題，同時還存在著忽視章程制定、輕視制度文化、忽視制度執(zhí)行、缺乏制度評價等程序性問題?？梢酝ㄟ^加快理念革新、完善執(zhí)行制度、激勵制度、加快信息化建設(shè)、推進區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)盟、建立質(zhì)量評價制度體系等措施推進高職院校制度體系建設(shè)。關(guān)鍵詞：高等職業(yè)院校；

2、制度體系建設(shè)；調(diào)查研究中圖分類號：g710文獻標(biāo)識碼：a文章編號：1001-7518（2016）19-0047-05一、高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)的概述（一）高等職業(yè)院校制度體系的內(nèi)涵高等職業(yè)院校制度體系是一個龐大的體系，劉獻君教授認為，高等學(xué)校制度可以包括基本制度、一般制度和具體制度，目前這種三層次的制度體系架構(gòu)基本已形成共識。從地方高校制度體系建設(shè)實踐來看，高等職業(yè)院校內(nèi)部制度分成根本制度、基本制度和具體制度。根本制度是指大學(xué)章程，是關(guān)于大學(xué)的性質(zhì)、任務(wù)、基本組織架構(gòu)及行為活動等最基本內(nèi)容的原則規(guī)定或框架1。大學(xué)章程一方面要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，另一方面又還是學(xué)校的“基本法”，一般經(jīng)由教代

3、會或黨委會審定然后頒布，并在教育行政部門備案通過，學(xué)校的基本制度和具體制度是圍繞大學(xué)章程來制定的?；局贫仁菍W(xué)校維持運行所必須的制度，從結(jié)構(gòu)層次上涉及到機構(gòu)設(shè)置制度、管理制度和工作制度等方面，從內(nèi)容分類上分為黨委領(lǐng)導(dǎo)基本制度、民主管理基本制度、黨群團體類制度、學(xué)術(shù)管理類制度、教學(xué)科研類制度、行政管理類等四大類基本制度。具體制度是指學(xué)校各部門根據(jù)工作需要制定的具體規(guī)則或條例，也就是以章程為抓手，在章程的基礎(chǔ)上，制定學(xué)校各具體管理部門、職能機構(gòu)制定的校園管理細則或條例2。從高校制度體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)來看，高等學(xué)校制度建設(shè)包括制度制定、制度執(zhí)行、制度評估三個方面。因此，筆者認為高等職業(yè)院校的制度體系應(yīng)包

4、括基本制度、一般制度、具體制度三個層面的內(nèi)容，同時包括制度制定、制度執(zhí)行、制度評價三個過程結(jié)構(gòu)作為支撐，構(gòu)建一個立體的、動態(tài)的高校制度體系。我們既要關(guān)注制度體系的內(nèi)容層面，又要關(guān)注制度體系建設(shè)的過程層面，才能夠建立一個真正有效的高等職業(yè)院校制度體系。（二）高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)價值1. 高等職業(yè)院校制度體系是完善治理結(jié)構(gòu)的重要保障。高等職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)包括學(xué)校與政府、社會、行業(yè)企業(yè)的關(guān)系，以及學(xué)校的內(nèi)部治理關(guān)系3。高職教育一方面要滿足政府對教育的總體規(guī)劃，另一方面又要符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向4。高等職業(yè)院校必須與市場建立良好的協(xié)同合作關(guān)系，與企業(yè)行業(yè)形成合作治理機制。從

5、外部治理來看，學(xué)校要與企業(yè)建立緊密的聯(lián)系，協(xié)商設(shè)置企業(yè)需求的專業(yè)，同時還要從企業(yè)獲得幫助，比如從行業(yè)企業(yè)廣泛聘請“企業(yè)導(dǎo)師”等。這種深層次的有效合作涉及到的問題就是如何保障學(xué)校與企業(yè)建立這種良好的合作關(guān)系。這需要通過高職院校的職業(yè)教育集團章程以及學(xué)校董事會等制度對相關(guān)利益群體的合作予以保障。從學(xué)校內(nèi)部治理來看，教育部在關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見中明確提出：職業(yè)教育的產(chǎn)教融合需要更加完善的內(nèi)部治理機制，而這些內(nèi)部治理機制中各相關(guān)利益群體關(guān)系的協(xié)調(diào)，需要通過高職院校的章程以及相關(guān)制度予以保障。2. 高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)是高職院校文化建設(shè)的基石。制度是界定與規(guī)范人們行

6、為與交往的人為設(shè)計的體制與原則，高職院校利用包括行為規(guī)范、道德規(guī)范等規(guī)章制度，通過一定的措施慢慢演化成為人們的習(xí)慣或習(xí)俗，并使人們愿意主動遵守。這些習(xí)慣或習(xí)俗慢慢深化成為學(xué)校的制度文化。高等職業(yè)院校制度文化是學(xué)校在教育實踐過程中建立的學(xué)校組織結(jié)構(gòu)和學(xué)校管理制度文化，是學(xué)校師生員工進行文化活動的準則，是高職院校文化建設(shè)的基石5。制度文化對規(guī)范師生言行，規(guī)范校園活動，保證學(xué)校正常教學(xué)和工作秩序具有一定作用能促進學(xué)校健康發(fā)展。沒有良好的制度文化，學(xué)校整體的教育教學(xué)工作就會產(chǎn)生混亂，缺乏導(dǎo)向，物質(zhì)文化、精神文化、學(xué)習(xí)文化、校風(fēng)等更無從談起，因此高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)有助于學(xué)校制度文化的形成，也是高職

7、院校文化建設(shè)的基石。3. 高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)是依法客觀評價的保障?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）中明確提出建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系需要健全職業(yè)教育質(zhì)量評價制度。一方面高等職業(yè)院校制度體系可以為高等職業(yè)院校質(zhì)量提升提供客觀評價標(biāo)準，也為科學(xué)評價高等職業(yè)院校的質(zhì)量提供制度保障。同時通過高等職業(yè)學(xué)校的制度體系完善推進政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡，通過科學(xué)的制度完善權(quán)力監(jiān)督運行機制，減少自由權(quán)，增加師生員工對學(xué)校運轉(zhuǎn)的監(jiān)督，為廣大教職工提供話語權(quán)，增加評價和監(jiān)督渠道，充分實現(xiàn)民主與公平6。二、高等職業(yè)院校制度體系內(nèi)容層面的問題高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)是建設(shè)現(xiàn)代高等職業(yè)院校、完

8、善現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要手段，也是創(chuàng)新高等教育治理模式的重要手段。筆者調(diào)研了某省的30所高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)的情況，通過對這些學(xué)校制度體系建設(shè)的總結(jié)、提煉發(fā)現(xiàn)，高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)存在一些問題。文章分別從內(nèi)容層面和過程結(jié)構(gòu)方面對高等職業(yè)院校制度體系問題進行分析。（一）管理制度執(zhí)行及運行機制調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約70%的高職院校的管理制度執(zhí)行及運行機制還存在不足，其中絕大多數(shù)的高職院校認為內(nèi)部綜合管理制度機制治理結(jié)構(gòu)不完善，約30%的高職院校認為學(xué)校缺乏高校重大事項決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制、重大決策風(fēng)險評估機制。學(xué)校責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的分配制度比較欠缺，考核機制不健全，缺乏激勵制度。（二）科研制度調(diào)研數(shù)據(jù)

9、顯示，約30%的高職院校的科研制度存在著一定問題，需要進一步完善。比如：缺乏完善的科研管理制度，缺乏學(xué)術(shù)組織作用機制，缺乏科研獎懲制度，科研特色不明顯。（三）學(xué)科專業(yè)與教學(xué)制度調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約30%的高職院校的學(xué)科專業(yè)與教學(xué)等相關(guān)制度存在一定的問題。比如：缺少教學(xué)激勵制度，缺乏實訓(xùn)基地，教學(xué)規(guī)章制度落實不嚴，教學(xué)質(zhì)量建設(shè)規(guī)范性不足，質(zhì)量監(jiān)控體系不健全，導(dǎo)致專業(yè)與行業(yè)企業(yè)脫離，校企合作不足，學(xué)生缺乏實踐動手能力。（四）教師聘任等制度調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約33%的高職院校明確指出學(xué)校在教師聘任等相關(guān)制度方面有所缺乏。其中高職院校存在缺乏雙師型教師、知名教師、專家型教師的問題，教職人員配置緊張，職稱比例較

10、低，這主要是由于缺乏高水平人才的激勵機制、完善的師資管理制度以及完善的職稱評審和考核制度等。（五）學(xué)校制度文化調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約20%的高職院校認為學(xué)校制度文化不足。其中一些學(xué)校缺少制度規(guī)范，辦學(xué)理念不清晰，缺乏制度文化建設(shè)，文化不明顯，沒有良好的校園文化，學(xué)校章程制度難以與學(xué)校文化進行真正融合，沒有形成學(xué)校整體的制度文化，使學(xué)校制度執(zhí)行力不足。（六）學(xué)生管理制度調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約20%的高職院校認為學(xué)校缺乏學(xué)生的養(yǎng)成教育，思想政治教育落后，缺少以學(xué)生為本的全員育人環(huán)境，從根本上說學(xué)生管理體制和運行機制不健全。（七）管理信息技術(shù)應(yīng)用調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約20%的高職院校認為學(xué)校在科研管理等管理過程中運用

11、現(xiàn)代化信息手段不強，網(wǎng)絡(luò)資源平臺建設(shè)基礎(chǔ)環(huán)境不足，教師信息化素養(yǎng)與信息化技術(shù)能力不強。（八）新校園建設(shè)相關(guān)制度在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，某些學(xué)校開展新校園建設(shè)，缺乏財務(wù)以及資產(chǎn)管理等方面的制度，不能很好地保障新校園建設(shè)的順利運轉(zhuǎn)。三、高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)過程存在的問題高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)過程由制度制定、制度執(zhí)行與制度評價構(gòu)成，從目前的高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)實踐來看，其過程方面存在以下問題：（一）制度設(shè)計問題1. 誤解并忽視章程在制度體系中的核心作用。高等職業(yè)院校章程是學(xué)校制度體系的根本依據(jù)，學(xué)校的制度體系中事業(yè)發(fā)展、教師發(fā)展、教育教學(xué)、學(xué)生管理等制度中，應(yīng)體現(xiàn)學(xué)校章程的價值和精神實質(zhì)，大學(xué)章

12、程的精神與內(nèi)涵應(yīng)滲透到高職制度體系中來7。然而從目前高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)的現(xiàn)實來看，誤解并忽視章程在制度體系作用的現(xiàn)象比比皆是。從調(diào)研中可以看出，一些高等職業(yè)院校將學(xué)?，F(xiàn)行的規(guī)范文本整理匯總成為學(xué)校章程，制度僅僅是文本而已，作用很小。還有一些高等職業(yè)院校認為章程不屬于制度范疇，將章程排除制度體系之外。還有一些高等職業(yè)院校的大學(xué)章程制定不科學(xué)，沒有明晰高等職業(yè)院校大學(xué)章程的價值與作用，沒有考慮到政府、學(xué)校、市場三者之間的關(guān)系，因而大學(xué)章程在指導(dǎo)高等職業(yè)院校管理實踐中作用缺位。2. 重視管理技術(shù)細節(jié)卻缺乏全面質(zhì)量理念提升。從調(diào)研來看，當(dāng)前一些高等職業(yè)院校采用iso9000系列質(zhì)量管理體系等管理

13、模式，然而他們更多的關(guān)注質(zhì)量管理的指標(biāo)文本、指導(dǎo)文件以及認證，同時一些受控部門人員在評審過程中，對質(zhì)量管理的理念、理論、技術(shù)與方法掌握不足，缺乏從整體上關(guān)注高等職業(yè)院校質(zhì)量的意識與能力。高等職業(yè)院校的制度制定中，應(yīng)當(dāng)把握學(xué)校發(fā)展全局，縱觀高等職業(yè)院校的全面質(zhì)量提升，全面關(guān)注學(xué)校師資隊伍、教學(xué)管理、科研管理、專業(yè)與學(xué)科發(fā)展等重要管理內(nèi)容，在制度制定中體現(xiàn)公平、公正、民主、人本的制度理念，設(shè)計行之有效的制度體系來提高學(xué)校管理效能。（二）制度執(zhí)行問題1.關(guān)注制度文本規(guī)范疏于制度執(zhí)行。高等職業(yè)院校比較注重制度規(guī)范文本，特別是注重文本的程序性，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，30%的高等職業(yè)院校引入iso9000族系列質(zhì)

14、量管理體系，然后將各個程序規(guī)范套用到教育行政部門的制度體系建設(shè)框架中。一些程序性的文件被裝入到學(xué)校的制度體系中，使制度體系較為混亂。我們不得不說iso9000族的質(zhì)量管理體系是從企業(yè)界引進的全面質(zhì)量管理的一種模式，但在學(xué)校管理中的應(yīng)用必須有所創(chuàng)新。高等職業(yè)院校與企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)以及屬性不同，直接套用全面質(zhì)量管理模式的程序性，而忽視了高等職業(yè)院校組織的柔韌性、松散性以及人文性，使學(xué)校制度變得機械化和冷冰冰，這是不可取的。另外，iso9000族全面質(zhì)量管理體系有22個標(biāo)準和3個指導(dǎo)性文件，每個程序都進行編碼和標(biāo)準化，注重管理的標(biāo)準記錄及文件制度。這樣就導(dǎo)致高等職業(yè)院校將精力過多關(guān)注于程序標(biāo)準和文本，

15、忽視制度的執(zhí)行，學(xué)校的制度體系建設(shè)需要在一定時間的實踐運行中進行完善，相當(dāng)一部分文件沒有經(jīng)過運行檢驗，只是走過場，應(yīng)付完成任務(wù)，或者是為了通過認證而已。調(diào)研的30所高等職業(yè)院校反饋的信息顯示，有20所高校明確指出管理制度及運行機制存在問題，其中9所學(xué)校明確指出缺乏高校重大事項決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制和重大決策風(fēng)險評估機制。還有9所學(xué)校明確指出內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，沒有提高學(xué)校治理能力現(xiàn)代化水平，治理體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性不規(guī)范。從總體上來看，學(xué)校更關(guān)注制度文本的規(guī)范，卻疏于制度的執(zhí)行，執(zhí)行力存在很大問題，這同時反映了高等職業(yè)學(xué)校在理念、組織、文化等頂層設(shè)計上存在著很明顯的問題，需要更好地關(guān)注和

16、解決。2.重視制度內(nèi)容規(guī)范卻缺乏利益相關(guān)者的積極參與。從現(xiàn)實來看，目前高等職業(yè)院校關(guān)注學(xué)校管理制度的規(guī)范性，但在執(zhí)行層面就比較薄弱，特別缺少利益相關(guān)者的參與。這種情況下，在高等職業(yè)院校制度建設(shè)中，不利于創(chuàng)造良好的質(zhì)量提升環(huán)境。首先，缺乏外部企業(yè)與市場相關(guān)主體的廣泛參與。在高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)中，大部分的高職院校都缺少職業(yè)教育集團章程，原因在于這個章程的制定是超出高等職業(yè)院校自身能力范圍，涉及很多企業(yè)的內(nèi)容，高等職業(yè)院校自己不能完成該章程的制定。學(xué)校認為政府在職業(yè)教育集團章程制定中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮牽頭或指導(dǎo)作用，僅僅憑借學(xué)校來制定該制度不夠科學(xué)，也不符合實際情況，必須發(fā)揮政府、市場的作用，激勵企業(yè)積

17、極參與進來，共同完成職業(yè)教育集團章程的制定，同樣高等職業(yè)院校董事會制度也是如此。其次，高等職業(yè)院校的議事與決策規(guī)則還需要進一步的修訂和完善。高等職業(yè)院校制度體系制定過程沒有學(xué)校員工的廣泛參與，學(xué)校教職工對學(xué)校制度體系不了解，甚至對學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)都缺乏認識。而且高等職業(yè)院校的規(guī)章制度宣傳與推廣不夠，有的制度制定出來后，并沒有進行宣傳和解讀，廣大師生員工對相應(yīng)的規(guī)章制度具體內(nèi)容了解不夠，直接影響了制度執(zhí)行的效果。3. 關(guān)注制度的程序性而忽視制度的文化性。高等職業(yè)院校更加關(guān)注制度建設(shè)的程序性，比如制度規(guī)范的完成、試用、上會與發(fā)布，然而卻忽視制度在學(xué)校管理中的文化性，忽視對人的理念及價值觀的

18、影響。高等職業(yè)院校存在著教師隊伍建設(shè)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、學(xué)生管理等一系列的問題，教職工在學(xué)校發(fā)展定位、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、大學(xué)制度、大學(xué)精神、大學(xué)文化建設(shè)等學(xué)校管理理念層面認識不清。制度建設(shè)過程缺少人文關(guān)懷，導(dǎo)致人才引進等工作作風(fēng)與學(xué)校文化理念缺少融合，由于激勵機制不健全導(dǎo)致教師流失嚴重，工作積極性不高，學(xué)校工作缺乏活力。由于辦學(xué)思路不清，導(dǎo)致學(xué)校學(xué)科專業(yè)缺乏特色，不能夠?qū)⒖茖W(xué)精神與人文精神有效融合，不能夠形成適宜學(xué)校發(fā)展的學(xué)科。因此，很多問題產(chǎn)生的原因在于關(guān)注制度建設(shè)的程序性卻忽視制度的文化性，導(dǎo)致學(xué)校制度與學(xué)校文化的脫節(jié)，學(xué)校制度不能起到實質(zhì)作用，難以為學(xué)校發(fā)展服務(wù)。高等職業(yè)院校的制度體系在執(zhí)

19、行過程中應(yīng)該關(guān)注制度與文化的融合，將制度理念體現(xiàn)在學(xué)校文化之中，并浸入融合到學(xué)校日常的工作實踐中，用制度彰顯理念，用制度保障行為，切實促進師生發(fā)展，解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，主動關(guān)注師生需求，全面服務(wù)學(xué)生成長成才，提高學(xué)生創(chuàng)新能力和實踐能力，培養(yǎng)更多的社會急需的應(yīng)用型人才，這才是高等職業(yè)院校制度體系建設(shè)的終極目標(biāo)。（三）制度評價的問題1.制度評價意識不足。一些高等職業(yè)院校是在政府部門的推動下開展制度體系建設(shè)，并非主動進行制度體系建設(shè)，沒有真正認識到制度體系建設(shè)的重要性。因而單方面制定的制度內(nèi)容不符合學(xué)校的管理現(xiàn)實，也沒有對制度執(zhí)行效能及時進行科學(xué)的評價，因而很多學(xué)校的制度建設(shè)不

20、能起到實質(zhì)性作用。2.制度評價能力不足?，F(xiàn)代的信息化手段是完善高等職業(yè)院校制度體系的重要手段，一些學(xué)校已經(jīng)在學(xué)籍學(xué)歷管理、教務(wù)管理、學(xué)生管理和財務(wù)管理中積極使用信息技術(shù)和數(shù)據(jù)庫，為相關(guān)制度建設(shè)提供了有利的數(shù)據(jù)支撐。然而其他方面卻存在著利用信息技術(shù)能力不足、信息資源整合困難的一系列問題，高等職業(yè)院校沒有建立起有效的信息化管理模式，缺乏足夠的數(shù)據(jù)，難以獲得科學(xué)、客觀的評價結(jié)果，不利于高等職業(yè)院校的競爭力提升和可持續(xù)發(fā)展。四、完善高等職業(yè)院校制度體系的策略（一）加快制度建設(shè)理念革新高等職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)深入了解高等職業(yè)院校制度內(nèi)涵，加快高校制度體系建設(shè)的理念創(chuàng)新，對制度建設(shè)的價值有更深層次的理解，能夠?qū)⒅贫润w系融入到學(xué)校文化中去，保障學(xué)校日常管理工作的順利開展，全面提升高等職業(yè)院校的質(zhì)量。（二）完善學(xué)校執(zhí)行制度高等職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)加強完善高校重大事項決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制、重大決策風(fēng)險評估機制等欠缺的制度。同時還要進一步完善治理制度，比如有些高等職業(yè)院校存在學(xué)生教育管理工作與教學(xué)工作“割裂”的問題，