正確處理好行政改革與依法行政的關(guān)系

1、正確處理好行政改革與依法行政的關(guān)系 如何正確處理行政改革與依法行政的關(guān)系，是行政管理體制改革實踐無法繞過的一個難題。一方面，行政管理體制改革不可能完全循規(guī)蹈矩，難免要對現(xiàn)行法律制度約束有所突破。另一方面，國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要明確要求行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵從依法行政的基本要求，行政改革也不例外；黨的十七屆二中全會通過的關(guān)于深化行政管理體制改革的意見，也將建設(shè)法治政府確定為行政管理體制改革的目標之一，不允許以違反法律、犧牲依法行政為代價來搞行政管理體制改革。廣東省近兩年在廣州、深圳、珠海、順德、陽江等地推行的試點行政改革，充分運用中央有關(guān)先行先試的改革授權(quán)，依法出臺若干改革方案，保證了行政改革的

2、制度化、規(guī)范化和程序化，較好地兼顧了依法行政的要求與行政改革的需求，為依法推進行政改革積累了經(jīng)驗、樹立了標桿。同時，廣東省要深化和推廣試點改革，還有一些法律問題亟待研究解決。 一、廣東省依法推進試點行政改革的主要做法和基本經(jīng)驗 (一)自上而下推行試點改革，具有較為堅實的合法性根基 黨的十七大報告在“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”一節(jié)中明確指出：“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制減少行政層次，降低行政成本統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制編制?！睋?jù)此，廣東省出臺有關(guān)文件，推行試點行政改革，包括大部門體制、“行政三

3、分”機制、簡政強鎮(zhèn)、省直管縣、公務(wù)員分類管理，以及社會管理體制創(chuàng)新、社區(qū)治理、社會組織建設(shè)、法定機構(gòu)改革等等。總體上看，在時間上，中央規(guī)定最先出臺，廣東省緊隨其后，試點城市機構(gòu)改革方案最后出臺。上級首先明確改革導(dǎo)向，為下級確立改革目標，并通過授權(quán)方式為下級采取改革措施提供合法性保證。在內(nèi)容上，有關(guān)改革的制度安排越往下越具體，上級側(cè)重于授權(quán)和定方向，下級側(cè)重于依授權(quán)制定具體方案，這既發(fā)揮了上級的領(lǐng)導(dǎo)作用，又體現(xiàn)出對下級法定權(quán)限的尊重。這種自上而下、先上后下、由略變詳?shù)闹贫劝才胚壿?，實現(xiàn)了改革精神源于中央，統(tǒng)一部署出自廣東省委省政府，具體實踐落在深圳等試點城市，有助于保證試點改革的綱舉目張和依法推

4、進。 (二)省委、省政府的相關(guān)規(guī)定起著承上啟下的樞紐作用 在由中央、廣東省和試點城市三個層級的相關(guān)文件共同構(gòu)成的試點改革制度體系中，廣東省委、省政府出臺的規(guī)定對“上”貫徹中央精神，對“下”作出各有側(cè)重的部署，這種承上啟下的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是在時間上的承前啟后，其出臺是在中央作出規(guī)定之后、試點城市行政改革方案出臺之前；二是在信息傳遞上，其將中央要求和精神加以明確具體化之后，再傳達給試點城市并要求其進一步豐富細化；三是處于授權(quán)鏈條的中間環(huán)節(jié)，它既是中央授權(quán)的對象，也是授權(quán)試點改革城市的主體，在能否獲得中央授權(quán)和是否將特定試點改革權(quán)授予某一城市這兩個方面，都發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。 (三)未雨綢

5、繆，努力在改革行動之前消除法律問題隱患 廣東省借鑒以往的行政管理體制改革經(jīng)驗，在試點改革之前進行了比較充分的調(diào)研和合法性論證，遵循一種先取得授權(quán)、后出臺規(guī)定、再付諸實踐的改革路徑，首先通過依法授權(quán)獲得出臺相關(guān)改革制度的合法權(quán)限，這就為試點行政改革個案的合法化提供了制度基礎(chǔ)。廣東省為解決合法性問題采取一種積極主動、富有前瞻的方式，既不是走一步看一步，邊改革、邊處理問題，更不是在問題暴露后才去亡羊補牢，這就有力地保證了試點行政改革能夠按照預(yù)定的時間表和路線圖從容不迫地依法推進，避免了試點行政改革因合法性爭議而致擱淺的風(fēng)險。 二、廣東省深化和推廣試點行政改革亟待解決的法律問題 就其總體而言，廣東試點

6、行政改革屬于依法推進型，較好地解決了依法行政與行政改革的關(guān)系，用成功實踐破除了行政改革與依法行政不可兼顧的思維定式，澄清了凡是行政改革就得突破法律的錯誤觀念，為依法推進試點行政改革提供了典型經(jīng)驗。同時，廣東要深化和推廣試點行政改革、全面實現(xiàn)行政管理體制改革的合法化，還有一些法律問題亟待研究解決。主要包括： (一)有關(guān)改革公務(wù)員管理方面的法律問題 經(jīng)國家公務(wù)員局批準，深圳市于2010年2月啟動了全市行政機關(guān)公務(wù)員分類管理改革，將公務(wù)員職位劃分為綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)三大職類，并將行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)統(tǒng)稱為執(zhí)法員，明確為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，設(shè)7個職級。同時，推行公務(wù)員聘任制，對2010年后新進入深圳

7、行政機關(guān)的公務(wù)員均實行聘任制，實行合同管理。對此，一則，公務(wù)員法第19條規(guī)定，“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)相應(yīng)的級別。公務(wù)員職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，由國務(wù)院規(guī)定?！睋?jù)此，國家公務(wù)員局只有在明確獲得國務(wù)院授權(quán)之后，才有權(quán)批準相關(guān)改革試點。二則，對照公務(wù)員法第95條有關(guān)“可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”的規(guī)定，深圳市對2010年后新進入該市行政機關(guān)的公務(wù)員均實行聘任制，其范圍明顯超出“專業(yè)性較強和輔助性職位”的限定，此類試點改革措施需要獲得全國人大常委會的授權(quán)。 (二)有關(guān)改革政府領(lǐng)導(dǎo)體制方面的法律問題 一是簡政強鎮(zhèn)的事權(quán)改革?，F(xiàn)行法律通常將行政管理職權(quán)賦予縣級以上人民政府。但是，佛山、東莞

8、市開展“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革試點，賦予部分街道和鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，此類試點改革一旦涉及法律規(guī)定，則需得到全國人大常委會的授權(quán)。 二是賦予順德區(qū)地級市管理權(quán)限的試點改革?，F(xiàn)行法律往往未授權(quán)市轄區(qū)從事相關(guān)行政管理職能，例如，土地管理法未將土地審批等行政管理權(quán)限授予市轄區(qū)。順德區(qū)被賦予地級市管理權(quán)限，如果行使此類行政職權(quán)，那么試點改革就構(gòu)成了對相關(guān)法律的突破。 三是“省直管縣”試點改革。中央編辦將順德確定為省直管縣試點。根據(jù)憲法第13、107、108、110條等規(guī)定，縣級政府的“上一級”國家行政機關(guān)是較大市政府，前者受后者領(lǐng)導(dǎo)、對其負責(zé)并報告工作。據(jù)此，要推行“省直管縣”試點改革，應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺珖?/p>

9、大及其常委會的授權(quán)。 四是變垂直管理為屬地管理的試點改革。中共中央、國務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知(中發(fā)198251號)規(guī)定：“以國務(wù)院業(yè)務(wù)部門為主與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位，它們的體制變動、機構(gòu)改革、人員編制緊縮等問題，由國務(wù)院業(yè)務(wù)主管部門商同地方政府提出改革方案，報國務(wù)院批準。”國務(wù)院批復(fù)原則同意的深圳市綜合配套改革總體方案沒有授權(quán)深圳市推行變垂直管理為屬地管理的試點改革，但深圳市將工商、質(zhì)檢等省以下垂直管理部門變成屬地管理，此類試點改革需要獲得國務(wù)院授權(quán)。 五是順德區(qū)設(shè)立政務(wù)專員。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第32條第二款規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、

10、市轄區(qū)的人民政府分別由州長、副州長，縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和局長、科長等組成?！睋?jù)此，順德區(qū)設(shè)立政務(wù)專員作為“區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”，不符合政府組成人員的法定構(gòu)成，此類試點改革需要得到全國人大常委會授權(quán)。 (三)有關(guān)綜合執(zhí)法體制創(chuàng)新方面的法律問題 一是相對集中行政許可權(quán)。根據(jù)行政許可法第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。”廣東推行試點行政管理體制改革，在深圳等地實行大部門制，將多個行政部門合并成一個新部門，隨之出現(xiàn)的問題是，新部門行使原先多個部門分別行使的行政許可權(quán)，這是否屬于相對集中行使行政

11、許可權(quán)？如果是，那就要依法獲得國務(wù)院批準。 二是改變行政執(zhí)法主體。有些法律、行政法規(guī)明確將特定行政管理職權(quán)授予特定行政機關(guān)，一旦實行大部門制，就造成了行政執(zhí)法主體的改變。例如，國務(wù)院2002年出臺的無照經(jīng)營查處取締辦法，將扣押無照商販用于經(jīng)營的商品和工具的職權(quán)授予“工商行政管理部門”，但深圳市工商局已經(jīng)和質(zhì)檢局、知識產(chǎn)權(quán)局一道合并成為市場監(jiān)督管理局，“工商行政管理部門”不復(fù)存在，這就改變了法定的行政執(zhí)法主體。 三是執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、執(zhí)法公務(wù)標志等方面的問題。我國目前尚未出臺統(tǒng)一的行政程序法典，在相當(dāng)程度上依靠部門規(guī)章和規(guī)范性文件來規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法文書，規(guī)定執(zhí)法制服、裝備和設(shè)施等公務(wù)標志。實

12、行多合一的大部門體制后，由于在國家層面缺少專門的規(guī)章和規(guī)范性文件來作統(tǒng)一規(guī)定，執(zhí)法程序、執(zhí)法文書和公務(wù)標志不統(tǒng)一等問題也就隨之而起。 (四)有關(guān)改革行政復(fù)議體制方面的法律問題 一是導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)發(fā)生改變。行政復(fù)議法第13條第一款規(guī)定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議?！睋?jù)此，經(jīng)過簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革之后，那些被授予縣級行政管理權(quán)限的街道和鎮(zhèn)，與之對應(yīng)的行政復(fù)議機關(guān)究竟應(yīng)是縣級政府還是地級市政府？順德區(qū)政府被授予地級市行政管理權(quán)限，與之對應(yīng)的行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)是佛山市政府還是廣東省政府？經(jīng)過“省直管縣”試點，與該縣對應(yīng)的行政復(fù)議機關(guān)是地級市政府還是省政府？此

13、外，在下改上不改情況下推行大部門體制，勢必造成一個執(zhí)法部門對應(yīng)于多個上級主管部門，因此容易產(chǎn)生行政復(fù)議管轄不清、行政復(fù)議機關(guān)不明等問題。 二是相對集中行政復(fù)議權(quán)。經(jīng)國務(wù)院法制辦公室同意，廣東在深圳、汕頭、中山等地開展行政復(fù)議委員會試點工作，統(tǒng)一受理和集中審理市政府及所屬部門的行政復(fù)議申請，原行政機關(guān)不再受理和審理，這就在事實上相對集中了行政復(fù)議權(quán)。不過，行政復(fù)議法并沒有規(guī)定可以相對集中行政復(fù)議權(quán)，要進行此類試點改革，應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺珖舜蟪Ｎ瘯氖跈?quán)。 三、解決廣東省行政管理體制改革法律問題的幾點對策建議 (一)充分利用現(xiàn)有法律政策空間深化和推廣試點行政改革 一是依法充分行使法律法規(guī)授予的行政改革決

14、定權(quán)。法律法規(guī)往往授予地方政府、特別是省級政府在政府職能配置、工作部門設(shè)立、行政權(quán)運行機制等方面一定的行政改革權(quán)。例如，根據(jù)地方組織法第64條第一、四款規(guī)定：地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。據(jù)此，廣東省有權(quán)依法推行大部門體制等試點改革并有權(quán)決定是否在全省范圍內(nèi)推廣試點改革。 二是充分利用現(xiàn)行法律法規(guī)預(yù)設(shè)的彈性空間。行政法治建設(shè)必須面向未來，為適應(yīng)與時俱進地推進行政改革的現(xiàn)實需要，法律規(guī)定往往要為未來的行政管

15、理體制改革和機制創(chuàng)新預(yù)留一定的彈性空間，廣東可以充分利用法律法規(guī)預(yù)設(shè)的彈性空間來進行試點行政改革。例如，多數(shù)法律在設(shè)定行政執(zhí)法主體時，為了避免未來因政府職能在不同行政機構(gòu)之間的調(diào)整而引發(fā)執(zhí)法主體名稱的修改問題，往往籠統(tǒng)地規(guī)定“行政主管部門”是執(zhí)法主體。因此，廣東深化大部門體制改革，可以利用這種彈性規(guī)定避免出現(xiàn)執(zhí)法主體名稱發(fā)生改變的問題。 三是積極運用中央有關(guān)深化行政管理體制改革的授權(quán)。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是來自中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化行政管理體制改革的意見的授權(quán)。該意見就深化行政管理體制改革進行了許多原則性授權(quán)，包括“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求

16、探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制”；“推進事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革”；“完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補償制度”等。不過，包括廣東在內(nèi)的地方政府要開展相關(guān)試點改革，如果突破法律規(guī)定，還要依法獲得中央的批準。二是來自國務(wù)院批準的珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)的授權(quán)。該綱要規(guī)定：適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃；試行省直管縣體制；按照強鎮(zhèn)擴權(quán)的原則，對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的中心鎮(zhèn)賦予部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限等。這些規(guī)定可以視作國務(wù)院授權(quán)，它為廣東推廣相關(guān)試點改革提供了依

17、據(jù)。當(dāng)然，廣東要進行相關(guān)試點改革或者在全省范圍內(nèi)推廣試點改革經(jīng)驗，如果不符合法律規(guī)定，還須依法獲得中央授權(quán)。三是深圳市獲得國務(wù)院批復(fù)原則同意的深圳市綜合配套改革總體方案的授權(quán)。該方案規(guī)定：“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”；“實施公務(wù)員分類管理，對公務(wù)員中專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘用制”；“深化事業(yè)單位改革開展事業(yè)單位法定機構(gòu)改革試點”等。該批復(fù)強調(diào)，“國務(wù)院有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，積極支持深圳市開展有關(guān)專項改革，先行試驗一些重大的改革開放措施，深圳有條件、有基礎(chǔ)、有能力做好的改革事項，要優(yōu)先考慮放在深圳市先行先試”。當(dāng)然，深圳市進行相關(guān)試點改革，如果

18、突破法律規(guī)定，還要獲到中央的具體授權(quán)。 (二)分階段、分層次解決所涉法律問題，循序漸進、積極穩(wěn)妥地依法深化行政管理體制改革 一方面，廣東省深化行政管理體制改革主要涉及兩種意義上的法律問題：一是改革措施要“依法”作出，以保證改革的合法性；二是成功的改革經(jīng)驗要“入法”，通過修改相關(guān)法律規(guī)定來固化改革成果。另一方面，廣東省深化行政管理體制改革主要包括兩個階段：一是試點階段，在廣州、深圳、珠海、順德、陽江等地先行先試，積累經(jīng)驗；二是推廣階段，在全省乃至全國范圍內(nèi)推廣試點行政改革經(jīng)驗。需要注意的是，這兩個階段要重點解決不同意義上的法律問題。其中，在試點改革階段，主要解決的是如何保證改革措施的合法性如果改革措施屬于廣東省法定權(quán)限，只要依法作出即可；如果改革措施與廣東省地方性法規(guī)、規(guī)章或者部門規(guī)章不一致，那么既可以通過廣東省人大或者相應(yīng)層級的政府的專項授權(quán)來解決，也可以通過修改相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章來解決；如果試點改革措施超出廣東省法定權(quán)限，既可以通過國務(wù)院及其工作部門或者