城投公司參與新區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式

1、城投公司參與新區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式現(xiàn)代集團(tuán)城市投融資部李 闖【 摘要 】新區(qū)開發(fā)在解決城市規(guī)劃與遠(yuǎn)期發(fā)展、城市形象建構(gòu)、城市價(jià)值提升等問題上起到重要作用。從目前參與新區(qū)開發(fā)主體看，主要以城投公司為主。因此，對(duì)城投公司參與新區(qū)開發(fā)的模式進(jìn)行分析顯得尤為重要。本文從城投公司參與新區(qū)開發(fā)需要注意的問題、發(fā)展要素、以及開發(fā)模式等角度進(jìn)行了詳細(xì)闡述。隨著我國投融資體制的改革創(chuàng)新，新區(qū)的開發(fā)主體也由以政府開發(fā)為主逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn)變，但大多仍通過投融資平臺(tái)進(jìn)行。同時(shí)，城投公司是伴隨城市建設(shè)發(fā)展起來的，深度參與了城市建設(shè)的全過程，積累了豐富城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和能力，隨著城投公司轉(zhuǎn)型需要， 越來越多的城投公司涉足

2、新區(qū)開發(fā)。如何提高城投公司在新區(qū)開發(fā)中的融資能力，實(shí)現(xiàn)城投公司與新區(qū)開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展，這與城投公司參與新區(qū)開發(fā)的模式及業(yè)務(wù)選擇密切相關(guān)。一、城投公司參與新區(qū)開發(fā)需要注意哪些問題？首先，應(yīng)明確城投公司與政府的關(guān)系。為了使城投公司的各項(xiàng)工作目標(biāo)明確、責(zé)權(quán)利清晰、運(yùn)行高效，保證公司的管理水平和投資效益。1）城投公司與政府應(yīng)界定清晰新區(qū)開發(fā)的運(yùn)營管理模式、結(jié)構(gòu)及各相關(guān)主體的工作職責(zé)，避免在新區(qū)開發(fā)中出現(xiàn)扯皮、推卸責(zé)任等問題；2）城投公司應(yīng)保持獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，避免政府過度干預(yù)而影響新區(qū)開發(fā)的運(yùn)行效率；3）應(yīng)合理確定城投公司與政府在新區(qū)開發(fā)中的收益分成模式，確保城投公司的投資收益，實(shí)現(xiàn)城投公司的可持續(xù)

3、融資。其次，城投公司應(yīng)注重自身經(jīng)營能力的培育。城投公司作為新區(qū)的開發(fā)主體，同時(shí)也是新區(qū)的融資主體，公司的經(jīng)營能力直接關(guān)系到公司的融資能力，進(jìn)而影響新區(qū)的開發(fā)效率和開發(fā)進(jìn)度。因此，城投公司應(yīng)依托新區(qū)開發(fā)，積極拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營。城投公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展應(yīng)沿著區(qū)域開發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行前后向一體化延伸以及相關(guān)多元化拓展，如土地一級(jí)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、水、煤氣管網(wǎng)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的物流經(jīng)營等。再次，城投公司參與新區(qū)開發(fā)需提前做好謀劃。新區(qū)開發(fā)是一個(gè)規(guī)劃、資金籌集、招商策劃、運(yùn)營管理等多因素綜合運(yùn)作的系統(tǒng)工程，而且規(guī)模較大，往往是集一個(gè)城市或地區(qū)之力進(jìn)行，科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃不僅能使新區(qū)開發(fā)從

4、傳統(tǒng)的粗放型土地開發(fā)思路，向各類資源整合的集約型開發(fā)轉(zhuǎn)化，還能使政府從注重政績(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻鞘薪?jīng)營的實(shí)效，提高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的集約化與效益化水平。發(fā)展規(guī)劃工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，需要由專業(yè)的機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)對(duì)城投公司參與新區(qū)開發(fā)的思路及模式進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，才能做到全程的高效運(yùn)營。另外，為降低資金的使用成本和提高新區(qū)開發(fā)效率，城投公司還應(yīng)合理確定新區(qū)的建設(shè)規(guī)模和開發(fā)時(shí)序，即投融資規(guī)劃。圖 1：現(xiàn)代集團(tuán)關(guān)于城投公司參與新區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃研究框架二、城投公司參與新區(qū)開發(fā)的發(fā)展要素有哪些？1、 城投公司參與新區(qū)開發(fā)的發(fā)展要素首先是產(chǎn)業(yè)選擇。城投參與新區(qū)開發(fā)離不開土地運(yùn)作。但是，僅僅依靠土地經(jīng)營已經(jīng)不能適應(yīng)新區(qū)

5、發(fā)展的需要，也不能滿足城投公司作為現(xiàn)代市場(chǎng)主體的需要。在通過土地經(jīng)營獲得原始積累以后，根據(jù)自身體制機(jī)制的特點(diǎn)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的有限相關(guān)多元化，向具備產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作條件的新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營等資源壟斷型產(chǎn)業(yè)，以及以房地產(chǎn)為代表的核心專長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)進(jìn)軍是許多城投公司的成熟做法。2、城投公司期望借助新區(qū)開發(fā)獲得的快速發(fā)展和能級(jí)躍遷更要借助資本經(jīng)營的力量。資本要素比土地更有靈活性、流動(dòng)性和增值性，比勞動(dòng)要素更具先決性，資本經(jīng)營既是實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張的物質(zhì)前提，又是控制、掌握資源的手段。3、 城投公司通過新區(qū)開發(fā)實(shí)現(xiàn)真的正跨越發(fā)展依賴于公司治理結(jié)構(gòu)的完善和政企關(guān)系的明晰。為更好地推動(dòng)區(qū)域開發(fā)，新區(qū)開發(fā)應(yīng)從運(yùn)行管理架構(gòu)、盈利模式

6、創(chuàng)新、開發(fā)主體組建等方面入手，城投公司需要根據(jù)區(qū)域規(guī)劃、功能定位、開發(fā)特點(diǎn)等尋找適合自身發(fā)展的開發(fā)模式。對(duì)于大多新區(qū)而言，在其草創(chuàng)階段，困難較多，需要集中力量搞建設(shè)，因此往往采用政企合一的形式，便于政府在資金和政策上給予直接支持。而當(dāng)新區(qū)逐漸發(fā)展壯大起來，客觀和主觀上都要求政企分開，以促進(jìn)新區(qū)更快更好地發(fā)展。4、 在現(xiàn)實(shí)中，城投公司在新區(qū)開發(fā)中無法作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體完成應(yīng)有的資金循環(huán)，利益產(chǎn)生和分配鏈條的延伸也使得城投公司不得不與以管委會(huì)為代表的政府主體形成利益共同體。如在現(xiàn)實(shí)操作中，土地使用政策由政府主體制定，土地費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由政府主體定， 某些基礎(chǔ)設(shè)施（如水、 氣、 管網(wǎng)等） 作為一種

7、經(jīng)營性資產(chǎn)，雖然由城投公司經(jīng)營，但其定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是政府主體決定的。換句話說，城投公司更多的只是政府主體意志的延伸與實(shí)現(xiàn)工具，而承認(rèn)土地價(jià)格及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)價(jià)格與成本的背離、承認(rèn)承擔(dān)土地開發(fā)的城投公司虧損的合理性正是對(duì)這種利益共同體關(guān)系認(rèn)同的標(biāo)志?？傊?， 新區(qū)開發(fā)既是政府行為，又是市場(chǎng)行為。政府與市場(chǎng)兩方面的力量應(yīng)相輔相成。政府在新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過程中處于主導(dǎo)地位，它的支持對(duì)于新區(qū)建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用， 主要體現(xiàn)在政策、法規(guī)、規(guī)劃、管理等方面。而城投公司作為新區(qū)開發(fā)主體參與其建設(shè)， 既要嚴(yán)格落實(shí)政府的規(guī)劃、政策、法規(guī)等，又要遵照市場(chǎng)規(guī)律，為新區(qū)建設(shè)提供持續(xù)動(dòng)力。 另外，新區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)利用管理機(jī)制的創(chuàng)

8、新，不斷與企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行管理權(quán)力的分配 與再分配，做到政府機(jī)構(gòu)的扁平化，真正實(shí)現(xiàn)新區(qū)管理由政府包攬型向市場(chǎng)導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。 三、城投公司如何參與新區(qū)開發(fā)？1、新區(qū)開發(fā)運(yùn)行管理模式新區(qū)的運(yùn)行管理模式直接關(guān)系到其開發(fā)效率。目前，我國新區(qū)的運(yùn)行管理模式大多采 用在城市政府領(lǐng)導(dǎo)下，“開發(fā)區(qū)管委會(huì)(或指揮部)為代表的政府主體 +以開發(fā)區(qū)平臺(tái)公司 為代表的開發(fā)主體(即負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、建設(shè)、融資、投資以及資產(chǎn)運(yùn)營的開發(fā)公司) 的模式。(1)政府主體城市政府是推動(dòng)城市發(fā)展的首要力量，是新區(qū)政策的制定者、實(shí)施者，是新區(qū)建設(shè)管 理的系統(tǒng)中樞和調(diào)控中心。在現(xiàn)代城市逐漸向追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)平等與生態(tài)保護(hù)充分融 合

9、的城市轉(zhuǎn)型的過程中，城市政府因其特殊的地位而發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，這種作 用貫穿在政府調(diào)整戰(zhàn)略、制定規(guī)劃和建設(shè)管理三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的環(huán)節(jié)中。為更好地執(zhí)行政府 的區(qū)域規(guī)劃要求，協(xié)調(diào)新區(qū)開發(fā)的各項(xiàng)工作，監(jiān)督其開發(fā)行為，地方政府一般會(huì)設(shè)立新區(qū) 管理委員會(huì)或指揮部，通過行政、法制、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，負(fù)責(zé)區(qū)域開發(fā)的監(jiān)督、管理、 協(xié)調(diào)等工作。(2)開發(fā)主體新區(qū)的開發(fā)主體是區(qū)域開發(fā)運(yùn)行管理體系的重要的組成部分，其主要工作包括投資、 融資、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)行管理等。目前，我國新區(qū)開發(fā)大多通過投融資平臺(tái)進(jìn)行，隨著我國 投融資體制的改革創(chuàng)新，新區(qū)的開發(fā)主體也由以政府開發(fā)為主逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn) 變。因此，按開發(fā)主

10、體分，城市新區(qū)主要分為政府獨(dú)資型、合資型、外包型、混合型。表1:按開發(fā)主體分新區(qū)開發(fā)模式回含義示例政府獨(dú)資型主要是指政府通過國有獨(dú)資開發(fā)公司或成立泉州城東片區(qū)泉州市，新獨(dú)資開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)。這種模式政府可以很好地控制城建國有資產(chǎn)投資有政府獨(dú)開發(fā)進(jìn)度，保證政府利益不受損失， 但這對(duì)政府的投融資 能力要求較局。如果政府自身財(cái)政實(shí)力M、強(qiáng)， 這M、僅/、能保證開發(fā)進(jìn)度，甚至還會(huì)給政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。限公司，韶關(guān)市新鴻 達(dá)城市投資經(jīng)營有限 公司資型合資型是指政府通過引進(jìn)外部資金成立合資公司，以該公|司的名義投資開發(fā)新區(qū)，按事先約定的比例進(jìn)行利益分武漢花山新城投資公司由省聯(lián)發(fā)投持股合資型成。這種模式可以很

11、好地利用民間資本，包括國內(nèi)和國外70%武漢洪山區(qū)政府資本。但這種模式的關(guān)鍵是如何確定各方參股比例，因?yàn)槌衷?0%這會(huì)影響政府對(duì)整個(gè)開發(fā)過程的控制程度和開發(fā)效率。黨令夕卜1這種模式是政府把整個(gè)區(qū)域的開發(fā)任務(wù)都交由政府之外日本東京以私人開發(fā)n的第二方進(jìn)行開發(fā)，政府通過配置土地資源或開發(fā)區(qū)域的商為主體，政府政策二兀午7r句型收益給予開發(fā)企業(yè)補(bǔ)償。這種模式可以很好地利用外部資傾斜的新城開發(fā)模式金，緩解政府資金壓力，但這會(huì)使政府完全失去對(duì)新區(qū)開發(fā)的控制?；旌闲突旌闲褪侵刚巡糠珠_發(fā)項(xiàng)目交由第二方開發(fā)，政府控香港公私合作投資建了制部分重大項(xiàng)目或不便于外包的項(xiàng)目。該模式一方面可以緩解政府的融資壓力，另一方

12、面也可以在一定程度上便于設(shè)的新城開發(fā)模式政府掌握新區(qū)開發(fā)情況，控制其開發(fā)進(jìn)度。盡管新區(qū)開發(fā)主體逐漸向多元化的開發(fā)主體轉(zhuǎn)變，但政府獨(dú)資型仍占大多數(shù)，且隨著城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，越來越多的城投公司涉足新區(qū)開發(fā)。2、新區(qū)開發(fā)盈利模式分析新區(qū)開發(fā)先期投入資金巨大，主要支出為征地費(fèi)用、拆遷費(fèi)用、征用土地的農(nóng)民養(yǎng)老 保險(xiǎn)支出、農(nóng)民安置費(fèi)用、園區(qū)開發(fā)初期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如道路、園林綠化等）、管委會(huì)或指揮部運(yùn)作費(fèi)用、招商引資、宣傳品牌費(fèi)用等。城投公司參與新區(qū)建設(shè)必須根據(jù)自身?xiàng)l 件和特點(diǎn)，尋找適合自己的盈利模式，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的投入產(chǎn)出平衡。從目前我國區(qū)域開發(fā)的盈利模式看，土地封閉化運(yùn)作是主要模式，即通過區(qū)域內(nèi)

13、的土 地出讓收益來彌補(bǔ)其投入，城投公司的自身經(jīng)營收入、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或返還等只是 其補(bǔ)充收益。但是土地出讓收益容易受政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方政府干預(yù)等因素的影響，其 收益并不穩(wěn)定。因此，為實(shí)現(xiàn)新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須進(jìn)行盈利模式創(chuàng)新。新區(qū)盈利模式創(chuàng)新可從三方面考慮。一是通過優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)入駐，這種模式可 以降低招商過程中對(duì)地價(jià)的依賴度，避免因招商引資而壓低地價(jià)，減少土地出讓收入。二 是通過差別化的戰(zhàn)略，形成特色功能區(qū)，吸引企業(yè)入駐，如總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、生物科技園區(qū)等。 這種園區(qū)的特點(diǎn)是入住企業(yè)定位準(zhǔn)確，可圍繞入住企業(yè)的潛在需求進(jìn)行環(huán)境和配套設(shè)施的 建設(shè)。三是通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聚集，形成優(yōu)勢(shì)，吸引企業(yè)入

14、駐。通過龍頭企業(yè)的引入或圍繞 龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，形成產(chǎn)業(yè)聚集，提升入住企業(yè)附加值。以上都是從優(yōu)化區(qū)域功能，提升區(qū)域價(jià)值的角度進(jìn)行創(chuàng)新，避免通過讓渡土地價(jià)值進(jìn) 行招商引資，其根本目的就是提高土地價(jià)值，增加土地出讓收益。但無論采取哪種盈利模 式，都要把創(chuàng)新盈利模式措施落到實(shí)處，且必須在規(guī)劃條件里有所反應(yīng)。3、新區(qū)開發(fā)公司業(yè)務(wù)選擇目前，國內(nèi)較早從事區(qū)域開發(fā)的同類公司，一方面隨著其所負(fù)責(zé)的開發(fā)區(qū)域的進(jìn)一步擴(kuò)張，繼續(xù)從事土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)業(yè)務(wù)；另一方面進(jìn)行多元化發(fā)展，著重發(fā) 展與區(qū)域開發(fā)相關(guān)的房產(chǎn)開發(fā)、公用事業(yè)運(yùn)營、區(qū)域產(chǎn)業(yè)的增值集成服務(wù)等業(yè)務(wù)，有的甚 至進(jìn)入與區(qū)域開發(fā)業(yè)務(wù)非相關(guān)的高科技產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、制造業(yè)等等，以保持企業(yè)的持續(xù)發(fā)展 但是，從業(yè)務(wù)拓展