美國的兩起保障措施案例研究與運用啟示鄭敏概要

1、美國的兩起保隙措施案例研究與運用啟示（鄭敏）作者：鄭敏（南寧市委黨校廣西南寧 530001 ）內容提要:WT覘則下實施保障措施的條件、程序、時效要求很嚴格， 要準確把握保障措施的實體要件和規(guī)則，從對一些典型案例的分析中學到實施 的技巧和方法，注意案例爭執(zhí)的焦點與認識誤差，對我國如何運用好保障措施 具有重要的現(xiàn)實意義。關鍵詞:保障措施 爭端 案例一、實施保障措施的實體要件與使用規(guī)則1、實施保障措施的實體要件。保障措施協(xié)議第 2條第1款規(guī)定：“一 成員（包括關稅同盟）只有根據(jù)下列規(guī)定才能對一項產品采用保障措施，即已 確定該產品正以大為增加的數(shù)量（較之國內生產的絕對增加或相對增加）輸入 其領土，并在

2、此情況下對生產同類或直接競爭產品的國內產業(yè)造成嚴重損害或 嚴重損害的威脅?！?、保障措施協(xié)議的程序、形式及其它規(guī)范。第一，案件的調查。調查程序包括對利害關系方的通知、召開聽證會、利 害關系方提出證據(jù)、意見及辯論；主管機關應公布調查報告，記載裁決及對事 實與法律爭論作出的結論。第二，臨時保障措施和一般保障措施。保障措施原 則上必須在最終調查確定后方可實施，但有時情況緊急，若遲延將導致無法彌 補的損害的緊急情況下，可以采取臨時性的保障措施。第三，形式及程度。保 障措施最常用的方式為實施數(shù)量限制或提高關稅。第四，實施期限、延長適 用、再次適用與逐步自由化。任何保障措施適用期不得超過 4年，經(jīng)過延長不

3、 得超過8年。第五，通知、磋商和補償、報復。實施保障措施的成員方應對有 關嚴重損害或威脅的調查過程、結論和實施或延長保障措施的決定通知保障委 員會，并對有關產品的出口方提供事先磋商的充分機會，對受不利影響的成員 方提供適當貿易補償。若磋商無法就補償事宜達成協(xié)議，可暫停實質相等的減 讓義務，進行報復。第六，保障措施的不歧視原則和對“灰色區(qū)域措施”的禁 止。協(xié)議第2條第2款規(guī)定：“保障措施的適用，應不問其產品的來源”，明 確肯定保障措施實施的無歧視性。第七，發(fā)展中國家特殊待遇。主要有三個方 面：最低豁免權。更長的最長實施期限。更低的再次適用限制。二、美國與新西蘭關于羊肉保障措施的爭端1999年7月

4、16日，新西蘭向DSBI出與美國就羊肉進口的保障措施進行 磋商的請求。新西蘭指出，美國宣布從 1999年7月22日起對從新西蘭進口的 新鮮、冷凍和冷藏羊肉實行以關稅配額為形式的保障措施，該措施違反了保 障措施協(xié)議和GATT勺第1、19條。23日，澳大利亞因同樣原因也提出與美 國進行磋商。1999年10月，兩國請求成立專家小組。11月，專家小組成立， 加拿大、歐盟、冰島和日本保留作為第三方的權利。2000年12月，專家小組做出最終報告，認為美國違反協(xié)議。2001年1月，美國提起上訴。5月，DSB 通過上訴機構報告?！皣鴥犬a業(yè)”。這是此案的一個爭議點。國內產業(yè)是指在一個成員境內 經(jīng)營同類或直接競爭

5、產品的作為一個整體的生產者，或那些其同類或直接競爭 產品的產量占這些產品的整個國內生產的重要比例的生產者。在羊肉案中，美 國主張活羊的飼養(yǎng)者也屬于“同類或直接競爭產品的生產者”。專家組和上訴 機構均否定了這種主張，認為對“國內產業(yè)”的審查應集中于對“產品”和“同類或直接競爭關系”的識別，而不是集中于生產這些產品的過程，而且國 內產業(yè)的范圍至少是占有關產品的整個國內生產的主要比例的生產者。“嚴重損害威脅”。雖然美國用“嚴重損害威脅”來強調國內調查的標 準，但專家小組認為美國的報告沒有對其得出的存在嚴重損害的結論作出充分 解釋，“進口增加與嚴重損害威脅之間存在因果關系”的結論不能夠確保進口 增加就

6、是造成國內產業(yè)損害的原因。三、美國201鋼鐵保障措施案2002年3月5日，依據(jù)美國貿易法第201條，美國總統(tǒng)布什宣布，從3月 20日起對進口的板坯、板材、長材等主要鋼材品種實施為期3年的關稅配額限制和征收8K30%勺關稅。這一決定公布后，引起各國強烈反響，歐盟以及中 國、日本、韓國、俄羅斯、烏克蘭、巴西等受到限制和損害的國家紛紛提出與 美國磋商，并向WTO出申訴。3月27日歐盟宣布采取臨時鋼鐵保障措施以防止因美國采取鋼鐵保護主義 政策而導致的國際鋼鐵產品對歐盟市場的沖擊，決定自3月29日開始，對來自各國的15種鋼鐵產品征收14. 9呃ij 26%f等的附加關稅。經(jīng)過長達近一年的調查，世界貿易組

7、織 2003年3月裁定，美國2002年對 進口鋼鐵征收30%勺關稅違反了國際貿易規(guī)則。專家小組認為，美國沒有拿出 進口激增的證據(jù)，也沒有證據(jù)表明進口損害了美國鋼鐵業(yè)。報告指出，美國夸 大了進口增長的數(shù)量，把從北美自由貿易協(xié)定國家加拿大和墨西哥的進口量也 計算在進口的總量中，實際上協(xié)定國之間不存在進口數(shù)量的限制。迫于國際輿 論的壓力，美國于2003年12月4日宣布取消201鋼鐵保護措施。意義非常。這是迄今為止美國歷史上對進口鋼鐵施加的最嚴厲的一次貿 易限制。和以往出臺的鋼鐵保護政策相比，這次鋼鐵保障措施明顯具有被制裁 國家面廣、所涉產品面廣、保障措施持續(xù)時間長的特點，也導致申訴國家多，并引發(fā)連鎖

8、反應。歐盟采用了臨時和最終保障措施，中國也在 2002年11月對 5種進口鋼鐵產品實施最終保障措施?！胺瞧缫曉瓌t”。加拿大和墨西哥是美國進口鋼材的兩個大國，但美國 在采取的保障措施中，不包括這兩國，這主要是根據(jù)北美自由貿易協(xié)定采 取的豁免。美國在此方面是試圖使其作為非歧視原則的例外，在游戲規(guī)則上打 擦邊球。止匕外，美國考慮到那些澳大利亞商品在美國國內加工并銷售的美國企 業(yè)的利益，還宣布把澳大利亞的 BHP Billiton 鋼鐵公司排除在外。止匕外，在南 非政府和南非鋼鐵協(xié)會的努力下，美國又決定將南非鋼鐵產品排除適用保障措 施。如果說處理加拿大和墨西哥的關系還有北美自由貿易協(xié)定為依據(jù)的 話，而

9、對澳大利亞和南非的豁免則完全沒有依據(jù)，是對不歧視原則的違背。美國實施保障措施的真正動因。鋼鐵工業(yè)是美國的傳統(tǒng)支柱產業(yè)，但過 去五年來則十分艱難。美國鋼鐵業(yè)把這一切歸咎于進口鋼材的大量涌入，因此 一再要求政府采取措施。事實上美國進口鋼材已在減少，美國政府此舉實際上 是在為本國鋼鐵業(yè)爭取時間。美國啟動 201條款還有政治上的原因。盡管鋼鐵 業(yè)作為一個夕陽產業(yè)，就業(yè)人數(shù)不斷下降，但在美國政治舞臺上仍然舉足輕 重。保護鋼鐵業(yè)是歷屆美國政府穩(wěn)定民心、拉取選票的傳統(tǒng)政治手段?？梢钥?出，所謂鋼鐵產品進口的增長并非美國啟動 201條款的真正原因，而只是一個 借口。WTO保障措施協(xié)議的實體規(guī)則和實施程序均存在

10、缺陷。美國此次啟動 保障措施保護其鋼鐵產業(yè)的用意顯然還在于利用保障措施協(xié)議以及爭端解 決程序的缺陷，達到拖延時間、保護國內產業(yè)的目的。根據(jù)WTO端解決機制的程序，美國鋼鐵爭端的最終裁定出臺的時間跨度為：提出磋商 30天，成立專 家小組判案需要兩次申請（美國可以否決第一次申請），大約3050天，專家小組成員組成，美國如果對專家組成員提出疑義，又可耗去30天，專家小組工作時間最長達9個月；其間美國可以尋求與當事方“庭外解決”為由要求專家 小組終止工作，該終止最長可達12個月；作出裁決后，當事方有60天的時間 考慮提出上訴，上訴機構最長又需 3個月作出終裁；然后當事各方在 45天內就 如何實行裁決達

11、成一致，否則90天內就執(zhí)行仲裁。程序至此，美國宣布實施為 期3年的保障措施已近結束或過半，即使美國屆時敗訴，具保護國內產業(yè)的目 的也已達到，政治大選更已是水落石出。四、WT很障措施案例分析對我國的啟示以上兩個案例都是由美國發(fā)起的保障措施爭端，兩個案例中都涉及了多個 國家，被訴方既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家，爭端內容有農產品也有工業(yè) 品，最后都以美國的敗訴而告終。雖然遭受了指責，但美國從中卻不能說毫無 收益，也間接說明了對保障措施的運用水平?jīng)Q定了各國所得利益的多少。所以 認真研究保障措施的既往案例，對恰當保護國內產業(yè)，最大程度地爭取我方利 益，是一種有效的方法。1、認真研究判例和WTO勺相關規(guī)則

12、。保障措施協(xié)議僅從本身的文字還無法準確領會保障措施多邊規(guī)則的確 切含義。這是因為即便是 WTO勺各種法律規(guī)定得非常嚴密，仍然留有很多概念 和規(guī)則在理解和適用時需要進一步闡明和論證，如“同類產品、國內產業(yè)、發(fā)展中國家的待遇及不可預見的發(fā)展”等等，這些都需要從DSB的專家組和上訴機構在以往的案例中找到解釋；其對進口激增的認定、損害裁定、因果關系等 問題所做的各種分析和結論，都值得我們認真研讀。注重以往保障措施爭端案 例，援引這些案例來說明或解釋有關的規(guī)則或定義，從相關案例中找到于我有 利的具體裁定，提請專家小組將其適用于有關爭端中。這樣做，也有助于我們 正確預見專家小組的裁決結果；至少如果按照專家

13、小組或上訴機構的理解去執(zhí) 行協(xié)議，在今后可能出現(xiàn)的爭端中敗訴的可能性會相對小一些。2、注重案件的程序操作。需要特別強調的是程序問題，因為我國傳統(tǒng)上不是特別重視程序的作用，這也體現(xiàn)在我國的法律案件處理上。而 WTO勺爭端解決程序與英美法的司法程 序有一種共性，尤其重視程序問題。在今后的保障措施實踐中，應做到首先在 程序規(guī)則方面與WT國邊規(guī)則保持一致。協(xié)議所規(guī)定的每一個環(huán)節(jié)和步驟都不 可或缺，如調查、通知、磋商等。發(fā)動保障措施調查，確定嚴重損害和決定采 取保障措施后，應及時通知 WTO避免不必要的耽誤。3、申訴報告內容要翔實，申訴要有充分的法律依據(jù)。指控采取保障措施的成員國違反世貿組織規(guī)則的申訴分

14、析必須有理有據(jù)， 有很強的說明力。在具體闡述中，以定性與定量相結合的原則，以事實為依 據(jù)，強調邏輯性。案例中各國遞交的材料總是洋洋灑灑，豐富繁雜，甚至多達 上千頁。我們也要改變觀念，盡量把能用的材料都用上，就繁不就簡。同時， 充分使用數(shù)量經(jīng)濟分析方法這個有力武器闡述自己觀點。國際貿易爭端的解決 往往涉及的不單純是法律的問題，它還蘊涵著大量經(jīng)濟學的原理，尤其是對統(tǒng) 計學和數(shù)量經(jīng)濟學方法的應用更是充分論證己方觀點的有力工具。為此，有必 要著手培養(yǎng)一批具備專業(yè)法律知識、了解世貿組織相應規(guī)則和應用情況的，特 別是國際貿易反傾銷與保障措施相關知識的專門人才。4、深入研究現(xiàn)有的專家小組和上訴機構的報告并積

15、極配合其工作。研究保障措施爭端的案例，特別是要研究既往案例中申訴方與被訴方的控 辯內容，總結其它世貿組織成員利用爭端解決機制的經(jīng)驗與教訓，以便為我所 用。有鑒于此，為了更好地應對保障措施爭端，我們要注意掌握專家小組裁決 的程序規(guī)則，及早作好有關的準備工作，從而保證在專家小組裁決的各個環(huán)節(jié) 占據(jù)主動。尤其是在專家小組裁決階段，要及時向專家小組提交具有說服力的 數(shù)據(jù)信息，全面、詳實地回答書面的或口頭的專家小組所提出的問題，并對有 關論據(jù)加以合乎邏輯的充分的解釋和說明。5、保障措施的實施要慎用。從眾多保障措施爭端案例來看，發(fā)動保障措施的一方敗訴的可能性很大， 其根本原因在于它的“例外性”。保障措施應始終以促進貿易自由化為目標， 世貿組織要嚴格規(guī)定其實質和程序要件，不能以“方便適用”削弱其固有的 “例外性”，防止它被濫用成通例，造成對世貿組織義務的根本破壞。所以， 在啟動保障措施調查和決定實施保障措施前，我們應充分且謹慎地考慮是否達 到 WTCOT 關規(guī)則的要求，而且應將適用條件作為一個不可分割的整體加以審查論 證，不能簡單地依據(jù)進口增加就發(fā)動保障措施。總之，WTO端解決機構的相關實踐表明， WTO寸其成員適用保障措施的多 邊控制愈加嚴格，成功實施保障措施的難度就越來越大。中國應適應這一變