機(jī)構(gòu)改革與政府效能的研究——以杭州市為例

1、機(jī)構(gòu)改革與政府效能的研究以杭州市為例摘要改革開題以來我國歷經(jīng)數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，2008年我國明確提出要建立有限、法治、透明、高效、公道、民本的效勞型政府。"效勞型政府"的提出使我國機(jī)構(gòu)改革有了明確的方向和目標(biāo)。"效勞型政府"必然是一個(gè)高效能的政府，而一個(gè)高效能政府的建立必然要經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革的過程。在2008年開始的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，一些地方政府，比方杭州市政府，的做法對其他城市具有很強(qiáng)的借鑒意義。關(guān)鍵字：政府效能；重要性；機(jī)構(gòu)改革；意義目錄摘要1引言3一、政府效能及其重要性3一政府的特殊角色3二政府效能含義4三政府效能的重要性4二、機(jī)構(gòu)改革及其意義5一

2、背景5二機(jī)構(gòu)改革的意義和目標(biāo)建立有限且有效的政府6三、機(jī)構(gòu)改革和政府效能的提高都是社會發(fā)展的需要8一機(jī)構(gòu)改革是政府效能提高的基本途徑8二政府效能的提高是政府機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)。9參考文獻(xiàn)10引言從改革開題到現(xiàn)在，我國共進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革，根本建成了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體系。【1】隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，機(jī)構(gòu)改革成為必然的現(xiàn)象。2008年3月11日第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕，代表著新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革從中央到地方的正式開始。從2008年9月開始的第五次地方政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出許多新的亮點(diǎn)，其中深圳、武漢等走在全國的前列。深

3、圳的"大部制"和"行政三分"備受矚目。作為中國最興旺的城市之一，杭州市也較早進(jìn)行了"大部制"思維的行政管理體制改革的探索,如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江)政府大部門制、富陽市政府設(shè)立"專業(yè)委員會"等。杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江)既是市委市政府的派出機(jī)構(gòu),又行使地方黨委和政府的職責(zé)。一方面,合并機(jī)構(gòu)，由原來的37個(gè)減至25個(gè)。絕大多數(shù)的部門都是一個(gè)部門幾塊牌子或者幾個(gè)部門合署辦公。另一方面，精簡人員,如人事局(含機(jī)構(gòu)編制委員會)、勞動局和社會保障局三個(gè)部門合署辦公,只有一個(gè)正局長,三個(gè)副局長。與人事局合署辦公的&quo

4、t;編制辦公室"這個(gè)口子對應(yīng)下來,只有三個(gè)公務(wù)員,三個(gè)公務(wù)員也是三個(gè)科長,包攬全部工作?！?】以機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)政府效能的提高，效能提高的政府又推進(jìn)進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)改革，二者形成良性互動。一、政府效能及其重要性一政府的特殊角色政府作為公共權(quán)力主體，是整個(gè)社會管理的中樞系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)和控制系統(tǒng)，【3】其效能對整個(gè)社會的運(yùn)轉(zhuǎn)有舉足輕重的作用。當(dāng)前，國與國之間的競爭是綜合國力的競爭，其中政府能力，包括公共政策能力、執(zhí)行力等，是非常重要的一個(gè)方面。"政府是否高能效，直接制約和影響著改革，開題和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的成敗，直接制約和影響著社會主義現(xiàn)代化這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。"【4】所以，世界

5、各國，從中央到地方，都致力于政府自身的建設(shè)，力求把自身建設(shè)成為一個(gè)精干高效的政府。作為我國最興旺城市之一的杭州市，在現(xiàn)階段提出要建立"生活品質(zhì)"之城，這一高品質(zhì)之城的建立當(dāng)然離不開杭州市政府這一公共管理主體自身的建設(shè)。二政府效能含義政府效能是政府的工作效率和工作能力的統(tǒng)一，是政府機(jī)關(guān)運(yùn)用其能力、能量，履行其職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所達(dá)成的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。效能體現(xiàn)的是數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，過程和結(jié)果的統(tǒng)一。政府效能受到制度、環(huán)境、心理、文化、技術(shù)等因素的影響，要提高政府效能是一個(gè)系統(tǒng)性的項(xiàng)目。2008年4月，杭州富陽市委確立了政府管理體制改革的根本框架：4+13的政府管

6、理運(yùn)作機(jī)制。"4"指四套班子：工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和決策咨詢委員會。"13"指十三個(gè)專業(yè)委員會：方案統(tǒng)籌委員會、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會、土地收儲經(jīng)營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會、環(huán)境愛護(hù)委員會、重大工程建設(shè)委員會、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會、社會事業(yè)發(fā)展委員會、現(xiàn)代效勞業(yè)發(fā)展委員會、運(yùn)動休閑城市委員會。由副市長出任各專委會主任。此工作機(jī)制大大提高了富陽市政府的效能。三政府效能的重要性高效能的政府是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。"如果沒有有效的政府,經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。

7、"【5】(P17)斯蒂爾曼就曾指出:"由于政府在提高國家競爭力和全球化運(yùn)動方面的特定作用,我們必須對政府的能力和管理績效予以關(guān)注。"【6】(P219)現(xiàn)代政府改革的目標(biāo)就是要建立效勞型政府，效勞型政府本身就應(yīng)該是有限且有效的政府。政府效能在社會發(fā)展中的重要性越來越重要。二、機(jī)構(gòu)改革及其意義一背景1、宏觀背景20世紀(jì)70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。戴維奧斯本和特德蓋布勒合著的改革政府企業(yè)精神如何改革著公營部門一時(shí)之間被奉為圭臬，成為20世紀(jì)90年代美國克林頓政府改革的理論指導(dǎo)。西方各國相繼展開了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動。戴維奧斯本和特德

8、蓋布勒在改革政府企業(yè)精神如何改革著公營部門一書中提出了以企業(yè)精神改造公營部門和塑造新政府的十條原那么：起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是效勞；競爭性政府，把競爭機(jī)制引入到提供效勞中去；有使命感的政府，改變照章辦事的組織；講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；有事業(yè)心的政府，有收益而不是浪費(fèi)的政府；有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作；以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。【7】這些原那么深深地影響著世界各國的政府改革，其中最典型的表現(xiàn)就是在政府工作中引入市場機(jī)制和社會力量，大大提高

9、了政府的活力和效率。2、微觀背景伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展，從2008年開始，我國啟動了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，從上至下進(jìn)行。在省一級政府根本達(dá)成改革目標(biāo)的情況下，2008年9月啟動了地方政府機(jī)構(gòu)改革。而杭州市是一個(gè)典型，杭州市目前正在從工業(yè)化、城市化和信息化社會向后工業(yè)化、后城市化和后信息化社會轉(zhuǎn)型。杭州市提出"生活品質(zhì)"之城，正是這種社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)向標(biāo)。【8】新型的社會結(jié)構(gòu)就需要有新型的政府與之匹配，在我國省級政府包括浙江省政府已經(jīng)完成自身機(jī)構(gòu)改革的條件下，杭州市政府機(jī)構(gòu)改革呼之欲出。二機(jī)構(gòu)改革的意義和目標(biāo)建立有限且有效的政府1、改革目標(biāo)是建立效勞型政府"行政

10、改革的直接目的在于全面提升政府的三個(gè)方面的能力：正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策的能力、綜合實(shí)施社會公共行政管理的能力、向公眾全面提供公共效勞的能力。"【9】歷經(jīng)統(tǒng)治行政、管理行政的時(shí)代，目前已進(jìn)入"效勞行政"的時(shí)代。2008年我國政府明確提出建立"效勞型政府"理念，成都、珠海、深圳等地的地方政府也開始摸索具體的建設(shè)模式。黨的十六大也把市場經(jīng)濟(jì)條件下我國政府職能定位為："經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共效勞"。公共效勞型政府是指按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和效勞、以回應(yīng)公民和社會的需要為政府職能定位,強(qiáng)調(diào)對公共效勞的提供

11、是按照公民的意愿提供的,追求的基本目標(biāo)是公民稱心。【10】2、效勞型政府的特征效勞型政府的特征可以概括為有限、法治、透明、高效、公道、民本、有責(zé)任感。有限的政府。黨的十七大報(bào)告明確提出,要加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。【11】大部制成為我國地方政府機(jī)構(gòu)改革的方向。大部制也稱之為大部門體制,即性質(zhì)類同的部門進(jìn)行合并,把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使,以減少部門之間職能交叉和權(quán)限沖突,簡化處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié),有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的效勞政府和責(zé)任政府等【12】。目前，學(xué)者們都在深入總結(jié)我國中央和各地"大部制"改革的具

12、體做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并陸續(xù)提煉出大部制改革的一些操作模式?！?3】杭州市政府的"綜合考評制"成為地方政府大部制改革的又一范例。杭州市于2008年成立綜合考評委員會，對市直機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)容包括目標(biāo)管理、社會評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)考評和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)工程的績效評估等的綜合考評。這一考評制度整合了原有"市級機(jī)關(guān)目標(biāo)管理"、"市直單位稱心單位不稱心單位評選"和"機(jī)關(guān)效能建設(shè)"等機(jī)構(gòu)和職能。委員會成員實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)的整合，市民稱心率大為提高。法治透明的政府。杭州市政府實(shí)行"開題式?jīng)Q策"，杭州市市長蔡奇直言："要面對面地傾聽

13、老百姓的心聲，而我們現(xiàn)在聽到的多是層層過濾掉的聲音。"杭州市政府從1999年起就開始探索"開題式?jīng)Q策"從2008年11月起，杭州市政府將政府常務(wù)會議納入"開題式?jīng)Q策"系統(tǒng)，2008年4月，開始逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)直播，市民直接與會。2008年1月，杭州市出臺實(shí)例實(shí)施杭州市人民政府開題式?jīng)Q策程序規(guī)定，從制度上保障了行政決策的公開化、民主化、科學(xué)化。"這大大提高了決策的透明度。公民政治參與是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代政治文明的顯著標(biāo)志。【14】公民的有序參與會有力推進(jìn)政府改革的進(jìn)程，有利于社會的穩(wěn)定和諧，同時(shí)一個(gè)法治透明的政府反過來有利

14、于公民稱心度的提高。開題式?jīng)Q策"將政府行政決策由事后公開變?yōu)閺氖虑暗绞潞蟮娜^程公開，改變了以往單純的精英決策模式，讓民本理念貫通其中?！?5】高效的政府。我國馳名學(xué)者毛壽龍認(rèn)為有效政府之所以成為有效政府，在于這樣的政府能夠?qū)崿F(xiàn)高度的技術(shù)效率、配置效率與制度效率?！?6】2008年底開始，全球性金融危機(jī)對我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較大的影響，尤其是對經(jīng)濟(jì)外向度高的我國沿海地區(qū)的沖擊非常大。各地紛紛出臺政策。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅伯特-蒙代爾在廣州呼吁中國政府發(fā)放1萬億消費(fèi)券刺激經(jīng)濟(jì)增長，此種辦法之前曾被美國、日本等國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)采用過。在這樣的背景下，2008年1月20日，杭州市開始發(fā)放第一階

15、段的消費(fèi)券，成為大陸第二個(gè)發(fā)放消費(fèi)券的城市。3月20日，又開始了第二階段的消費(fèi)券發(fā)放，并將種類增加至五大類，包括政府消費(fèi)券、社會消費(fèi)券、旅游消費(fèi)券、轉(zhuǎn)移性消費(fèi)券、教育培訓(xùn)消費(fèi)券等。【17】這是一個(gè)高效率的政府應(yīng)對金融危機(jī)的做法，面對危機(jī)，迅速做出反饋。有責(zé)任感的政府。效勞型政府是有責(zé)任感的政府，責(zé)任政府既是一種根本理念，又是一種制度安頓。作為一種價(jià)值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的根本要求并采取積極行動，必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)，必須承當(dāng)?shù)懒x上的政治上的、法律上的責(zé)任。作為一種制度安頓，責(zé)任政府意味著保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制，包括內(nèi)部的政府責(zé)任機(jī)制和外部的政府責(zé)任機(jī)制?！?8】

16、上世紀(jì)80年代末期開始，政府部門效率較低、機(jī)制僵化、效勞缺位、衙門作風(fēng)等問題引起公眾普遍不滿情緒，制度軟環(huán)境單薄也制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公眾迫切要求有責(zé)任感的政府。而之所以出現(xiàn)以上問題，跟政府績效評估辦法有很大的關(guān)系，評估主體不健全，辦法不科學(xué)，內(nèi)容不全面。新公共管理理念下的政府績效評估有兩個(gè)重要導(dǎo)向：績效導(dǎo)向和公民導(dǎo)向，績效導(dǎo)向要求政府官員對規(guī)那么和結(jié)果負(fù)責(zé)；公民導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任，體現(xiàn)效勞和顧客至上的管理理念。杭州市的"綜合考評制"設(shè)計(jì)的理念體現(xiàn)了績效導(dǎo)向和公民導(dǎo)向。綜合考評由目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評、社會評價(jià)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)四個(gè)局部組成，社會評價(jià)分值50分，目標(biāo)考核分值45分，領(lǐng)導(dǎo)考

17、評分值5分，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考核為加分工程，占2分，總分為"1002"?！?9】這一"綜合考評制"將考評主體多元化，每年有15000人，其中普通市民10000人，對政府行為做出評價(jià)，這就從基本上保障了責(zé)任政府的建立。三、機(jī)構(gòu)改革和政府效能的提高都是社會發(fā)展的需要一機(jī)構(gòu)改革是政府效能提高的基本途徑深圳行政學(xué)院的張巖鴻教授指出，規(guī)范確實(shí)立是效能政府建設(shè)的前提，向重效勞的禁止性管理方式轉(zhuǎn)型是效能政府建設(shè)的核心內(nèi)容，電子政務(wù)建設(shè)是效能政府建設(shè)堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障，剛性的政府職責(zé)體系是效能政府建設(shè)的制度保障?！?0】其實(shí)，規(guī)范確實(shí)立，管理方式的轉(zhuǎn)變，電子政務(wù)建設(shè)，以及剛性的政府

18、職責(zé)體系，這些確實(shí)立都是以政府機(jī)構(gòu)改革為前提的。所以，政府機(jī)構(gòu)改革是政府效能提高的基本途徑。離開了政府機(jī)構(gòu)改革，獨(dú)自地進(jìn)行某一方面的變革，比方說電子政務(wù)建設(shè)，很難從基本上解決政府效能低下的狀況。二政府效能的提高是政府機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)。2008年我國政府明確提出要建立"效勞型政府"。目標(biāo)已經(jīng)明確，各級政府只有不斷轉(zhuǎn)變政府職能，改變職能轉(zhuǎn)變過程中政府"越位"、"缺位"、"錯(cuò)位"現(xiàn)象，切實(shí)履行"經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共效勞"職能，建立有限、法治、透明、高效、公道、民本的效勞型政府，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。效勞型政府一個(gè)很重要的標(biāo)志就是高效能的政府。政府效能注重目標(biāo)達(dá)成的程度及其產(chǎn)生效益、效果的綜合體現(xiàn),強(qiáng)調(diào)數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一、過程與結(jié)果的統(tǒng)一,是政府管理的意義和基本所在。【21】參考文獻(xiàn)【1】世界銀行:1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府M，北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997【2】Stillman,RichardJ.：TheAmericanBureaucracyM.Chicago:Nelson-Hall,1987【3】戴維-奧