對看守所條例的修改建議

1、現(xiàn)行的中華人民共和國看守所條例（以下簡稱看守所條例），自 1990年至今，滯后性完全凸現(xiàn)，已經無法適應我國經濟社會、民主政治和法治 發(fā)展的需要了。例如，僅在稱呼上， 52個條文， “人犯”一詞使用了 71次；與其 配套的“實施辦法”僅 63個條文， “人犯”一詞共使用了 150次。所以，社會各界 呼吁盡快修改看守所條例以解決非正常死亡等一系列問題。在 2009 年全國 兩會上，政協(xié)委員劉白駒建議制定看守所法，全面規(guī)范看守所體系，這是 近年來有關看守所的最強立法倡議。此后，對其修改就被列入國務院2009 年二類立法計劃中。據悉，看守所條例修訂送審稿，已由公安部呈送國務院法 制辦。是制定看守所法還

2、是頒布新的看守所條例如何修改，首先就涉及到以什么方式修改的問題，即，是通過國家最高權 力機關以立法的方式還是由國務院以行政法規(guī)的方式修改。 2010 年下半年在國 務院法制辦召開的一次看守所條例修改專家討論會上，與會專家就此進行 了熱烈的討論。與會專家認為：是修改看守所條例，還是制定看守所 法，或是仍然制定看守所條例，主要取決于三點：一是羈押看守行為的 性質、看守所規(guī)范性文件的性質，二是看守所條例修改的緊迫性程度，三 是國家的立法資源是否充足。關于羈押看守行為的性質、看守所規(guī)范性文件的性質，專家們認為根據 立法法第 8 條、第 9 條和刑事訴訟法的相關規(guī)定，看守羈押行為不屬 于對公民人身自由的

3、處罰和強制措施，也不屬于立法法所稱司法制度的內 容和范疇，而是一種執(zhí)行性的行為，規(guī)范看守羈押的法律文件屬于執(zhí)行性的法 律文件。因此，修改看守所條例通過立法的形式或者制定行政法規(guī)的形式都可 以。關于看守所條例修改的緊迫性程度，公安部監(jiān)管局的同志發(fā)言稱：現(xiàn) 行看守所條例與刑事訴訟法的有關規(guī)定相矛盾，公安部雖然可以通過 規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)范看守羈押活動，但無權對看守所條例與刑事 訴訟法有關規(guī)定相矛盾之處進行修改或變通，看守所條例的修改不能再 拖了，應盡快進行。專家們也同意公安部監(jiān)管局同志的意見，認為看守所條 例的修改迫在眉睫。而關于國家的立法資源問題，與會專家認為，看守所 法屬于執(zhí)行性的法律，應

4、由全國人大常委會制定。而國家的立法資源是有限 的，列入立法計劃要經過一定的程序，需要一定的時間，關鍵是看守所條 例修改的緊迫程度能否等到列入立法計劃后，再經過立法程序出臺看守所 法。最后，大家的看法是：最好的方式是制定看守所法；如果國家的立法 資源不充足，那么鑒于修改看守所條例的緊迫性，可以由國務院以行政法 規(guī)的方式修改，制定新的看守所條例。偵羈分離與偵羈合一下的分離看守所條例修改中爭議最大的問題就是看守所的管理體制問題，刑事 訴訟學界、律師界幾乎一邊倒地主張偵羈分離。所謂 “偵羈分離 ”，即將羈押機 關看守所交由司法部等中立第三方主管，讓其脫離與偵查部門的直接隸屬關 系。 2010年召開的幾

5、次 “規(guī)范看守所 ”或看守所條例弊端研討會上，學者都 認為 “刑訊逼供、牢頭獄霸、超期羈押、深挖余罪 ”是現(xiàn)行看守所管理體制的四 大弊端，而偵羈合一就是造成四大弊端的根源，所以要改革看守所的管理體 制，將看守所從偵查機關剝離出來，實行 “偵羈分離 ”是解決問題的關鍵?？词厮墓芾眢w制偵羈分離也好、偵羈合一也罷，管理體制問題的最關鍵 之處在于該體制能否真正地規(guī)范看守所的刑事羈押活動、保證刑事訴訟的順利 進行、保障被羈押人的合法權益。四大弊端在多大層面上存在？四大弊端真的是現(xiàn)行看守所管理體制造成的 嗎？實行偵羈分離就真能如學者所愿徹底解決包括四大弊端在內的各種問題 嗎？不然。首先，由于傳統(tǒng)的與現(xiàn)實

6、的因素的影響，刑訊逼供一直屢禁不止，為學者 和社會各界所詬病。但隨著執(zhí)法為民指導思想的提出、公安機關執(zhí)法規(guī)范化建 設的推進，刑訊逼供已得到有效遏制。在全國范圍內刑訊逼供只是個別現(xiàn)象， 所謂刑訊逼供是一種普遍現(xiàn)象的說法與客觀實際不符。執(zhí)法實踐中，出現(xiàn)的刑 訊逼供與看守所的管理體制沒有必然的聯(lián)系：第一，實踐中出現(xiàn)的刑訊逼供基 本上是入所之前即看守所收押之前，或者因偵查、起訴、審判工作需要提解被 羈押人員出所的過程中?？词厮翱词厮嗣窬祯r有刑訊逼供的現(xiàn)象發(fā)生， 因為他們不存在刑訊逼供的主客觀基礎。第二，看守所有防止刑訊逼供的有效 措施。目前，看守所在工作中，根據法律、法規(guī)和公安部監(jiān)管局的要求，在

7、自 身的能力和條件范圍內采取有效措施防止刑訊逼供的發(fā)生。主要是：收押時和 回所時由醫(yī)務人員進行身體檢查，發(fā)現(xiàn)被羈押人身體有傷的，要求案件主管機 關出具傷情證明，被羈押人身體受到嚴重傷害的，可不予收押；案件主管機關 提訊被羈押人時，看守所可以錄音、錄像；按照 2009年 4月中國政府發(fā)表的20092010年人權行動計劃中的承諾，看守所審訊室已實行物理隔離；對 提訊人員在提訊中違反有關規(guī)定的，看守所有權制止，必要時可中止提訊。而牢頭獄霸的存在不是現(xiàn)階段我國特有的，古今中外概莫能外；牢頭獄霸 的存在也不能說在當下具有普遍性，更不是管理體制的問題，而是制度執(zhí)行和 加強管理的問題。 2009年 4 月以

8、來，公安部接連出臺了第一責任人負責制、聯(lián) 合檢查等七項舉措，對看守所進行全面整頓，加強管理，強化監(jiān)督，努力消除 看守所內部嚴重侵權的隱患，嚴厲打擊牢頭獄霸。同時，看守所 “牢頭獄霸 ”問 題還在于有關部門對看守所監(jiān)管工作的不重視?？词厮ε渲貌蛔?，警察與 被監(jiān)管人員的比例大大低于監(jiān)獄中警察與被監(jiān)管人員的比例?？词厮械拿窬c在押人員的比例是 8:100；而同期全國監(jiān)獄系統(tǒng)中，警察 和監(jiān)管人員的比例為18： 100。因此杜絕或防止牢頭獄霸現(xiàn)象的關鍵是制度執(zhí)行和加強管理及警力資源配 置的問題，否則，不論哪個部門主管看守所工作都無法杜絕牢頭獄霸現(xiàn)象。再者，超期羈押是看守所管理體制造成的嗎？自 20

9、00年至今長達 11 年的 對超期羈押全國性的治理，超期羈押現(xiàn)象已得到了根本性的改觀。超期羈押存 在的原因究竟是什么？是看守所管理體制造成的嗎？將超期羈押歸結于看守所 管理體制有失客觀和公平。依據現(xiàn)行法律的規(guī)定，對于被羈押人的釋放決定權 屬于案件主管機關即案件辦理機關，看守所憑拘留證或者逮捕證收押犯罪嫌疑 人、被告人，憑案件辦理機關的通知釋放在押的犯罪嫌疑人或者被告人?，F(xiàn)行 法律沒有賦予看守所對超過羈押期限的犯罪嫌疑人或者被告人自行決定釋放的 權力，對超期羈押看守所也很無奈，看守所無權自行決定放人或者變更強制措 施、或者絕決提訊、提解，只能通知案件辦理機關并督促其改正超期羈押的情 況。所以，能

10、說超期羈押是看守所管理體制造成的嗎？“深挖余罪成為看守所的職能甚至是主要職能、看守所是第二偵查機關。 ” 這是學者們批判現(xiàn)行看守所管理體制、主張實行偵羈分離的主要內容和理由。 然而，真是如此嗎？深挖余罪是偵查嗎？學者們批評的深挖余罪，在看守所的實際工作中，基 本上是指看守所在對在押人員教育的過程中，使在押人員受到教育、感化主動 坦白交代自己沒有被司法機關掌握的犯罪，或者主動揭發(fā)他人的犯罪行為，或 者看守所將在工作中了解的犯罪線索移送偵查機關處理，從而破獲案件或證實 犯罪的情況?？梢?，看守所的所謂深挖余罪，只是受理犯罪的線索，然后移送 偵查機關偵查。和刑訴法規(guī)定與實際中的偵查不能等同，完全是兩回

11、事。看守 所無權、也沒有偵查的各種權力和措施，也沒有進行刑事訴訟法所規(guī)定的 在偵查中的調查工作和措施。刑事訴訟法第 84 條規(guī)定：任何單位和個人發(fā) 現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者 人民法院報案或者舉報?？词厮鶎⒃谘喝藛T主動交代、揭發(fā)的犯罪線索或者了 解的犯罪線索移送偵查機關處理是它的法定義務和權利，在押人員自首、揭發(fā) 他人犯罪構成刑法上的自首、立功可以（或應當）從輕、減輕或免除處罰?？?見，學者們批判的深挖余罪，既是看守所的法定義務；也是在押人員獲得從 輕、減輕或免除處罰的途徑；而且通過看守所的深挖余罪，發(fā)現(xiàn)、破獲的一些 案件（很多是多年未偵破的案子），有

12、力打擊了犯罪、保護人民的生命財產安 全。因此即使在刑事訴訟學界，也有學者主張對深挖余罪不能一概否定?？词厮皇且膊豢赡苁堑诙刹闄C關。 “公安部從未對看守所下達過深挖余 罪的指令和考核指標。 ”公安部監(jiān)管局的同志如是說。至于實踐中出現(xiàn)個別看守 所變相偵查的情況，屬于個別現(xiàn)象，不能歸罪于看守所的管理體制。但是，為 了規(guī)范學者們批評的深挖余罪，應加強制度建設和管理，看守所受理的犯罪線 索應出于在押人員的自愿、主動坦白交代和主動揭發(fā)，看守所及其工作人員不 能強迫，否則應承擔相應的法律責任。送審的看守所條例修訂稿沒有滿足學界的要求，因為修訂稿規(guī)定的仍 然是學者們所稱的 “偵羈合一 ”管理體制，學者們對

13、此頗有微詞?？词厮芾眢w制的選擇是多種因素綜合考慮的結果：第一，看學者們批評 的四大弊端是否確實是現(xiàn)行管理體制造成的；第二，要考慮建國后哪個機關在主管看守所工作，是否積累了較為豐富的管理經驗，是否形成了一套行之有效的能夠保障人權的管理制度和措施；第三，不論看守所由誰主管都應在保護在押人員合法權益的前提下保障刑事訴訟活動的順利進行，有利于提高偵查、起訴和審判的效率，因為遲來的正義非正義；第四，要考慮我國目前的實際狀況和轉制的具體實施的可行性；第五，借鑒國外的做法與經驗，國外并非都由司 法部或中立的第三方管理看守所，例如，英國的看守所就是由警察機關主管。綜上所述，學者們認為的 “刑訊逼供、牢頭獄霸

14、、超期羈押、深挖余罪 ”的四大弊端與看守所的現(xiàn)行管理體制沒有必然的聯(lián)系，而是制度執(zhí)行、加強管理 和條件建設的問題；而公安機關又長期主管看守所工作，積累了較為豐富的管 理經驗，已經形成了一套行之有效的能夠保障人權的管理制度和措施；同時考 慮其它因素，現(xiàn)階段為什么非要改變看守所的管理體制呢？由公安機關主管看 守所不僅可以而且具有可行性。當然，為了杜絕或解決包括四大弊端在內的問題，應實行偵羈合一的分離 體制。即公安機關主管看守所，在公安機關內部實行偵查與看守分離，偵查部 門和看守所是兩個獨立的部門、分別由不同的領導分管（實踐中已經如此）； 同時，加強管理與監(jiān)督并嚴格責任追究。關于看守所條例修改的幾點

15、建議現(xiàn)行看守所條例正在修訂過程之中，在現(xiàn)行管理體制不變即公安機關 主管看守所工作的情況下，看守所條例應修改和增加哪些內容？我認為應 就以下幾個方面進行：（一）強化對被羈押人合法權益的保護具體設想為：第一，將保護被羈押人合法權益作為看守所條例的一項 基本原則；第二，規(guī)定被羈押人在被羈押期間的權利和各種待遇的原則性標 準，增加被羈押人可以與其近親屬會見的規(guī)定；第三，建立權利義務告知制 度，規(guī)定看守所在收押時要告知被羈押人在被羈押期間依法享有的權利和應當 遵守的管理規(guī)定；第四，保障與便利律師會見被羈押人；第五，建立權利救濟 制度，當被羈押人的合法權益遭受侵犯時，予以法律救濟。二）完善程序、規(guī)范羈押活

16、動三）明確職能、 “規(guī)范深挖余罪、防止看守所成為第二偵查機關對看守所經過教育感化使在押人主動交代、揭發(fā)犯罪、看守所受理犯罪線 索轉偵查機關處理的活動進行規(guī)范。（四）加強監(jiān)督，杜絕或防止刑訊逼供、超期羈押主要建議：第一，看守所與偵查部門平行獨立，由不同的領導分管；第 二，提訊除有法律特別規(guī)定的情形外，一律在看守所訊問室進行，訊問室實行 物理隔離；第三，案件主管機關提訊在押人時，看守所有權錄音、錄像，對提 訊人員在提訊時違反有關規(guī)定的，看守所有權制止、必要時可以中止提訊；第 四，看守所在收押和在押人員回所時，應對其進行人身健康檢查，發(fā)現(xiàn)其身體 有傷有權要求案件主管機關出具傷情證明，并可根據傷情的不同決定是否收 押；