以人為本的環(huán)境法制觀

1、以人為本的環(huán)境法制觀摘要黨的十六屆三中全會(huì)提出了以人為本的方針政策。該方針對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)法律各方面不僅有深遠(yuǎn)的啟迪，還將產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn) 的影響，對(duì)我國(guó)的環(huán)境立法和司法實(shí)踐也有深刻的指導(dǎo)意義。本文分析了以人為本的科學(xué)內(nèi)涵，并辨析了西方人類中心主義和以人 為本的區(qū)別。同時(shí)，本文還力圖探究如何在環(huán)境法制理念上認(rèn)識(shí)以人為本，以及如 何在環(huán)境與資源保護(hù)法領(lǐng)域內(nèi)貫徹和實(shí)現(xiàn)以人為本等問(wèn)題。一、以人為本的多種含義以人為本的口號(hào)，我國(guó)自古有之。兩千多年前的春秋時(shí)期，齊國(guó)政治家管子就提出了以人為本的原則夫 霸王之所始也，以人為本。本理則國(guó)固。 意即人民是建立和鞏固霸王之業(yè)的根本。這表現(xiàn)了管子對(duì)人的作用和價(jià)值的重視與肯定

2、。然而，這種以人為本，把人民當(dāng)作封建君主實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)裁的重要工具, 帶有明顯的時(shí)代局限性。 公元14 -16世紀(jì)西方文藝復(fù)興時(shí)期，也盛行過(guò)人本主義，即以人 為本的主義。它針對(duì)中世紀(jì)的以神為中心，要把人的地位從上帝的壓迫之下解放出 來(lái)，成為中心。這就是人本。2002 年 11 月黨召開十六屆三中全會(huì)，提出深化經(jīng)濟(jì)體制改革，必 須以鄧小平理論和三個(gè)代表重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)十六大精神，解放 思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，堅(jiān)持尊 重群眾的首創(chuàng)精神，堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧， 堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的 全面發(fā)展。筆

3、者認(rèn)為，十六屆三中全會(huì)所提出的以人為本，在價(jià)值觀上不同于我 國(guó)古代傳統(tǒng)的以人為本觀，在內(nèi)容上也區(qū)別于西方人本主義，有著自己獨(dú) 特而豐富的內(nèi)涵。它具有以下幾層含義1 在價(jià)值觀層面上，以人為本，即是以最大多數(shù)人民的利益為根本的 出發(fā)點(diǎn)和歸宿。人可以理解為作為個(gè)體的人，也可以理解為處在社會(huì)金字塔下層為數(shù) 眾多的普通民眾，還可以理解為與自然其它物種相對(duì)的全體人類。我國(guó)提出的以人為本，首要滿足和保護(hù)的還是社會(huì)普通民眾的利益。這是由我國(guó)的國(guó)情決定的。首先，我國(guó)目前的主要矛盾還是廣大人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同 落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾，只有先把大多數(shù)人的溫飽問(wèn)題解決了，才 能實(shí)現(xiàn)更高的目標(biāo)更大的發(fā)展。其

4、次，近些年來(lái)我國(guó)社會(huì)貧富差距拉大，大量的社會(huì)財(cái)富開始集中在 少部分人的手中，而大部分人民的利益需要并沒有得到較充分的滿足，在 這種情況下，關(guān)注廣大人民的利益就更為迫切。2 在方法論的層面上，以人為本，是指充分的尊重人，把人的能力作 為最重要的資源放在第一位，通過(guò)提高人的素質(zhì)，調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造 力來(lái)取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)進(jìn)步。3 在認(rèn)識(shí)論的層面上，以人為本，是指以人的生活條件來(lái)分析和解決 與人相關(guān)的一切問(wèn)題。馬克思曾明確說(shuō)過(guò)，我們的出發(fā)點(diǎn)是從事實(shí)際活動(dòng)的人，他認(rèn)為，人 不是孤立的，而是與現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)生活條件相聯(lián)系的，處在社會(huì)中的人。要解決人與經(jīng)濟(jì)，人與社會(huì)，人與文化，人與環(huán)境等諸多問(wèn)題，最終 還是

5、從具體的人群所處的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和具體生活條件為考察點(diǎn)。4 我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)法，力圖解決的根本問(wèn)題的就是協(xié)調(diào)人的生活 發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾， 實(shí)現(xiàn)人和自然的和諧相處， 最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以人為本在工業(yè)化大生產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的今天，吸取中國(guó)傳統(tǒng)和西方文化 的精華，從一個(gè)新的角度啟發(fā)了新的環(huán)境法制觀念，提供了新的環(huán)境法制 思路。二、以人為本與人類中心主義之比較作為環(huán)境法價(jià)值觀的一種，人類中心主義久已存在，并在傳統(tǒng)的絕對(duì) 人類中心主義的基礎(chǔ)上又發(fā)展出了相對(duì)人類中心主義。鑒于相對(duì)人類中心主義仍然處在一個(gè)不穩(wěn)定的變動(dòng)發(fā)展過(guò)程中，本文 所討論的人類中心主義，僅僅指絕對(duì)人類中心主義。圣經(jīng)？舊約？創(chuàng)始紀(jì)中寫道上帝按照

6、自己的形象創(chuàng)造了人。上帝賜福他們說(shuō)你們要生養(yǎng)許多兒女，使你們的后代遍及全世界，控 制大地。我要你們管理魚類，鳥類和所有動(dòng)物。宗教無(wú)疑是人類中心主義的主要起源之一。由圣經(jīng)的相關(guān)內(nèi)容，我們可以分析出人類中心主義的基本信念如下第一人是自然的主人。人在自然界的地位是至高無(wú)上的，人是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的中心，是世界 的絕對(duì)的主人，人有權(quán)可以任意支配、統(tǒng)治、處置一切非人類的自然物。在人和自然的關(guān)系上，自然處于從屬和被支配的地位。第二人類是一切價(jià)值的來(lái)源。環(huán)境對(duì)人類來(lái)說(shuō)只具有工具性的價(jià)值。環(huán)境的價(jià)值僅僅體現(xiàn)在它能夠滿足人類的需要和利益。，因此，人類中心主義的主張者們只關(guān)注人類而不關(guān)注人類賴以生存 和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境

7、系統(tǒng)，只知索取而不知回報(bào)，完全將自然界視作自己任 意宰割的對(duì)象。第三在倫理觀上，人類對(duì)動(dòng)植物和其它環(huán)境因素既無(wú)需敬畏，也不必 尊重，更不用付任何責(zé)任。由于人類中心主義和以人為本在字面意思上十分相似，很容易讓公眾 和國(guó)際友人產(chǎn)生認(rèn)知上的混淆。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)這二者進(jìn)行理論上的比較區(qū)分，以正視聽。這二者雖然都十分重視人類生存發(fā)展的利益，但彼此間仍然有很大的 區(qū)別。二者的區(qū)別在于首先，二者生長(zhǎng)的歷史文化土壤不同。人類中心主義，最初來(lái)源于希伯萊文化中的上帝創(chuàng)世紀(jì)神話?；浇汤^承了該觀點(diǎn)，認(rèn)為上帝將自然托管給了人類，人類對(duì)自然的 肆意處置符合神的旨意。進(jìn)入中世紀(jì)以后，生產(chǎn)力發(fā)展，科學(xué)進(jìn)步，人類幵始

8、相信科學(xué)有絕對(duì) 地征服世界駕馭世界的力量，從而就更加認(rèn)為自己是自然界，乃至整個(gè)宇 宙的中心。綜上所述，筆者認(rèn)為，絕對(duì)人類中心主義的產(chǎn)生發(fā)展，是西方唯心主 義宗教神話和科學(xué)萬(wàn)能論的奇怪融合。而在中國(guó)，以人為本有自己獨(dú)特的歷史文化背景。中國(guó)傳統(tǒng)文化中就有民為重，君為輕的以民為本的思想，唐朝時(shí)，宰 相魏征就提出，人民就像載舟之水，水可載舟，亦可覆舟。以民為本，重視人民群眾的力量，這種歷史傳統(tǒng)，是當(dāng)今以人為本文 化土壤之一。并且，值得注意的是，在東方中國(guó)，人的作用得到肯定，并不是源于 神的旨意。這個(gè)結(jié)論，不是由于宗教神話的規(guī)定，而是統(tǒng)治階級(jí)在一次一次和廣 大人民斗爭(zhēng)實(shí)踐的過(guò)程得出的。這樣，以人為本的濫

9、觴就打上了一種樸素唯物主義的色彩。其次，二者的主體以及主體之間的關(guān)系不同。人類中心主義主張人是自然的主人，對(duì)自然有絕對(duì)的支配權(quán)。在這里，人類和自然是人類中心主義的主體。整個(gè)人類和自然環(huán)境對(duì)立了起來(lái)，二者之間形成了尖銳的矛盾。以人為本則不同。它主張的是，在人類社會(huì)內(nèi)部，有兩個(gè)主體。一個(gè)是社會(huì)的管理者 -政府，一個(gè)是廣大人民群眾。以人為本強(qiáng)調(diào)的是，政府應(yīng)該以人民群眾為本。和人類中心主義不同，以人為本對(duì)應(yīng)的雙方主體是人類中的兩個(gè)群體， 而非人和自然。因此，以人為本的觀念事實(shí)上并未主張人類居高臨下地征服自然，它 未人和自然和諧相處留下了必要的空間，為緩解機(jī)器大工業(yè)發(fā)展后人和自 然之間尖銳的矛盾留下了余

10、地。最終，二者的價(jià)值觀不一樣。人類中心主義的價(jià)值觀是一元的，短視的。說(shuō)一元，是指人類中心主義僅僅肯定人類的價(jià)值，除了人類的價(jià)值和 需要之外，世界上任何物種，任何自然元素都沒有獨(dú)立的價(jià)值。說(shuō)短視，是指，人類中心主義關(guān)注強(qiáng)調(diào)的，只是當(dāng)代人的價(jià)值，或者 是人眼前的，可以看得到并很快實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。然而，人類不認(rèn)為自然沒有獨(dú)立的價(jià)值，并不意味著自然的獨(dú)立價(jià)值就不存在了。并且，人類目前所看到的自然對(duì)人類的價(jià)值，也僅僅是自然對(duì)人類寶 貴貢獻(xiàn)的一部分。所以，人類中心主義價(jià)值觀的一元性和短視性，使得它在應(yīng)用于人類 發(fā)展的過(guò)程中，暴露出諸多缺陷。以人為本的環(huán)境法制觀，其價(jià)值屬性是二元的，具有辨證性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。說(shuō)價(jià)值屬

11、性是二元的，指的是以人為本，既強(qiáng)調(diào)人類的利益，又要求 保護(hù)環(huán)境。我們要注意到，黨的十六屆三中全會(huì)決議的原文，是將以人為本 和全面，諧調(diào)，可持續(xù)的發(fā)展觀在一個(gè)句子里一起提出的。這就意味著，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是以人為本的題中之義。說(shuō)辨證性，是指以人為本，是對(duì)立統(tǒng)一，有主有次，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展和自然環(huán)境的狀況而不斷調(diào)整和發(fā)展的。作為一個(gè)物種對(duì)自身的維護(hù)，以人為本也認(rèn)為人類的利益在根長(zhǎng)遠(yuǎn)本 上是第一位的，環(huán)境的利益是第二位的。這就是對(duì)立和主次。但是，人類無(wú)法離幵環(huán)境，人類是在環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行生產(chǎn)生活的, 損害環(huán)境也會(huì)損害人類的利益。這樣，二者就統(tǒng)一起來(lái)。長(zhǎng)遠(yuǎn)性，是指以人為本的環(huán)境法制觀，包

12、含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，致 力于做到既滿足當(dāng)代人需求，又不危及后代人滿足其需求的能力的發(fā)展。它甚至還為我們?cè)诮?jīng)濟(jì)和文明充分發(fā)展的幾十年，幾百年后，從倫理的角度重新探索人與自然的關(guān)系而留下了必要的理論空間。價(jià)值觀的不同，是人類中心主義和以人為本的本質(zhì)不同。以人為本的科學(xué)價(jià)值屬性和文化背景，決定了它是一種新生的，中國(guó) 特色的理論。雖然它在產(chǎn)生時(shí)也參考過(guò)國(guó)外優(yōu)秀的理論成果，但它和人類中心主義 是有本質(zhì)區(qū)別的。三、環(huán)境法上的以人為本，要致力于環(huán)境正義，保護(hù)弱勢(shì)人群的環(huán)境 權(quán)益。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生是和人類社會(huì)的膨脹和發(fā)展同步的。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來(lái)，人們對(duì)資源的消耗和廢棄物的排放急劇增長(zhǎng)，自 然資源被大肆掠奪性幵

13、采，大量工業(yè)廢氣，廢水，廢渣直接向自然排放。由此產(chǎn)生了一系列環(huán)境惡果，例如酸雨，臭氧層破壞，突發(fā)性環(huán)境污 染事故以及大規(guī)模的生態(tài)破壞。這些惡果嚴(yán)重的危害到人們的生活，健康，生命安全乃至下一代人的 生存發(fā)展機(jī)會(huì)。貫徹以人為本的原則，在環(huán)境立法和實(shí)踐上顯然要維護(hù)人們?cè)诃h(huán)境上 的種種利益。我國(guó)環(huán)境法第一條明確體現(xiàn)了該原則它規(guī)定保護(hù)和改善生活環(huán)境 與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化 建設(shè)的發(fā)展，制定本法。對(duì)這一點(diǎn)，筆者并無(wú)異議。但是，值得關(guān)注的是，環(huán)境惡果的承擔(dān)往往并不公平。一個(gè)住在被工業(yè)污染的河流的農(nóng)民和一個(gè)住在城市中精致小區(qū)里的 市民，他們對(duì)環(huán)境惡果的承擔(dān)是不一樣的。

14、對(duì)這個(gè)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于購(gòu)買力不高，他不會(huì)消費(fèi)多少工業(yè)產(chǎn)品，但污 染的河流直接影響他的取水，灌溉，直接影響到他的身體健康和生計(jì)，影 響到他的生存。對(duì)市民來(lái)說(shuō)，他消費(fèi)了許多產(chǎn)品，呼吸了些許工廠污染的大氣，但他 的生活還是可以基本正常的運(yùn)轉(zhuǎn)的，并且由于清潔空氣等環(huán)境權(quán)的提出, 他的生活還有進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)。不同的人群對(duì)環(huán)境惡果的承受是不同的。環(huán)境問(wèn)題由社會(huì)各個(gè)階層的人們共同造成，環(huán)境破壞的惡果卻并不平 均的散布在所有人的生活領(lǐng)域中，深受惡劣環(huán)境影響的往往是處在社會(huì)金 字塔底層的弱勢(shì)群體。筆者并不反對(duì)基本生活環(huán)境已得到較好滿足的人們發(fā)出自己的呼聲, 滿足自己享受環(huán)境的權(quán)利。但是，筆者主張，在環(huán)境關(guān)懷上，

15、要更注意對(duì)弱勢(shì)人群的保護(hù)。他們的環(huán)境權(quán)益，已經(jīng)受到了很大的損害。如果不對(duì)他們的環(huán)境權(quán)益加以保護(hù)，他們不但無(wú)法享受環(huán)境，甚至無(wú) 法發(fā)展和生存為了在環(huán)境法上體現(xiàn)以人為本，我們可以引入環(huán)境正義這一理念。環(huán)境正義是環(huán)境社會(huì)學(xué)上的理念。它力圖關(guān)注和解決的施少數(shù)族群和弱勢(shì)群體的土地和資源被侵犯，以及他們被迫承受各種廢棄物被毒害的問(wèn)題。在資源逐漸匱乏， 環(huán)境破壞越來(lái)越嚴(yán)重的今天， -環(huán)境正義主張少數(shù)民 族和弱勢(shì)群體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，主張社會(huì)資源應(yīng)該公平分配， 并應(yīng)該永續(xù)利用以提升人民的生活素質(zhì)，主張每個(gè)人，每個(gè)社會(huì)群體對(duì)干 凈的土地、空氣、水和其它自然環(huán)境有平等享用的權(quán)利。環(huán)境正義的理論緣起于美國(guó)。

16、美國(guó)國(guó)家環(huán)保局對(duì)環(huán)境正義下了定義。環(huán)境正義，指在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的制定、遵守和執(zhí)行等方面， 全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國(guó)籍和教育程度，應(yīng)得到公平 對(duì)待并卓有成效地參與。公平對(duì)待是指，無(wú)論何人均不得由于政策或經(jīng)濟(jì)困難等原因，被迫承 受不合理的負(fù)擔(dān)，包含工業(yè)、市政、商業(yè)等活動(dòng)以及聯(lián)邦、州、地方和部 族項(xiàng)目及政策的實(shí)施導(dǎo)致的人身健康損害、污染危害和其他環(huán)境后果。同時(shí)，美國(guó)理論界對(duì)環(huán)境正義也進(jìn)行了細(xì)致的研究。美國(guó)學(xué)者羅伯特？布勒德將環(huán)境正義分為三種程序正義、地理正義和 社會(huì)正義。程序正義指的是公平問(wèn)題，即社會(huì)管理的法律、法規(guī)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí) 法活動(dòng)以不歧視的方式實(shí)施的程度。地理正義指的是

17、在有色人種和窮人社區(qū)選擇危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)所的問(wèn) 題。在我國(guó)，雖然不存在人種的歧視問(wèn)題，但在危廢物的處置上，理當(dāng)更 加注重對(duì)弱勢(shì)人群的保護(hù)。因?yàn)樗麄冏晕冶Ｗo(hù)的能力往往十分弱小。社會(huì)正義，是關(guān)于社會(huì)因素，例如種族、民族、階級(jí)、政治權(quán)力怎樣 影響和反映到環(huán)境決策上的問(wèn)題。 筆者認(rèn)為， 這樣的理念和主張， 是值得我們?cè)趯W(xué)術(shù)上多加探討和研 究的，也是值得我們?cè)诃h(huán)境立法和司法中考慮和借鑒的。四、鼓勵(lì)和保障公眾參與環(huán)境保護(hù)，改變我國(guó)環(huán)境保護(hù)單純由政府行 政主導(dǎo)的局面。公眾參與是指在環(huán)境活動(dòng)中，公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與 切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，以使該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益。各國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐證

18、明，公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了巨大的 推動(dòng)作用。我國(guó)環(huán)保對(duì)于公眾參與的立法大致見于固體廢物污染環(huán)境防治法 任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的 單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。此外，國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定 1996年8月 3日中也 規(guī)定建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工 作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。這些單行法規(guī)對(duì)公眾參與只是做出了原則的規(guī)定，缺少一套完整成熟 的制度使得公眾參與落到實(shí)處。1 在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中具體規(guī)定公眾參與的制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在實(shí)施對(duì)環(huán)境可能有重大影響的活動(dòng)之前，就該活動(dòng) 發(fā)生的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查

19、，分析和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上提出回避，減輕重大環(huán)境影響的重大措施和方案，經(jīng)過(guò)對(duì)各項(xiàng)結(jié)果的綜合考慮以及公開審查 后，決定是否實(shí)施該活動(dòng)的一系列程序的總稱。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的是從決策的源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，避 免走先污染，后治理的老路。公眾的參與，首先應(yīng)該在這個(gè)階段得到保障。因?yàn)榻ㄔO(shè)和規(guī)劃單位在制定建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃書時(shí)，考慮的往往是其能 否帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)于建設(shè)規(guī)劃帶來(lái)的環(huán)境成本，總是有意無(wú)意 地忽視。在短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)后，長(zhǎng)期的環(huán)境污染，生態(tài)破壞逐漸凸顯出來(lái)， 直接影響和危害到廣大人民的生活和安全。在這個(gè)階段，由于種種不良環(huán)境后果都是預(yù)先的，所政府審批部門很 容易忽略環(huán)境問(wèn)題，批準(zhǔn)有

20、害建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。社會(huì)公眾則不然。任何建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，都直接作用于社會(huì)公眾生活的周邊環(huán)境，和他 們的利益休戚相關(guān)。因此，公眾對(duì)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)更直觀， 對(duì)周邊生活環(huán)境的變化更敏感， 從而也具有較強(qiáng)的監(jiān)督作用和參與環(huán)境評(píng)價(jià)的積極性，最適合于參與項(xiàng)目 和規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)新出臺(tái)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第 5條，第 11 條和第 12條規(guī)定了 公眾參與的原則和參與形式。但是，仍然缺少完整具體的制度規(guī)定和硬性的要求保證它的落實(shí)。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中的公眾參與，很可能會(huì)由于制度的缺陷而淪于口號(hào)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法最早始于美國(guó)。美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策實(shí)施程序條例有著比較完善的公眾參與制度， 有一些經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。例如

21、，在主管機(jī)關(guān)制定環(huán)境影響報(bào)告書的活動(dòng)中， 公眾參與是必需的， 為法律所硬性要求。在制定的項(xiàng)目審查階段，法律要求主管機(jī)構(gòu)必須向公眾公布事宜，保 證公眾的知情權(quán)。在準(zhǔn)備草案的階段，主管機(jī)構(gòu)要向地方機(jī)構(gòu)，團(tuán)體和提出申請(qǐng)的個(gè)人 發(fā)送草案，聽取他們的意見。該條例規(guī)定，只有主管機(jī)關(guān)向公眾發(fā)送草案，該行為才符合法律的規(guī) 定。在最終文本的編制階段，必須將公眾的意見和主管機(jī)關(guān)的答復(fù)設(shè)專章 在文本中載明，然后再次征求公眾意見。30 日后如公眾沒有提出新的意見，始定稿。以上各點(diǎn)保障了公眾參與得以切實(shí)發(fā)揮作用，對(duì)我國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià) 法中制定公眾參與制度也不無(wú)啟發(fā)。2 在訴訟法上直接賦予公眾以環(huán)境公益訴訟主體的資格環(huán)境

22、訴訟是公眾參與環(huán)境管理的一種重要形式。當(dāng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為第一道預(yù)防性的環(huán)保防線被突破時(shí)，對(duì)破壞環(huán)境 的行為提出訴訟，要求賠償就成了第二道救濟(jì)性的環(huán)保防線。環(huán)境訴訟由環(huán)境侵權(quán)引起。環(huán)境侵權(quán)可以分為兩種。一種是環(huán)境污染直接侵害到私人利益，比如化工廠毒氣泄漏致人疾病。對(duì)這種侵權(quán)，傳統(tǒng)的訴訟制度規(guī)定受害人可以就自己的受損權(quán)利提起 民事訴訟。另一種是環(huán)境污染或破壞并沒有直接侵害私人利益，它侵害的是社會(huì) 的公共利益，并通過(guò)侵害公共利益間接地侵害個(gè)人的利益。對(duì)這一類的侵權(quán)，法律把訴權(quán)交給了國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，公民 個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體不能代表公共利益在公益訴訟中作為原告起訴。比如，向河流排污污染河流，則公民或

23、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體并不能直接對(duì)排 污單位提起民事訴訟。如果要通過(guò)訴訟途徑制止其向河流公共財(cái)富，則只有政府才有權(quán)利提 起停止損害的民事訴訟0對(duì)第二類環(huán)境公益侵權(quán)，我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟制度有其不能適應(yīng)的地方。根據(jù)其規(guī)定，國(guó)家壟斷了環(huán)境公益訴訟。當(dāng)國(guó)家對(duì)于損害公共利益的行為出于種種原因不起訴或不追究時(shí)，社 會(huì)公眾由于沒有訴訟的資格而無(wú)法起訴和追究，環(huán)境公共利益顯然不能得 到維護(hù)。因此，針對(duì)環(huán)境公益侵權(quán)，有必要賦予公眾訴權(quán)。在訴訟法上，當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時(shí)，應(yīng)允 許公眾包括公民個(gè)人、集體、社會(huì)團(tuán)體等作為公共利益的代表人，對(duì)行為 人提起民事或行政的訴訟。以此可以充分發(fā)揮公眾維護(hù)環(huán)境公共利益的力

24、量，彌補(bǔ)政府力量的不足。3 充分發(fā)揮非政府組織在環(huán)境保護(hù)方面的作用。-，是指不以盈利為目的， 主要開展公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú) 立的民間組織。定義，發(fā)展與政策建議，王名清華研究所所長(zhǎng)。第九屆全國(guó)人大環(huán)境和資源保護(hù)委員會(huì)主任曲格平在1997 年中國(guó)環(huán)境論壇 -經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)上指出社會(huì)團(tuán)體代表著各 自群體的利益，具有組織公眾、積極參與、共同行動(dòng)的能力和積極性。在環(huán)境與發(fā)展事務(wù)中，社會(huì)團(tuán)體的作用是重要的和不可替代的。但是，目前我國(guó)法律的規(guī)定很不利于環(huán)保民間組織的設(shè)立。社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第三條規(guī)定成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。第六條規(guī)定國(guó)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部 門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué) 科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位這意味著根據(jù)分級(jí)管理的原 則，成立一個(gè)全國(guó)性的，得找一個(gè)國(guó)家部委級(jí)的主管機(jī)關(guān)，顯然實(shí)施的難 度較大。該條例第十條規(guī)定成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，全 國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體要有 10 萬(wàn)元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政 區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體要有 3 萬(wàn)元以上活動(dòng)資金。而我國(guó)絕大多數(shù)都沒有充分的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。該規(guī)定限制了正