土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理研究

土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理研究【摘要】土地是最重要的資源之一，對(duì)土地進(jìn)行合理的利用規(guī)劃是一個(gè)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，對(duì)現(xiàn)代化城市建設(shè)，舊城改造，區(qū)域規(guī)劃對(duì)各個(gè)方面都有著十分重要的作用，要想保證對(duì)土地利用的質(zhì)量，必須有著十分嚴(yán)格合理的土地規(guī)劃，從規(guī)劃過(guò)程中取得的各種土地?cái)?shù)據(jù)將為整個(gè)土地資源整理各種決策的依據(jù)，一定程度而言，這是進(jìn)行土地資源利用的基礎(chǔ)性工作。因而，土地資源的規(guī)劃將會(huì)直接貫穿到整個(gè)土地資源利用和管理的全過(guò)程，做好規(guī)劃工作，不僅僅有助于整個(gè)土地資源管理的科學(xué)決策，也對(duì)節(jié)約建設(shè)投資，加強(qiáng)整個(gè)土地資源的規(guī)范化管理都有著十分重要的作用。筆者將結(jié)合多年的土地資源管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地資源利用規(guī)劃的實(shí)施和管理研究?！娟P(guān)鍵詞】土地利用，規(guī)劃，實(shí)施管理，研究分析中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：一、前言土地利用規(guī)劃是世界各國(guó)土地管理的一種普遍制度安排，是土地科學(xué)研究的重要組成部分。盡管我國(guó)已經(jīng)完成和實(shí)施了兩輪土地利用總體規(guī)劃和諸多土地利用專項(xiàng)及詳細(xì)規(guī)劃，許多專家、學(xué)者和政府國(guó)土部門等也已做出了諸多理論和實(shí)踐方面的努力，然而我國(guó)土地利用規(guī)劃仍然處于不太成熟的階段，盡管如此，已有的關(guān)于我國(guó)土地利用規(guī)劃問(wèn)題和對(duì)策方面的諸多研究，為促進(jìn)我國(guó)土地利用規(guī)劃向正確的方向改進(jìn)和完善做出了重要貢獻(xiàn)。對(duì)這些研究進(jìn)行回顧，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)土地利用規(guī)劃理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展具有重要的意義。二、土地利用規(guī)劃實(shí)施管理中的問(wèn)題和原因分析1.土地利用規(guī)劃管理實(shí)施中存在問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，已有的關(guān)于我國(guó)土地利用規(guī)劃問(wèn)題和對(duì)策方面的諸多研究指出了我國(guó)土地利用規(guī)劃中存在的諸多問(wèn)題，并為進(jìn)一步改進(jìn)完善提出了思路和對(duì)策，取得了積極的成效，然而仍然存在諸多不足和需要努力的地方，主要表現(xiàn)在以下方面。（一）以規(guī)劃領(lǐng)域分割、多規(guī)沖突為表現(xiàn)的規(guī)劃體系混亂可能是我國(guó)規(guī)劃存在的首要急迫問(wèn)題，但是對(duì)于如何構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃編制體系和實(shí)現(xiàn)多規(guī)的融合協(xié)調(diào)仍存在爭(zhēng)論，尤其是在“誰(shuí)來(lái)承擔(dān)統(tǒng)籌性、綜合性基礎(chǔ)規(guī)劃的任務(wù)”這個(gè)問(wèn)題上存在部門利益之爭(zhēng)。（二）在規(guī)劃法規(guī)體系的完善方面存在不足，尤其是在作為空間規(guī)劃體系法律保障的規(guī)劃核心法律建設(shè)方面，而這個(gè)問(wèn)題有賴于第一個(gè)問(wèn)題的解決。盡管均已認(rèn)同在規(guī)劃不同層級(jí)之間應(yīng)有功能區(qū)分，但我國(guó)規(guī)劃仍然存在宏觀上控制性過(guò)強(qiáng)而政策引導(dǎo)性不足、微觀上控制性不足而又缺乏靈活選擇的問(wèn)題，對(duì)于如何解決仍然是眾說(shuō)紛紜。（三）對(duì)于規(guī)劃實(shí)施管理、規(guī)劃編制技術(shù)等方面的研究改進(jìn)沒(méi)有真正放在我國(guó)規(guī)劃體制改革的大背景和大方向下考慮，結(jié)果是進(jìn)一步強(qiáng)化了部門規(guī)劃而使綜合統(tǒng)籌的規(guī)劃更加難以建立。（四）公眾參與和可持續(xù)規(guī)劃等在地方尺度上尤其是村級(jí)的應(yīng)用中已取得可喜進(jìn)展，但是國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴膽?yīng)用在理論和實(shí)踐方面均存在不足，如何實(shí)現(xiàn)仍需進(jìn)一步研究探討。（五）建立發(fā)展適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃多停留在理論層面，對(duì)于市場(chǎng)激勵(lì)型的規(guī)劃手段和方法如何引入我國(guó)的規(guī)劃體制中雖有一些探索但總體上仍然十分不足。在規(guī)劃法治化實(shí)施管理方面理論研究和實(shí)踐探索均相對(duì)缺乏，尤其是在權(quán)利保障、利益協(xié)調(diào)、沖突救濟(jì)等方面。(六)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。任何政策的貫徹落實(shí)都需要一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，也因此相對(duì)于一些農(nóng)地的整理而言，具有一些特殊性，在農(nóng)村各種土地資源的管理和規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)各種政策的貫徹落實(shí)，都不能夠強(qiáng)制性的采取相關(guān)措施，而應(yīng)該采取有效的激勵(lì)制度，必須形成有效的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。而目前為止，我國(guó)的農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過(guò)程中，缺乏相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民和地方政府缺乏積極性和熱情。地的規(guī)劃整理，要首先對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的最原始的狀況，并結(jié)合各種相關(guān)的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)判，編制相關(guān)的整理規(guī)劃，如此可以對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的整理規(guī)劃起到很大的指導(dǎo)作用，但是我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理過(guò)程中，這方面的工作做得很不到位。2.規(guī)劃實(shí)施難以落實(shí)的原因（一）現(xiàn)行土地利用規(guī)劃修編本身的原因其次，土地利用規(guī)劃編制由于人員、技術(shù)和社會(huì)條件等因素，導(dǎo)致其科學(xué)性、操作性、前瞻性和動(dòng)態(tài)性不足。土地利用規(guī)劃編制的時(shí)間跨度較大，完成的規(guī)劃與實(shí)際土地利用脫節(jié)；縱向信息(上下級(jí)政府)和橫向信息(土地規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃之間)不對(duì)稱，各層級(jí)的規(guī)劃之間難以協(xié)調(diào)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；土地信息化的技術(shù)研究和機(jī)制建設(shè)尚未完善，具有動(dòng)態(tài)追蹤和即時(shí)反饋服務(wù)的電子政務(wù)建設(shè)也尚未完成。（二）現(xiàn)行土地利用規(guī)劃管理制度本身的原因規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的法律基礎(chǔ)比較薄弱，在立法上并沒(méi)有一套完整的規(guī)劃法及相關(guān)配套法規(guī)，與土地規(guī)劃應(yīng)有的法律地位、權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性不相適應(yīng)，規(guī)劃實(shí)施更是難以得到保障。在規(guī)劃實(shí)施工作中，主要還是采取行政方式來(lái)組織實(shí)施。行政管理措施實(shí)施規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)在于集中統(tǒng)一管理，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，手段比較靈活，缺點(diǎn)卻是容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。毫無(wú)置疑，經(jīng)濟(jì)利益與地方利益的驅(qū)使，使得違法違規(guī)用地現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，部分地方政府作為土違法違規(guī)的主體濫用行政權(quán)力，阻礙了規(guī)劃實(shí)施的順利進(jìn)行。（三）土地規(guī)劃實(shí)施工作中存在的原因從指令性規(guī)劃上看，地方政府作為規(guī)劃實(shí)施保障的行政主體，很多情況下卻是束控?zé)o力。政府作為公共利益的代表，而行政手段又是現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施中最主要的手段，政府本是規(guī)劃實(shí)施保障的直接主體，但卻因其中千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系而嚴(yán)重阻礙了規(guī)劃的有效實(shí)施。在土地規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題的研究中，對(duì)其實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的利益關(guān)系較少，而利益關(guān)系卻是土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中問(wèn)題的主要根源。三、土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的對(duì)策分析1.關(guān)于公眾參與，要防止其口號(hào)化和流于形式，注重專家隊(duì)伍與公眾參與的結(jié)合。一方面，特別要引導(dǎo)專家隊(duì)伍對(duì)公眾參與的支持和幫助，使公眾的意見(jiàn)和需求能夠得到真實(shí)反映，比如建立專家指導(dǎo)公眾評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。另一方面，要鼓勵(lì)公眾參與，提高其參與意識(shí)和土地規(guī)劃意識(shí)，使公眾參與具有較高的有效指導(dǎo)性和科學(xué)性。2.建立并完善補(bǔ)償和收益分配機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過(guò)程中，要對(duì)各種和農(nóng)民切身利益相關(guān)的環(huán)節(jié)加以合理科學(xué)的處理，比如對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬等進(jìn)行合理調(diào)整，同時(shí)，要對(duì)收益作出公正客觀的分配，如果有受到損失的農(nóng)民，要給予合理的補(bǔ)償，這樣有助于推進(jìn)各種土地整理措施的貫徹落實(shí)，也有助于緩解社會(huì)矛盾，在這項(xiàng)工作中，要堅(jiān)持公正，客觀的原則。3.搞好規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，保障規(guī)劃實(shí)施管理工作的開(kāi)展規(guī)劃工作責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。各級(jí)土地行政主管部門在機(jī)構(gòu)改革中，要加強(qiáng)規(guī)劃管理職能，調(diào)整充實(shí)規(guī)劃力量，明確規(guī)劃管理部門和管理人員。加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍自身建設(shè)，不斷提高干部隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。有計(jì)劃地開(kāi)展崗位培訓(xùn)，實(shí)行持證上崗制度。規(guī)劃管理人員要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，堅(jiān)持原則，秉公執(zhí)法。要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度。對(duì)在規(guī)劃工作中作出突出成績(jī)的先進(jìn)單位和個(gè)人給予表彰，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)用地的，依照關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法的有關(guān)規(guī)定給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。4.建立和完善農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的相關(guān)法律和政策。法律、法規(guī)和政策的完善，是農(nóng)村建設(shè)用地整理順利實(shí)施的保障。農(nóng)村建設(shè)用地整理必須按法律法規(guī)進(jìn)行，并有嚴(yán)格的操作程序和規(guī)范。因而，必須建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地整理法律法規(guī)和政策措施。5.嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證階段，必須按規(guī)定程序和權(quán)限報(bào)土地行政主管部門預(yù)審。不符合土地利用總體規(guī)劃和法律規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目不得通過(guò)用地預(yù)審。屬于國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)權(quán)限的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需占用土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外的土地，可通過(guò)用地預(yù)審，同時(shí)提出規(guī)劃調(diào)整建議。未通過(guò)預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，土地行政主管部門不予受理建設(shè)用地申請(qǐng)。四、結(jié)束語(yǔ)未來(lái)我國(guó)土地利用規(guī)劃改革和發(fā)展需要加強(qiáng)以上問(wèn)題的研究和解決，尤其是在國(guó)家層面要突破部門利益之爭(zhēng)進(jìn)行頂層制度改革設(shè)計(jì)和分階段漸進(jìn)實(shí)施，在地方層面充分發(fā)揮各地方政府的主動(dòng)性積極性進(jìn)行實(shí)踐探索，操作層面真正按照民主、法治和可持續(xù)發(fā)展的要求推進(jìn)公眾深度參與、保障各方權(quán)利和協(xié)調(diào)利益沖突。參考文獻(xiàn)：1李嘉碧土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理研究期刊論文山東國(guó)土資源-2010年7期2林勇陳艷唐建勇加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下常州市土地利用規(guī)劃管理研究期刊論文國(guó)土資源情報(bào)-2012年8期3劉力邱繼勤邱道持重慶市旅游景區(qū)土地利用規(guī)劃管理研究期