從公共行政到公共管理.doc

從公共行政到公共管理引言 所講的題目不完全一樣，但是整體上來講，就是兩個領(lǐng)域，要么就是政務信息化，要么就是公共管理，公共治理。我想大家對這個問題整體來講還是比較關(guān)注的。我講這個題目叫從公共行政到公共管理。實際上我整體上介紹一下國外在這幾十年來，執(zhí)行公共管理變革，它的過程，它的主要內(nèi)容以及它對我們所產(chǎn)生的影響。舉個例子，比如我們搞醫(yī)療改革，這次兩代會上有關(guān)民生問題也是很關(guān)注的焦點；其中最主要的就是看病貴、上學難、住房難這些問題。而我們恰恰在醫(yī)療改革的過程當中，我們引進了公共服務市場化的理念；就是說我們在醫(yī)療改革的時候，引進這種市場化的機制和運作的理念；那么若干年下來以后，引起很大的反響。比如說改革的失敗，也有說不能簡單的否定，但我告訴大家，當初在江蘇宿遷搞醫(yī)療改革市場化的市委書記，仇和，現(xiàn)在提任為江蘇省的副省長，他把醫(yī)院基本都賣了，都市場化了。比如說仇和當年在宿遷市當市委書記進行大膽的試驗，如果說這次試錯的話，怎么試錯了，現(xiàn)在江蘇省總隊讓他在7400萬人的全江蘇省試錯，別人說宿遷民改失敗了，但宿遷現(xiàn)在通過醫(yī)療市場化以后，初步的市場化以后，現(xiàn)在醫(yī)院收紅包的人少了，看病的價格下降了。這種反象給我們一種印證，中國這個民改到底是成敗還是失敗還是市場不充分造成的結(jié)果呢，還是本身引進市場機制就是錯誤的，現(xiàn)在眾說紛紜，莫衷一是。我在國家行政學院最近帶了幾個MP的學員，都是市局長，其中有位河北鄂州市的副市長，是位女市長，1970年出生，才30多歲，已經(jīng)當了六年局級官員，她是專管醫(yī)療衛(wèi)生，她在鄂州市搞了四年醫(yī)療體制改革，已經(jīng)形成了鄂州模式，她這次學的是我們學院公共管理碩士，基本都是局級官員，最低要正處，大部分都是局級，我說她這個鄂州模式又是一種民改模式。 我在接受很多記者采訪時，說如果說我們醫(yī)療改革不成功的話，這個板子大概不能簡單的打到公共服務市場化這里。公共服務市場化是西方國家在公共管理變革潮流中，一個非常重要的管理方法的變革。那么我認為我們在引進的時候，也可能發(fā)生了一些偏差，隨時引發(fā)重大的爭議。大家看到由對醫(yī)療、教育、住房制度改革的非議，似乎發(fā)展到中國改革開放以后第三次大規(guī)模的姓“資”與姓“社”的爭論?，F(xiàn)在沒有鄧小平這樣的權(quán)力了，鄧小平在世的時候不爭論，一句話打住了，現(xiàn)在打不住。這次兩會期間，胡錦濤總書記是3月6號在上海代表團的講話，和溫家寶總理在會后總理記者招待會上的講話，兩個最高領(lǐng)導人再次對改革做出表態(tài)。胡總書記說，中國要在行政時期堅定不移的推動改革開放。溫家寶說，倒退是沒有出路的。海外對他倆的講話，尤其是最高層對這場改革爭論新的表態(tài)。我的看法是兩句話：目前中國發(fā)展進入一個非常關(guān)鍵的戰(zhàn)略機遇期，這個戰(zhàn)略機遇期在歷史上并不是多見的，但是我們經(jīng)過20年改革以后，同時進入一個改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，如果說過去20年中國經(jīng)濟體制改革帶動其他改革的話，從現(xiàn)在開始，可能行政機制改革，政府改革帶動其他改革，改革的主軸可能發(fā)生變化。所以有時對這個醫(yī)療、教育、住房等關(guān)系民生問題的質(zhì)疑引發(fā)對改革的整體爭論。所以有人說中國目前的改革故事已經(jīng)不復存在，不像1978年那個時候剛剛開始改革，鄧小平發(fā)布的改革，人都擁護，絕大多數(shù)人擁護，原因很簡單，由于當時的改革政策幾乎每項政策出臺，絕大多數(shù)老百姓都受惠，都獲得利益，但是現(xiàn)在人們越來越發(fā)現(xiàn)，有些改革少數(shù)人獲利，多數(shù)人承擔了改革的成本。所以說對改革發(fā)生了質(zhì)疑，現(xiàn)在中國進入了一個重構(gòu)改革故事的時期。所以我想這些問題都與我們說的國外的公共服務市場化有關(guān)，與這個大題目有關(guān)。那么下午就想稍微細致的跟大家討論這些大的題目。國外如何從傳統(tǒng)的公共行政轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的公共管理。那么我要討論大的三個問題，這個講課可長可短，今天上午給國家行政市局長任職班講的是公共治理與非政府組織的發(fā)展，那也是非常重要的題目。我討論第一個問題就是，大家要從整體上把握和了解，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理發(fā)展的過程。第二個問題我們要了解一下，行公共管理，這個行公共管理變革它的模式和滲透的主要內(nèi)容。第三是我講一下比較，就是說我們了解了國外公共管理變革以后，我們反過來再和中國這個行政改革做出比較，我們能得到哪些啟示。討論這么三個題目。如果有什么問題，我們可以隨時討論，因為我跟這個班級，大概這幾年我每期都講這個題目，我去年過春節(jié)以前，我在國家行政學院頭一天我是給老撾的省長講課，老撾，全來的省長、部長，留了一小時互動，第二天上午給日本的課長講課，前面坐這位比較年輕的同志，日本的課長，上課的這個課，日本的課長相當于中國的哪一級官員，上課的課，知道嗎，大家誰知道？就是日本的課長，就是上課這個課，這個課長行政職位相當于中國哪個職位啊？ 回答：處級。：對，處長。我兩天給兩個外國班上課，感受非常深刻，頭天給老撾的部長省長講課，留一個小時，我講的是政務信息化，互動的時候，他們確實提出來不少問題，我說這些官員級別很高，穿著珠光寶氣，那個女士手上全戴著大金戒指，金戒指上還鑲著大寶石，戴四個，四個指上都有，戴著金項鏈，下面掛著是幾個墜子，直插一個金箍棒，穿著珠光寶氣，但是你和她一互動，你就感覺到她就是老撾的高級官員，視野、知識和其他一些國家有比較大的差距。但是我第二天給日本官員講課，確實也把我嚇了一跳，他們只來了到20多個人，都是課長，就相當于我們國內(nèi)的處長，最后留一個小時提問和互動的時候，非常厲害，他對你講課寫字的紕漏，然后給你甩過來一個問題，都是我們國家核心問題，有時讓你非常難回答。有一個處長給我提這樣的問題，他說他在日本政府主要搞冶金管理的，他過去和中國冶金部打交道的時候，發(fā)現(xiàn)中國有很多專家型官員，對冶金行業(yè)非常熟悉，他認為這都是專家型的官員，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這些都沒了，他說你們把這些專家型官員都弄到哪兒去了，我說我們現(xiàn)在這個冶金工業(yè)部本身早已不復存在，1998年以后就改了，直接管理工業(yè)的部委，絕大多數(shù)都撤銷了，就保留了國防科國委，新組織信息產(chǎn)業(yè)部，其他都沒了，我現(xiàn)在不過就在發(fā)改委里面，產(chǎn)業(yè)司里面有個冶金工業(yè)處，也就是五六個人吧，像這樣的官員他不可能像原來冶金部有那樣的專業(yè)化水平和素養(yǎng)。最后我們外事部講，說日本選的這批官員，全是日本東京大學和早稻田大學畢業(yè)的高材生，到日本政府以后，現(xiàn)在提升處長這個職位，都是雄心勃勃，未來的高級職業(yè)文官的后備官員，所以他們對中國相當了解。所以我覺得雖然都是官員，但是官員和官員的素養(yǎng)差別很大，我的感覺就是像日本這樣公務員素質(zhì)，整體上能和我們香港高級官員的素質(zhì)劃等號，大體處在一個大致上。那么我也有感受。我昨天下午給西部，就是我們中國的西部的市局長講課，和我今天上午給，包括國務院各部委，各地的市局長任職班這個官員，你也能感受到他是有差異的。所以我覺得官員的素養(yǎng)非常非常重要，所以我們首先要了解公共管理變革的過程，實際像我們北京市，我們在很多公共管理治理過程中都引進了國外的一些管理方法。 第一章 從公共行政到公共管理的發(fā)展從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理，如果你要把它分開來看的話，我想我們中國幾個層面對這個過程進行一個解讀。首先我們可以看，由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理變革，這時間段也就是20多年，但是20多年的變革，它引起了政府形態(tài)本身的改變，1978年12月鄧小平在中國發(fā)布了改革開放，1979年元月，撒切爾夫人在英國上臺執(zhí)政，拉開了公共管理變革的序幕，跟中國改革開放幾乎在一個歷史起點上展開的，我們是1978年12月，他是1979年元月，在短短20多年的變革，首先引起了政府形態(tài)的改革。我把這個形態(tài)概括為四種，近代以西方為中心的政府形態(tài)轉(zhuǎn)換，如果你做個理論概括的話，我認為首先經(jīng)歷過一個政治家政府，后來轉(zhuǎn)變到官僚制政府，官僚制政府的時間最長，它大體是一個工業(yè)革命這樣一個里程，那么第三個階段是通過公共管理變革短短20多年，有人說出現(xiàn)了企業(yè)家形態(tài)的整合，因為它把大量的市場化管理機制引到公共管理中來，有人說政府不像傳統(tǒng)的政府，倒像放大了的企業(yè)，到后來推動政府信息化，也變成一個電子網(wǎng)絡(luò)政府。這四種政府形態(tài)，那么每種政府形態(tài)我們簡單做一個描繪。比如說政治家政府，政治家政府在我看來也是一個叫政治家主導的政府。那么在那種政府形態(tài)下，它最大特色就是關(guān)于隊伍，政務官和事務官沒有分離，政黨在競選過程中，哪個政黨選舉獲勝，哪個政黨成為組閣，組閣意味著大組閣，我所有的人員都進政府，從內(nèi)閣首相，各部部長，部長助理，市局長，處長，主要辦事人員，我這個競選獲勝的政黨人往頭頭競爭，過幾年以后，我這個政黨在議會選舉中失敗了，失敗以后，我的人馬統(tǒng)統(tǒng)從政府退出來，從首相、部長、部長助理、市局長、處長、主要辦事人員，造成幾年政府一次大換血。第1節(jié) 四種政府形態(tài)與公共管理的發(fā)展四種政府形態(tài)政治家范式政府大家想政府管理是一種專業(yè)，它需要工作的連續(xù)性，需要經(jīng)驗，需要積累，一個依靠政黨的人員，他進到政府四年五年，剛懂得管理了，結(jié)果他所依靠的政黨失敗了，在選舉失敗了，他無奈退出來了，然后再上去把它全部選為新人。所以大家看，政治家政府最大的特征就是官員與政黨在選舉中的勝或者敗共進退。政府管理形不成一支穩(wěn)定的隊伍，幾年一次大換血，對政府管理造成巨大的混亂。官僚制范式政府西方國家人很聰明，他們說這樣政府管理沒有穩(wěn)定的時候，工作難有連續(xù)性，他說能不能想一種辦法，這個不同的政黨，眾多議會就流于執(zhí)政，這種政治運作的機制，我改變不了，但是我可以改變里頭的具體方式。我每次政黨選舉勝或者敗，我只更迭最核心的人物，我更迭首相，更迭部長，更迭部長助理，這么以下的官員，90的官員我都要他在政府終身任職，通過考試、競爭，進入政府，給年輕人這個臺階上，在政治上保持中立，和政黨他們完全脫鉤。我是靠我這個管理國家的本事，治理國家的能力，我吃這碗飯，我和政治完全剝離，這樣就形成了一個整個在國家公共管理、政府管理隊伍中少量人屬于政務官，絕大多數(shù)人都是事務官，政治上保持中立，政務官是隨政黨選舉的勝或者敗決定他的退或者進，政黨選舉勝了我就當部長去了，政黨選舉敗了我就滾蛋了，我就走了。政務官像走馬燈一樣換，事務官終身在這個職位上任職，一個人大學畢業(yè)，考試進入政府，一步臺階一步臺階，還不能亂跨部門，亂調(diào)動，你像他干到離退休以前，干到高級職業(yè)文官，他的業(yè)務有多少精通，當然他最成功的只能達到副部長，政務次長，他永遠達不到正部長，正部長是另一條道上的，那是參加政黨活動，在政黨選舉中立下汗馬功勞，他可能當部長，那與你沒關(guān)系。如果你還不滿足于當副部長，我還想干更大的職位，那好你退出職業(yè)文官，你退出這個隊伍去，參加政黨活動去。你在政黨活動中立下了汗馬功勞，搞不好你就可以當個正部長干干，但那個部長是走馬燈。就這樣的改革標志著官僚制這種政府形態(tài)出現(xiàn)，有一支穩(wěn)定的職業(yè)文官隊伍，在政治上是保持中立的，形成一個層級管理分明，權(quán)力執(zhí)著，強調(diào)職業(yè)文官的專業(yè)化，職位的非人格化。所以我們看到這個科層制的，這樣的官僚制政府，大體適應工業(yè)革命這樣時代的要求。那么它在工業(yè)革命時期立下了汗馬功勞，但是之所以到上世紀70年代末，要改革這個官僚制政府，也就證明官僚制政府它的弊端充分暴露出來，在某種意義上講，它走到了盡頭，所以我們才需要這些變革。企業(yè)家范式政府可以說如果把官僚制政府這套治理模式看作是傳統(tǒng)的公共行政的話，我們說從上世紀70年代開始的這條公共管理變革，主要是沖著官僚制管理的弊端而來，所以有了市場機制，在公共管理活動中講成本，講效益，講投入，講產(chǎn)出，把現(xiàn)代企業(yè)的管理理念、價值、方法，引入到公共管理中來。所以說這樣的政府不像傳統(tǒng)意義上的政府，倒像放大了的企業(yè)，所以有人把它叫做企業(yè)家形態(tài)的政府。但是我們看到這種政府形態(tài)，時間很短暫。電子網(wǎng)絡(luò)政府從上世紀90年代到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)出現(xiàn)以后，西方國家把公共管理變革的成果，通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，把它固化下來，那么很快的出現(xiàn)了一個我們叫電子網(wǎng)絡(luò)政府。就是在傳統(tǒng)政府、實體政府、物理形態(tài)政府之外，借助網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)一個虛擬化的政府。我可以這樣說，盡管人們對這個虛擬化的政府認識并不一致，我舉個例子，我去年4月份，我是代表中聯(lián)部，我到突尼斯，專門講中國政務的信息化。我到這個會上發(fā)現(xiàn)，人們用的概念都不一樣，比如歐美專家來的，他們基本都用的叫電子政府，咱們國家我用的就是電子政務，因為我們十六屆主要文件都規(guī)定叫電子政務，但是突尼斯政府的總理和非洲來的一些高官和學者，他們既不用電子政府，也不用電子政務，他們用什么呢？他們用電子治理。實際上你看到，都是借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來改造這個傳統(tǒng)的政府，但是由于它的體制不一樣，管理模式有差異，決定人們對它內(nèi)涵、外延的理解也有差異。我說中國為什么不用電子政府這個概念，而要用電子政務呢，至少有兩個主體是無法用政府這一概念來涵蓋的。比如執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨是我們執(zhí)政黨，它處在國家治理的第一線，有黨中央、省委、市委、縣委，有常委宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部，各個機構(gòu)，處在國家治理第一線，又是我們國家的決策核心，政務需要信息化，黨難道不需要信息化嗎？所以你不能把黨放在那里邊，再一個中國有很多叫做行政職能的事業(yè)單位，準行政機構(gòu)。我們大家說國家商標局，國家專利局，國家水務局，國家氣象局，國家地震局，這些機構(gòu)都不是行政機關(guān)，事業(yè)單位，它執(zhí)法，它也許多信息化，所以我們用電子政務化，就把內(nèi)政外交活動都叫政務活動，主體就可以涵蓋的很寬泛。但是不管叫什么，它都是政務信息化的一種。所以我們說當這個電子網(wǎng)絡(luò)政府出現(xiàn)的時候，它對傳統(tǒng)的政府有兩個顛覆性的變革。第一打破了空間概念，就是說我獲取政府的信息，或者接受政府的服務，到政府辦事，我再也不必到政府部門親自去辦，我可能坐在我家里，或者我到廣州市政府，我坐在北京就能辦，打破空間限制。第二打破時間限制，我不受政府八小時工作制，上班下班限制，我晚上12點起來，我仍然可以在政府門戶網(wǎng)站上，通過網(wǎng)絡(luò)來辦事。大家看我們中央政府門戶網(wǎng)站，是元月一號正式開通，去年國慶開通10個縣，今年元月以后開通以后，三天內(nèi)，中國政府門戶網(wǎng)站在全世界的點擊率飆升到第二位。原來中國門戶網(wǎng)站排到一萬多位，幾天時間上升到幾百位，我當時焦點訪談對我有一個采訪，就是講中央政府門戶網(wǎng)站，它給全世界了解中國提供了一個非常重要的平臺。所以大家看到這是兩個顛覆性的，一個是打破了空間限制，一個打破時間限制，盡管這個虛擬化的電子網(wǎng)絡(luò)政府并不能完全取代實體政府。比方你北京市政府有很多樓，這是你的實體的北京市政府，但是在虛擬空間中有個首都之窗，它是全世界任何一個角落隨時都可以看到的，虛擬化的政府。那么它將對于政府的管理產(chǎn)生歷史性的變革，影響到政府形態(tài)，影響到政府的組織結(jié)構(gòu)，影響到政府的運行方式，影響到政府的管理功能。你比方說我對北京還是比較熟悉一點，我是信息辦的一個顧問，比如說我們現(xiàn)在北京市搞這套市政管理系統(tǒng)，城市綜合管理系統(tǒng)，就把東城區(qū)這個網(wǎng)格化管理技術(shù)放大，然后再把石景山區(qū)所建的叫政府公共企業(yè)，基于這個地理信息數(shù)據(jù)庫，我地下的網(wǎng)管都建立一個數(shù)據(jù)庫，然后借助搖桿技術(shù)，地理信息技術(shù)，再加上全球定位技術(shù)，集成叫3S技術(shù)，把這些東西結(jié)合起來，在城八區(qū)現(xiàn)在全部集中起來。 萬米網(wǎng)格，一萬米網(wǎng)格管理范圍內(nèi)的物件、事件，圍繞這兩個來的，我有多少物件，有多少公共設(shè)施，我都給它編成數(shù)據(jù)，放入數(shù)據(jù)庫，然后發(fā)生什么事件，井蓋丟了，這個地方漏水了，我馬上有人報告，傳回到指揮中心，指揮中心第一時間進行調(diào)動，在最短的時間內(nèi)解決相關(guān)發(fā)生的事件，圍繞物件、事件展開綜合的城市公共管理。大家看這樣一個技術(shù)用進來以后，它改變了管理方式，它招募那么多的巡查員，萬米網(wǎng)格有很多巡查員，綜合14大功能，83項具體的職責，改變傳統(tǒng)的城市管理。所以大家看到信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)它對政府管理所產(chǎn)生的影響，我認為是相當深遠的，這是四種政府形態(tài)。第2節(jié) 從公共行政到公共管理的思想理論 如果通過傳統(tǒng)的公共行政走向公共管理，它在某種意義上講已經(jīng)引起了政府形態(tài)本身的變革的話，第二個視角我們看一下，在這個變革過程中，它主要靠哪些理論，有哪些理論指導公共管理本身的發(fā)展。我覺得這個理論很多，比如說行制度經(jīng)濟學中的委托代理，教育成本理論，比如說行管理主義，比如說治理理論，比如說公共選擇理論，這些理論在某種意義上講，都在傳統(tǒng)的公共行政走向公共管理的過程中，應該說發(fā)揮了重要的指導作用。那么這里面我想最主要的，我想只介紹一種，就是公共選擇理論。這個管理主義，教育成本理論，委托代理理論，治理理論，公共選擇理論。在我看來，影響最大的就是公共選擇理論。那么這種理論本身應該說，這個公共選擇理論本身來講它實際上，在座的領(lǐng)導人可能知道這個理論，它主要講政府和市場關(guān)系的，公共選擇理論強調(diào)政府要最大限度的減少對市場的干預，它還沖著凱恩斯政府積極干預社會，干預市場這種理論而去，凱恩斯理論強調(diào)政府積極干預，但是公共選擇理論，反其道而行之，它強調(diào)政府要最大限度的減少對市場的干預，它是沖著凱恩斯這種理論而去的。但是它在闡述政府和市場關(guān)系的過程當中，它有兩個前提假設(shè)，產(chǎn)生更大的影響。第一個假設(shè)是它認為所有的人，都帶有理性經(jīng)紀人的色彩，什么叫理性經(jīng)紀人，就是說一個人在社會上扮演一種角色，不管你是高級官員，普通民眾，企業(yè)家，學者，你在扮演一種角色在給社會提供服務的時候，很少有人一點也不考慮個人的利益。用中國話講，人都有自利性的一面，指它對人性的假設(shè)，所有人都帶有自利性的傾向，而且在法律規(guī)范范圍內(nèi)，絕大多數(shù)人都有追求個人收益最大化的欲望和動機。我不是犯罪，在一定的規(guī)則范圍下，我追求個人收益的最大化，它對人性的定義普通性的假設(shè)。第二個這個社會有兩個基本市場，一個叫經(jīng)濟市場，一個是政治市場。在經(jīng)濟市場上盡管參與市場競爭的主體很多，但是說到底是由一個一個理性經(jīng)紀人組成的，你不管企業(yè)，非盈利機構(gòu)，第三部門，你參與市場競爭，還是政府，說到底是由個一個一個理性經(jīng)紀人組成的。都想通過市場競爭追求個人收益最大化，這樣的欲望、動機，經(jīng)過激烈的市場機制，優(yōu)勝劣汰，最后導致社會的進步，或者說客觀上導致社會的進步。 我舉個例子，比如你造這個杯子五塊錢，你上市賣的挺好，別人就開始琢磨你這個杯子，我這種杯子功能一點也不比你差，我成本能降下來，我四塊五毛錢賣我就能賺錢，你的四塊五毛錢的杯子上市以后，就把他五塊錢的杯子頂?shù)馁u不出去了，你的杯子上市以后，別人又琢磨，我能不能把杯子成本再降低，功能一點也不比你差，我四塊錢就可以拿下來，所以說他后面隱藏的都是一個一個理性經(jīng)紀人追求個人收益最大化的欲望。所以他說理性經(jīng)紀人的欲望和動機經(jīng)過激烈的市場競爭以后，最后客觀上導致了社會進步，但是他的研究發(fā)現(xiàn)，在絕大多數(shù)政治市場上剛剛相反，因為大家說為什么絕大多數(shù)政治市場上剛剛相反呢，因為他們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)政治市場上都是排斥市場機制的。比如咱們公共管理，美國的總統(tǒng)競選是激烈市場競爭，西方國家的歷年競選是激烈市場競爭，但你看到?jīng)]有，一旦選舉上臺，布什政府，克林頓政府，他組成政府以后，這個政府的所有決策都是排斥市場機制，叫集體研究，集體決定，公共選擇。它就再不由市場機制，排斥市場機制。這個集體研究、集體決定前提是參與集體研究、集體決定的每一個領(lǐng)導成員，都具有理性經(jīng)紀人的屬性。這樣就為少數(shù)意志薄弱者，利用集體研究、集體決定、公共選擇這個決策的機會，把個人的私利夾雜其中。換句話講，我對社會市場設(shè)置的門檻越高，我管制的項目越多，找我的人越多；找我的人越多，權(quán)錢交易的可能性才越大。如果我把市場門檻都降低了，都不設(shè)什么門檻了，那還有人找我嗎，我的權(quán)錢交易還有可能嗎，西方人叫做權(quán)力尋租，通過公共權(quán)利，在市場上來尋找租金，就是出租車的租。所以公共行政理論學派有句著名的名言，他們說，市場經(jīng)濟有可能失敗，但是政府對市場過多不必要的干預必然導致失敗。正因為公共選擇理論這種理論在全世界產(chǎn)生廣泛影響，所以在1986年這種理論獲得了諾貝爾經(jīng)濟學獎。我覺得這種理論大概是對我們這個公共管理運動，行公共管理變革產(chǎn)生了非常大的影響。我們進一步來看，這是我給出的一個圖，你們也可以看作一個圖形工具，那么這個圖就說明，在這個社會組織結(jié)構(gòu)里面，所有組成它的功能是如何互補的？為了增加互動，我想讓一個學員給我回答問題，比如我這圖上面說了三種組織，不管美國中國，只要現(xiàn)在社會，你把各種形形色色的組織高度抽象以后，你會發(fā)現(xiàn)，除了目前危害人類的恐怖組織之外，所有的組織都可以放到這三種組織形態(tài)里面。我第一類，美國叫第一部門，叫做公共部門，第二類企業(yè)，第三類叫第三部門。我現(xiàn)在問大家的問題是，公共部門指什么？找一位年輕一點的。坐在第一排張青山，我看你比較年輕。你隨便，坐著講。 張青山：我覺得應該是管理國有的公共所有市場，公共秩序這些部門。 ：你就指吧，在中國指什么？在中國哪些部門是有公共部門？ 張青山：政府，政府下面的各種，咱們目前各個局。 ：各個局當然是政府，但是它說的政府有廣義政府，有狹義政府，狹義政府就指我們國家的行政系統(tǒng)，廣義政府就包括立法、司法。 張青山：事業(yè)單位。 ：對，這就說對了，在中國公共部門，簡單講就是一個國家吃財政飯的，都屬于公共部門，吃財政飯的，靠財政給你工資福利待遇的，都屬于公共部門。一句話：吃財政飯的都屬于公共部門，所以標準的表達是一個國家的公共部門，這個核心包括政府，再就包括非政府公共部門，像中國的事業(yè)單位，北京大學，北京醫(yī)院，管理學校，管理醫(yī)院，都屬于非政府公共部門，這是第一類，靠財政支持的，所以第一類的機構(gòu)，都不能以盈利為目的，它的活動都不能追求利潤最大化。所以說我們的國家辦的醫(yī)院，變成盈利機構(gòu)為什么引起老百姓這么強烈的憤怒呢。第二類就是企業(yè)，企業(yè)就是所有在市場上追求利潤最大化的，在西方人看來就是視為企業(yè)?？梢悦皂樫嶅X的，追求利潤最大化的企業(yè)，企業(yè)構(gòu)成市場的主體。這有一個問題，政府開辦的公共企業(yè)應該放在哪里？你繼續(xù)回答。我先給你打個比方，我到臺灣去，臺灣所謂的財政部下面有一個印刷廠的廠長邱老板請我們吃飯，給我遞了個名片說，教授我是標準的政府官員，我不是企業(yè)家，我說你別給我解釋，我很清楚，他給我的名片印的是臺灣財政部下面印刷廠的廠長，但他是標準的政府官員，你說這個印刷廠他不是為了賺錢，賺錢賠錢無所謂，他是專門印全臺灣的發(fā)票的，所有發(fā)票都從他這兒往外印，他還有一套檢測假發(fā)票的信息化的檢測系統(tǒng)，這個印刷廠不是普通印刷廠，它不是賺錢，像這樣的企業(yè)就叫公共企業(yè)，公共企業(yè)大家說應該放在哪里？毫無疑問的放在公共部門，不放在企業(yè)這兒，企業(yè)就是名正言順的追求利潤最大化，中國為什么大家改革模糊呢，因為我們搞了很多競爭性的國有企業(yè)，不是公共性的國有企業(yè)，搞了很多競爭性的，現(xiàn)在國有企業(yè)改革往后退，搞成股份制了，這類企業(yè)當然放到企業(yè)這兒了，公共企業(yè)收不回來成本，那類企業(yè)，剩下就叫社會中間地帶。第三部門，社團組織，非盈利組織，免費組織，自愿組織，慈善組織，都屬于社會中間地帶。這三個組織形態(tài)，各自扮演各自的功能。這三種組織只有企業(yè)可以名正言順的賺錢，其他組織都不以盈利為目的，公共部門不能以盈利為目的，非盈利組織、第三部門也不能以盈利為目的，我們說企業(yè)構(gòu)成市場的主體，市場在這個社會中最大的作用，用一句話表達，就是能夠快速有效的配置社會資源。過去中國想用計劃，社會主義國家都想用計劃配置社會資源，最后以兩個字而告終：失敗。結(jié)果我們回過頭來再把資源配置的技術(shù)讓位給市場，市場能夠解決于效率，哪里能賺錢，哪里有利可圖，資金、人才、技術(shù)快速向哪里集中，哪里賺不到錢，他們不會去的，這樣市場能解決效率，但是市場解決不了公平。在公共領(lǐng)域市場整體失靈，公共領(lǐng)域，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會保障、社會福利，各種災害，公共設(shè)施，社會秩序，國防，這些都是國家公共領(lǐng)域，任何國家的現(xiàn)代管理都有公共領(lǐng)域，市場公共領(lǐng)域失靈了，誰來彌補呢，公共部門，老百姓繳的稅，變成國家的公共財政，專門解決市場解決不了的市場公共問題。什么叫公共問題？把這個問題上升于多數(shù)人問題的問題，自然的變成了公共問題。給大家看一個例子，2003年北京來了非典了，非典一來了以后，就奪人的命，馬上就上升為公共問題。農(nóng)村來北京打工的農(nóng)民工并不享受醫(yī)療保險，但是只要得了非典，全部免費治療，為什么？他很快變成公共問題了。所以我們說政府和非政府公共部門，專門彌補市場解決不了的公共領(lǐng)域，它來解決，它造公共設(shè)施，提供不收費的馬路，照明，養(yǎng)了這么多的軍隊，給咱大家保衛(wèi)國家的安全、主權(quán)，北京市有4點幾萬國外人員，維護社會秩序，維護公共秩序，我們眾多的學校，提供基礎(chǔ)教育，這么多的醫(yī)院提供基礎(chǔ)醫(yī)療。它專門解決公共問題，那么當然公共部門也不是萬能的，它也有失靈的時候，公共部門主要在兩個領(lǐng)域失靈，第一個效率低，貪污腐敗，權(quán)力濫用，老百姓把錢交來了，變成公共財政，結(jié)果你用了以后沒效果，效率低下，貪污腐敗，這是公共管理的失靈。還有失靈就是公共部門能提供解決多數(shù)人的問題，它不能給社會提供個性服務。你不能說我的小孩值錢，我想讓我的小孩上一年級就受貴族教育，國家辦的學校質(zhì)量不好，希望政府能給大辦個貴族化的學校，大家說可能嗎？不可能。政府根據(jù)他的財力提供多數(shù)人的服務，他不能給社會成員提供個性化的服務。但是社會愈發(fā)達，社會成員的個性化需求愈強烈，大量的個性化需求都被企業(yè)提供了，企業(yè)為了賺錢，投其所好，后面是為了盈利。再一部分就是被非盈利提過了。企業(yè)為什么提供個性化服務，老百姓有時候不信任它呢，因為經(jīng)常會有合約失靈，簡單講就是它說的比做得好，廣告藥品說的天花亂墜，你買回來藥品以后，都沒有那么多的功能效果，合約，就是你買了一個產(chǎn)品，買了一種服務以后，你個人和企業(yè)就建立了合約關(guān)系，當它說的比做得好的時候，用虛假宣傳的時候，你有一種上當感，它為什么有虛假宣傳，它為了賺錢。但是非盈利組織就容易獲得我們的信任，因為它不是為了賺錢。所以我們看到這三種部門的功能互補，共同構(gòu)建了一個公共治理的環(huán)境。那么從這個組織結(jié)構(gòu)圖我們進一步看到，政府和公共部門它在社會治理中的職能定位。這是我講的第一個理論。當然這里面還有一個說到的一點就是治理理論，我沒有詳細講。那么這個治理理論，就公共管理強調(diào)它的治理，強調(diào)權(quán)力的合法性，強調(diào)權(quán)力的公開性、透明性，強調(diào)責任性，強調(diào)對社會的回應性，強調(diào)法制，強調(diào)效率。這也是對公共管理影響比較大的一種理論，叫公共治理。這是我講的第二個視角。就是我們看到，由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理變革的過程中，有哪些理論產(chǎn)生了比較大影響，這里面最主要的就是公共選擇理論，強調(diào)最大限度節(jié)省對市場不必要的占用。第3節(jié) 從公共行政到公共管理的改革實踐第三個視角，就是從公共行政到公共管理的實踐。那么這個實踐大家看到，我前面講是從1979年元月份，撒切爾夫人在英國執(zhí)政開始的，持續(xù)了20多年，為什么撒切爾夫人上臺以后在英國賣國有企業(yè)，她從賣制開始的，私有化的，能很快的在全世界形成廣泛的共鳴，形成一個公共管理變革的潮流呢？我想這是當時官僚制政府走到這個時候，它所遇到的共同問題聯(lián)系到一起的。我把這個背景概括為四句話，社會壓力、財政壓力、經(jīng)濟一體化的壓力、內(nèi)部壓力。這四種壓力在某種意義上講，促成了公共管理變革這個歷史潮流的形成第一，社會壓力。所謂社會壓力就是，老百姓隨著科學技術(shù)的發(fā)達，文化素養(yǎng)的提高，老百姓對政府的要求越來越高，我把它概括為四個字：多、高、小、精。希望政府提供更多的公共服務，希望政府提供高質(zhì)量的公共服務，而且希望隊伍要精干，政府的規(guī)模要小。用老百姓話說，既希望馬兒跑，還要馬兒不吃草，對政府來講兩難選擇，你讓我提供更多的服務，我只能增加機構(gòu)，增加人員，增加財政預算，我沒有別的選擇，這就是公眾和政府之間發(fā)生一種沖突。美國一個官員講了一句話說：我們不僅面臨巨大的財政赤字，我們首先面臨的是信任赤字，老百姓對政府不信任，這是社會的壓力。第二，財政壓力。這個大家容易理解，二戰(zhàn)以后，絕大多數(shù)發(fā)達國家都走上了福利主義國家的道路，政府為了顯示它的存在，政府為了使老百姓心中有政府這一概念，像比賽一樣看哪一國家能給社會成員提供更多的福利。大家知道福利和剛性的，能上不能下，但是一個國家的經(jīng)濟發(fā)展可能是周期性的，活動的，經(jīng)濟有景氣的時候，也有不景氣的時候，當然經(jīng)濟處在不景氣的時候，社會成員的福利又不能降，政府只能舉債，所以導致很多國家都債臺高筑，大量的財政赤字。第三，經(jīng)濟一體化壓力。就是在上世紀70年代末，世界經(jīng)濟一體化端倪已經(jīng)顯現(xiàn)出來，率先改革的國家獲得了實惠，提升了本國的競爭力，對其他國家產(chǎn)生了很大的示范效應。很多國家為了提升本國的競爭力，也紛紛的效仿別的國家進行改革，在世界經(jīng)濟一體化這樣大的壓力下，改革內(nèi)部管理，提升競爭力。第四，內(nèi)部壓力。這就是我前面講的，官僚制政府這種管理模式，走到上世紀70年代末，它的弊病充分的暴露出來，效率低下，政府官員對民眾的疾苦漠不關(guān)心，競爭機制和假話，人們內(nèi)在的潛能得不到發(fā)揮等等。出于對內(nèi)部這種管理問題的一種解決，所以各國紛紛起來改變它的政府管理，這是大的背景。這是我要分析的第一大問題，我們說整體上從這三個視角來理解，從公共行政到公共管理這個變革的過程，政府形態(tài)的視角，理論指導的視角，和改革實踐的視角。這是我講的第一個大問題。第二章 新公共管理的模式與主要內(nèi)容1.世界范圍的三種類型 我們看一下公共管理的模式和它所滲透的主要內(nèi)容。引用這種模式的概括，實際上更具有一種象征性意義，實際上各個國家的改革事件要豐富多彩的多，我們做這種理論上的概括僅僅是為了大家便于理解，實際上你要從比較寬泛的視野來考察的話，你會發(fā)現(xiàn)在整個歷史性的公共管理變革潮流過程中，全世界大體形成三種類型的改革。第一種叫調(diào)整性的改革，第二種叫轉(zhuǎn)型性的改革，第三種叫發(fā)展性的改革，這三種類型實際上是涵蓋了絕大多數(shù)不同類型的國家。比如說第一種我們叫調(diào)整性的改革，是發(fā)達國家，就是歐美發(fā)達國家，為什么把這些國家定義為調(diào)整性的改革呢，因為你最后發(fā)現(xiàn)它們的改革全部在政府管理這個層面上進行改變，在公共治理這個層面上改革，它再改革都改變不了它的政治體制的高端，美國再變革，改變不了總統(tǒng)制，英國再改革，改變不了議會內(nèi)閣制，它的政治體制上面是不動的，它只動下面的公共治理，行政管理，政府管理，所以我們說。第二個類型，這是西方人下的定義，它把當年社會主義國家垮臺的、沒垮臺的，只要放棄計劃經(jīng)濟的，它都歸到轉(zhuǎn)型型國家的改革，像現(xiàn)在的東歐、俄羅斯、中國，它認為這些當年社會主義國家，至少現(xiàn)在都放棄了市場經(jīng)濟，都和俄羅斯一樣，不保留社會主義制度了，他們由計劃轉(zhuǎn)向市場，中國還保留社會主義制度，但是也放棄了30年固守的計劃經(jīng)濟，也轉(zhuǎn)向了市場。2.發(fā)達國家的三種類型 公共管理改革（英、美、澳、新、加） 漸進主義改革（德、日、法） 行政制度化改革（西、葡、意、希臘等）比如歐美發(fā)達國家相比落后的國家像西班牙、葡萄牙這些國家他們先改革。3.四種模式而且又把改革概括為四種模式，比如說市場模式、參與模式、非管制模式、靈活模式等等這些我認為都是對公共管理變革本身的一些理論性的探討，我們大家了解一下就可以，這是一點。4.特征第二點它的特征，是由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的變革過程中，它展現(xiàn)出哪些特征，我認為最終有三個特征，第一組織變革的廣泛性，就是說不管哪種類型的改革都有組織變革，我后面還會講中國，大家看到中國改革開放到現(xiàn)在我們經(jīng)過五次大的這種組織機構(gòu)的調(diào)整，每一種類型的改革都有組織變革。第二個改革方向的一致性，盡管各個國家不同類型改革的具體內(nèi)容不完全一樣，但是大方向是一致的。這個方向就是注重市場的作用，強調(diào)政府減少對市場不必要的干預，更多的發(fā)揮社會市場本質(zhì)的作用，在這個大方向上比較一致。第三，和市場相比政府的變革呈現(xiàn)出相反的特征，過去的改革大部分是強化政府的功能，而這次公共管理變革，大家看到在無專業(yè)上講，可以概括為弱化政府功能，和強化市場的作用。和過去的政府變革呈現(xiàn)出一種相反的方向。過去每次改革都是強化政府的作用，強化政府的功能，而這次改革更多的是強化市場，強化社會的功能和作用。 . 內(nèi)容下面我講內(nèi)容，這個內(nèi)容因為涉及的范圍非常廣泛，已經(jīng)持續(xù)20多年，各個國家的情況又很復雜不一樣，所以說內(nèi)容非常廣泛，但是我們可以高度概括，就是說帶有共性的。各個國家相對比較高度認可的，這樣一些改革內(nèi)容，我們把它提煉出來，加以剖析。那么我們說公共管理變革的內(nèi)容第一個我們概括為政府職能優(yōu)化，現(xiàn)在的開放所謂政府職能優(yōu)化，換個詞就是私有化，民有化。因為包括英國和法國西方發(fā)達國家在內(nèi)，他們在二戰(zhàn)以后，也有一點學社會主義的味道，搞了很多國有企業(yè)，鐵路、電力、電訊、郵電等等。但是若干年下來以后，和社會主義差不多，虧損累累，經(jīng)營不善，政府背上沉重的包袱。所以大家看到撒切爾夫人上臺后，第一個舉措就是賣國有企業(yè)，叫賣字當頭，一個字就開始改，賣郵電，賣鐵路，賣電訊，賣電力，私有化，民有化。大家知道前幾年，鳳凰衛(wèi)視主持人（劉海若）到英國旅游，結(jié)果出了鐵路事故，差點奪命，本來是判斷腦死亡了，結(jié)果我們北京天壇醫(yī)院的那個（凌教授）到英國把他接回來救活了，（劉海若）這個鐵路事故出現(xiàn)以后，再一次引發(fā)了英國國內(nèi)對當年撒切爾夫人賣字當頭的爭論。爭論的焦點是兩句話，他們說鐵路是帶連線服務，帶連線的服務往往具有公共性，不一定完全適合搞成私有化的。鐵路是兩個鐵軌，是帶連線的服務，這個服務往往具有一個鞏固性，不一定完全適合改成私有化的，因為英國把鐵路變成私有化以后，私人老板為了榨取更多的利潤，這些年來對鐵路的安全投入嚴重不足，所以導致英國這些年來，鐵路不斷出現(xiàn)惡性的交通事故，他們認為這是簡單的把鐵路私有化以后的后果，那么大家看這個爭論已經(jīng)影響到中國國有企業(yè)的改革。哪些帶連線的呢？我們講就是電力，內(nèi)蒙古發(fā)出來的電沒有高壓輸變電線路到不了北京；我們陜北的天然氣，沒有天然氣的管道輸不到北京，輸不到上海。到了北京以后，沒有燃起管道進不了咱們每家的廚房。咱們打的手機電話，沒有地下的光纜是不能投入使用的；你家供應廚房的水，沒有自來水管道是到不了千家萬戶的。供熱、供水、電、電話、鐵路都是帶連線的服務，很多人認為這些帶連線的服務是帶有公共性的，不一定適合搞成完全私有化的，這種爭論已經(jīng)深刻的影響到中國對國有企業(yè)改革的進和退。退到什么程度，哪些國家要控制，哪些不需要控制，深刻的影響到我們。但是不管如何評價撒切爾夫人當年賣字當頭的改革，這個改革的序幕是由她拉開的。另外的樣版也有，美國的電報、電話公司從來沒有國有過，人家也挺成功的。日本是鐵路公司49年國有化的，到80年虧損了37萬億日元，85年私有化、民營化，日本的鐵路90年代開始贏利，它也有贏利成功的樣版。但是很好笑的是，大約70年代末80年代初撒切爾夫人在英國就把郵電民營化了，結(jié)果小泉去年才搞郵電民營化，它郵電民營化能搞就是為了要追求小泉政府。因為日本的郵電系統(tǒng)占了23萬國務人員，如果這23萬郵電人員民營化一下推向市場以后，日本政府的國務人員一下就減少23萬，達到了小泉政府的規(guī)模，結(jié)果沒想到日本小泉政府的改革方案在議會沒有獲取通過，最后導致了政治事件，解散議會，重新選舉議會，最后自民黨大獲其勝。 在座的各位，誰知道政治上的游戲規(guī)則？這個規(guī)則是從何而來，為什么它在郵電方面的改革方案沒有在議會通過，會導致議會的解散？這就是我們內(nèi)地的官員和包括香港那些官員之間的差別，我給香港官員講課他們會很快的反映出這是什么規(guī)則。就像我們這些大陸的官員受共產(chǎn)黨的教育，我們都知道共產(chǎn)黨的運作機制，不太了解國外的運作模式，所以那方面比較生疏，我的看法是我們的高級官員絕大多數(shù)都缺少政治性的常識。那么這個規(guī)則就是1688年，在英國的資產(chǎn)階級光榮改革時候確立的規(guī)則。1640年，結(jié)果資產(chǎn)階級改革，44年之后，又發(fā)生了不流血的革命。英國的國王的公主嫁給荷蘭的一位王子，兩國家的子女聯(lián)姻，當年請荷蘭的王子到英國來執(zhí)政，就在這年導致了政治上的游戲規(guī)則。兩句話，第一句話，內(nèi)閣得不到議會的信任，內(nèi)閣必須集體下臺或者集體辭職，這是一句話。第二句話，內(nèi)閣首先有自保權(quán)。它認為議會給它投不信任票沒道理的話，它可以祈求國王解散下議院，解散議會。這個時候利益上的種種，國王天皇就發(fā)揮作用了，他認為手下提的有道理，他一句話就解散議會了，議會一解散以后，第一件事情，不說內(nèi)閣下不下臺，首先重新選舉議會，議會選出來以后，第一項對內(nèi)閣進行表決，或者說再對郵電民營的改革方案進行表決，表決通過以后，這個政府繼續(xù)執(zhí)政，如果仍然表決沒通過，對不起，統(tǒng)統(tǒng)下臺。實際上小泉就利用政府上的游戲規(guī)則解散了議會以后，他靠他對中國的強勢，就是挑釁中國，以對中國的強硬暫時獲得很多右翼勢力的支持，最后使他在議會中大獲全勝，自民黨一黨執(zhí)政。就是利用政治上的游戲規(guī)則，現(xiàn)在這個郵電民營化改革已經(jīng)通過了。但是當年撒切爾夫人在70年代末80年代初，就把英國的郵電民營化了，這是我們說所謂的政治職能優(yōu)化，追求自由化，政治要收縮它的社會職能，這是一個。 與此相聯(lián)系，在政府職能優(yōu)化中，它強調(diào)要放手管制，放手規(guī)制，這兩個概念。放手規(guī)制是大刀闊斧的削減政府的規(guī)章制度，這個我們中國人很難理解，中國絕大多數(shù)是公共治理政府管理制度大權(quán)，發(fā)達國家大多數(shù)是制度過剩。制度過剩的好處是國務人員很難腐敗，全面控制很嚴格，你必須在既定規(guī)范中行使你的公共權(quán)利，很難有腐敗現(xiàn)象，或者很想腐敗也很難腐敗，但是反過來導致了嚴重的低效率，規(guī)章制度，事務更多，國務人員變成了規(guī)章制度的奴隸，他的內(nèi)在的潛力很難發(fā)揮，所以他們大刀闊斧的廢除規(guī)章制度。再一個就是放手對社會和市場的管制，給市場和社會更大的自主決定權(quán)。這是我們所說的第一個改革內(nèi)容就是政府職能優(yōu)化。6.大力推進公共服務市場化創(chuàng)意的一個亮點，就是它首先把政府的一些放出去的職責轉(zhuǎn)移出政府，它的理論依據(jù)就是我把政府的一些職能通過合同這種方式轉(zhuǎn)移出去。就是政府承擔責任，但是不直接提供這種服務，叫政府職能合同制度，然后把一些服務型的職能通過委托，代理、承包、合同這些市場化的運作機制，委托給第三部門，民間組織甚至私人機構(gòu)，私人企業(yè)。就是說傳統(tǒng)的公共服務是政府之間政府承擔責任，政府之間提供，現(xiàn)在說政府提供公共服務的效率低，成本高，老百姓不滿意，那改變這種公共服務的提供方式，就是政府仍然拿錢，政府制定規(guī)則，但是政府不直接提供，用市場化的方式，把它委托出去，承包出去，讓民間組織甚至私營企業(yè)，第三部門來提供，這樣提升公共服務的滿意度，這是公共服務市場化的一個內(nèi)容。 第二個內(nèi)容就是打破政府對傳統(tǒng)公共服務領(lǐng)域的壟斷，降低市場門檻，允許民間資本私人資本，投資于一些傳統(tǒng)的公共服務領(lǐng)域。比如說中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設(shè)、醫(yī)療服務，這些領(lǐng)域過去是不讓民間資本介入的，現(xiàn)在打破了政府對這些公共服務領(lǐng)域的壟斷，然后讓民間資本進入，然后形成一種競爭的態(tài)勢，和公共部門開辦的學校、醫(yī)院可以形成一種競爭的態(tài)勢。這樣也是變相通過方式的改變，提升公共服務的效率，提高公共部門服務的水準，提升老百姓對它的滿意度，所以大家看到，這是公共服務的本意。因此政府制定規(guī)則，我委托承包出去，你給我做，你做的不好，明年我不選拔你，我重新發(fā)包，選擇承包商。 再一個就是降低門檻，允許民間資本介入。由此就帶來一個問題，要建立公私合作伙伴關(guān)系。公就是公共部門政府；私就是民間組織，私人企業(yè)，它說民間組織、私營企業(yè)一般來講機制比較靈活，效率比較高，公共部門政府普遍的是效率不高，機制也不靈活，我們要借助民間組織高效率機制靈活的優(yōu)勢，讓它來提供政府的這些公共服務項目，改善公共服務的質(zhì)量，大家看這是公共服務的本意。那么在我看來，我們在醫(yī)療改革的時候，至少在很多國立醫(yī)院，從政府來講，是不想通過醫(yī)院的市場化改革，減少政府對醫(yī)療的投入，現(xiàn)在來看全國16000多家公立醫(yī)院政府投入的只占17，83的醫(yī)院的收入靠醫(yī)院市場化來運作，最后大家看到導致嚴重分成三部分，叫醫(yī)藥部分。醫(yī)院是看病的場所，結(jié)果絕大多數(shù)醫(yī)院第一收入來源靠賣藥，開高價的藥，發(fā)改委一降價，市場上沒了，沒了以后變化又變成新藥了，這就是政府腐敗的表現(xiàn)。他們說去年美國一共合作145新藥，中國合作了一萬多種新藥，那就是政府的醫(yī)藥監(jiān)管部門和藥廠勾結(jié)起來，最近你們看到了嗎？國家醫(yī)藥管理局一下抓了四個人，我經(jīng)常給他們上課，我不認識這四個人，但是我肯定給他們上過課，我前不久給他們講了一次公務員制度，這后面肯定有腐敗的影子和問題。 第二，管辦部分。衛(wèi)生局是政府機構(gòu)，是管醫(yī)院的，那最后發(fā)生了醫(yī)患，結(jié)果人們發(fā)現(xiàn)為什么衛(wèi)生部門往往站在醫(yī)院的角度，為醫(yī)院辯護不為患者說話，他們形成了共同的利益體。第三，有盈利性與非盈利性的機構(gòu)部分。國有醫(yī)院本來是非盈利性的機構(gòu)，結(jié)果變成了暴利場所，出現(xiàn)了這么多天價、死亡，天價住院，引起全國運動的發(fā)展。所以大家看到海淀區(qū)的改革就很受社會關(guān)注，不管這個改革最后的結(jié)果如何，就是管辦分離，把衛(wèi)生局管的單位都拿權(quán)了，告訴它你別管醫(yī)院了，服務性的機構(gòu)都拿到衛(wèi)生局和文化局兩個地方搞試點。把你管的服務性事業(yè)單位都剝離出來，然后成立一個海淀區(qū)公共服務委員會，把這些醫(yī)院和文化機構(gòu)都放在它的名下。你只要制定政策調(diào)研和一些監(jiān)管，不在對醫(yī)院的人和財務有直接的決定權(quán)。所以我說如果我們在這方面出偏差的話，我認為政府想通過減少對醫(yī)療的投入，通過市場改革向社會卸包袱，我認為這大概是我們的重大偏差。但是現(xiàn)在還不能簡單的說，我們降低市場門檻讓民間資本進來辦民營醫(yī)院就是錯的，不能簡單下這個結(jié)論。我覺得大家可以思考這個問題。我前面講的這個例子，就是以此證明降低門檻允許更多的民間資本進來以后，公共部門的醫(yī)院、學校競爭我認為也可能是一條可以選擇的途徑。但是我想不管怎么講，國立醫(yī)院、國立學校的非盈利性質(zhì)不能動搖，如果變成盈利機構(gòu)的話，我認為就和這個機構(gòu)本身已經(jīng)發(fā)生了背道。有人說現(xiàn)在我們一個大學生一年學費5000，四年兩萬，再加上這個學生在學校的正常的生活費用，四年下來又得兩萬。北京市的學生不住?？赡苡貌涣四敲炊啵皇峭獾氐膶W生去上大學，四年下來要四萬。四萬對農(nóng)民是什么概念，是一個農(nóng)民去年人均收入的13年收入的總和，不吃不喝。去年農(nóng)民的人均收入才3200多塊錢，13年才能掙到4萬塊錢，還有一部分不消費，才能供一個大學生。所以說，不是我們現(xiàn)在大學生確實在世界上很高，而是和農(nóng)民的收入相比，中國我們現(xiàn)在的高等教育收費是世界上最昂貴的高等教育收費，它是和你的收入相比較。所以大家看到改革27年，中國農(nóng)村的改革中，得到的實惠明顯的問題凸現(xiàn)出來，醫(yī)療、教育、住房成為我們頭上三座大山，是非常發(fā)人深省。但是我的看法：不是公共服務市場化的錯，不能夠辦到這樣，我認為只要我們改革的這個方向或者是改革的行為本身不出問題的話，我認為是可以探索的，這是第二個。7.改革政府內(nèi)部管理體制 第三，是改革政府內(nèi)部的管理體制。這個有一系列的改革舉措，比如說大刀闊斧的裁減機構(gòu)，裁減人力，比如說下下放權(quán)力，向社會分權(quán)，向基層分權(quán)。比如說執(zhí)行決策和執(zhí)行的分離，改革人事制度，改革績效評價，將企業(yè)的理念、價值用到政府的管理職能中等等。我舉個例子，我以美國克林頓政府改革為例?？肆诸D93年上臺，在97年不到4年的工夫在美國的中央政府裁員高達28萬人，大家一定會問，美國中央政府多少人？至少到我當時考察美國的時候，美國當時的中央政府有250萬人，美國當時不到2.8億人口，吃財政飯的是1800萬，中國當時吃財政飯的是3600萬，我們當時吃財政飯的比它多了一倍