行政管理論文-淺談政府公共關(guān)系與公共危機的治理.doc

行政管理論文-淺談政府公共關(guān)系與公共危機的治理論文關(guān)鍵詞：政府公共關(guān)系；公共危機；危機治理論文摘要：有效的政府公共關(guān)系工作，對于危機的治理具有重要的意義。但是由于缺少專門的政府危機公關(guān)機構(gòu)，政府公關(guān)人員素質(zhì)低下，與媒體及公眾的溝通不暢等原因，不能很好的發(fā)揮在公共危機治理中的作用。為此，必須通過設立專職危機公關(guān)中心，切實轉(zhuǎn)變政府公關(guān)理念，配置合格的公關(guān)人員，加強溝通以及提高政府國際公關(guān)能力來提高公共危機治理的效率。一、政府公共關(guān)系與公共危機治理的內(nèi)涵詮釋當今世界，任何組織都處于一個極其復雜的公共關(guān)系網(wǎng)絡之中。政府作為公共服務的提供者，公共事務的管理者，以及公共權(quán)力的行使者，也必須處理好各方面的關(guān)系，這樣才能推進社會的全面發(fā)展和進步，保持國家穩(wěn)定與和諧，人民幸福安康以及國際威望的提升。所以，一個有效的政府，必須處理好與各方面的關(guān)系。正如美國公共關(guān)系學者哈洛所言：“公共關(guān)系是一種特殊的管理功能，它幫助組織建立并維持與群眾間的雙向溝通，了解、接納及合作；它參與處理組織面臨的各種問題與糾紛；它幫助組織了解公眾輿論并作出反映，促進公眾了解組織和事實真相；它強調(diào)組織為公眾利益服務的責任；它幫助組織隨時掌握并有效利用變化的形勢，預測發(fā)展趨勢，使之成為組織的警報器；它使用有效、正當?shù)膫鞑ゼ寄芎脱芯糠椒ㄗ鳛橹饕墓ぞ摺薄?依據(jù)這個公共關(guān)系的權(quán)威性定義，可以得出公共關(guān)系是組織為實現(xiàn)其目標的一種管理活動或職能。由此，政府公共關(guān)系是以政府為主體，為樹立良好的政府形象、建立和諧的公眾關(guān)系，順利完成政府公共管理職能，實現(xiàn)公共利益而進行的雙向溝通與互動的管理活動。具體來說，政府公共關(guān)系具有以下幾個方面的內(nèi)涵：2一是政府公共關(guān)系的行為主體是國家行政機關(guān)，有社會公益性和政府行為權(quán)威性；二是有傳播溝通、行為規(guī)范的職能，有政策導向性和傳播壟斷性；三是與社會公眾建立良好關(guān)系，有全民參與性；四是體現(xiàn)政府管理思想，維護政府良好形象?，F(xiàn)代政府作為一個有限的政府，其主要職能在于對公共事務的管理，而有效的政府公共關(guān)系則是發(fā)揮其管理職能的一個重要組成部分。從公共管理的角度看，公共危機主要是指那些突然發(fā)生，對生命、財產(chǎn)和環(huán)境造成威脅和重大損害，對公共安全、社會穩(wěn)定，乃至國家政權(quán)有較大影響，要求政府和公眾采取特殊措施予以應對的公共事件或緊急狀態(tài)。公共危機事件主要有以下幾個方面的特征：一是公共性。在辭海中，“公共”即共同，指社會的共同領(lǐng)域或共同利益。現(xiàn)代社會處于一個開放的、動態(tài)的系統(tǒng)之中，雖然某一危機事件不一定普遍存在，但是隨著其傳播而引起的社會關(guān)注，極有可能成為公共熱點并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會秩序混亂。也就是說，社會的公共危機越來越突破地域限制。如2003年的“非典”先是在國外發(fā)生，后來很快在我國的廣州、北京等地傳播開來，發(fā)展成為全國性的公共危機事件。二是突發(fā)性。由于各種公共問題和風險具有一定的隱蔽性和或然性，往往不易發(fā)覺或被隱匿而被推遲和掩蓋，所以其發(fā)生的時間難以預測，過程難以控制，結(jié)果難以估量，一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈現(xiàn)快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機會稍縱即逝，如果不能及時采取應對措施，將會造成更大的危害和損失。三是擴散性。在目前全球化和全國化的趨勢下，社會系統(tǒng)的精密程度也在提高，社會利益主體之間的交往和沖突也在增加，從系統(tǒng)論的角度來說系統(tǒng)越復雜，它的可靠性也越差。在其他條件相同的情況下，誘發(fā)危機的渠道可能更多，危機的蔓延可能更嚴重。3四是危害性和威脅性。公共危機事件高度危險，極有可能使構(gòu)成社會體制的人的生命、身體、財產(chǎn)等要素和機能達到崩潰的程度，并且由于危機往往具有連帶效應，同時會引發(fā)次生事故和問題，導致更大的損失和危機。五是危機的雙重效果。危機會帶來各種損失，但危機也是機會和轉(zhuǎn)機。美國危機管理專家諾曼奧古斯丁認為“一項危機既包含了導致危機的根源，又蘊藏著成功的種子”。如果決策者直面危機，危機可以促進制度的革新和環(huán)境的變革，所以對公共危機事件需要辯證的認識。41989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞。治理被認為是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。5所以公共危機治理就是通過政府和社會公眾的力量，通過對公共危機事件的有效監(jiān)測、預控、決策和處理，避免和減少危機，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，政府和公民關(guān)系和諧，維護政府形象的過程。具體來說，公共危機的治理具有以下幾個特征：一是公共危機治理主體的多元性。雖然公共危機的核心治理主體仍然是國家，但是公民、企業(yè)、第三部門等在公共危機的治理中也有不可忽視的作用。“無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔起應對風險的重任”，6所以如果僅僅依靠政府或國家，同樣會使公共危機的治理失效。同時公共危機的緊迫性和威脅性也要求人人參與、全面動員。二是公共危機治理的責任性。由于公共危機的公共性，人人在力所能及的前提下，都要承擔起危機治理的責任。更主要的是對作為治理核心主體的政府及其公務員，由于其承擔一定的職務而必須履行相應的責任和義務。三是公共危機治理的透明性。它主要是指在危機治理的過程中相關(guān)危機信息的公開性。宋朝蘇軾曾言：“天下之患，莫大于不知其然而然”。在公共危機的治理中，信息的公開與透明，將會成為公共危機治理中必不可少的一面。四是公共危機治理的有效性。主要是指對危機的控制和處理要及時，最大限度地減少公共危機造成的人、財、物等危害和損失。五是公共危機治理的回應性。就是針對危機中公民的要求和問題要及時作出回應，根據(jù)公眾的要求及時進行解決。二、政府公共關(guān)系對公共危機治理的價值政府要順利搞好公共危機的治理工作，滿足廣大民眾的意愿和要求，減少公共危機造成的危害，順利開展國際交流和合作，必須進行有效的政府公共關(guān)系工作。首先，政府公共關(guān)系的溝通職能，有利于調(diào)動公眾參與危機治理，提高治理效率。當今世界，大多數(shù)政府雖然在推行政令時，可以運用法律賦予的行政權(quán)力，卻更重視建立在沒有強制力和自愿基礎(chǔ)之上的雙向溝通，來確保政令為大多數(shù)人所接受，所滿意。政府公共關(guān)系是來掌握、理解民眾的真正需求和利益的重要手段和方法。正如Cutlip所指出的那樣，政府公共關(guān)系至少有以下三個目的：7（1）把政府的活動告知人民；（2）確保人民能積極參與政府活動，以及遵守相關(guān)法規(guī)；（3）爭取人民對于現(xiàn)行政策與方案的支持。政府制定的方針政策只有得到公眾的支持，并吸引公眾積極參與，才能有效成功的得以執(zhí)行，而公眾的參與又是建立在對政府的理解和信任的基礎(chǔ)上。在危機情境下，發(fā)揮政府公共關(guān)系的溝通職能，有利于動員社會公眾參與公共危機的治理，不斷提高政府的公關(guān)能力，真實、準確、及時地與公眾進行良好的溝通和交流，保障公民的知情權(quán)，不僅是提高公共危機治理效率的要求，也是現(xiàn)代民主政府發(fā)展的必然要求。其次，政府公共關(guān)系的信息獲取職能，是公共危機中進行正確決策的基礎(chǔ)。英國危機公關(guān)專家杰斯特曾提出危機處理的“3T”原則：“Tellyourowntale”（以我為主提供情況）；“Tellitfast”（盡快提供情況）；“Tellall”（提供全部情況）。顯然這三方面都與準確的信息獲取密切相關(guān)。在危機情況下，政府作為公共事務的管理者，能否及時獲取信息以及獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量，將成為對危機是否進行正確處理的關(guān)鍵。作為現(xiàn)代民主政府公共管理職能之一的政府公共關(guān)系，其重要一方面就是獲取信息，為政府及時有效的進行決策服務。正如杰里A亨德里克斯所說：“公共關(guān)系危機處理中心的任務就是為內(nèi)部和外部公眾提供信息，為媒體提供新聞信息，建立信息咨詢部回答問訊和控制謠言的傳播”。8第三，政府公共關(guān)系促進公民對政府的信任，有利于緩和矛盾，順利處理危機。“沒有人們相互間享有的普遍信任，社會本身將瓦解。幾乎沒有一種關(guān)系不是完全建立在對他人的確切了解之上的。如果信任不能像理性證據(jù)或親自觀察一樣，或更為強有力，幾乎一切關(guān)系都不能持久現(xiàn)代生活在遠比通常了解的更大程度上建立在對他人的誠實的信任之上”。9就目前來看，在危機情況下，政府有時面臨著信任危機，一方面在于政府沒有及時將政府政策、措施、工作情況等政務信息傳達給公眾，并給予正確的解釋和說明，使公眾了解政府正在做什么，準備做什么，公眾自身可以得到什么以及如何得到信息，另一方面在于政府與自己的公眾缺乏有效的公共關(guān)系活動，在公眾心目中缺乏良好的政府形象。政府公共關(guān)系活動可以運用各種公共關(guān)系手段，有計劃地協(xié)調(diào)與公眾的關(guān)系，了解公眾的需求，了解公眾的意愿。這樣可以調(diào)節(jié)社會矛盾和沖突，優(yōu)化政府形象。所以在非典肆虐之時有人呼吁：“政府，要給民眾更多信心；民眾要給政府更多信任”。第四，政府公共關(guān)系有利于加強國際合作，提高應對危機的能力。從SARS危機到現(xiàn)在禽流感的肆虐，充分說明了公共危機的全球性和擴散性，在此情況下，單靠一國政府的力量是無法對公共危機進行有效治理，必須加強國際合作，通過國際組織和其他國家的幫助，共同來控制和消除危機。在SARS流行之初，由于政府公關(guān)敗筆，沒有及時公開信息，缺乏后繼保障措施，導致SARS大面積擴散，使中國政府的形象不但在國際上受到了嚴重影響，而且給國內(nèi)公眾的心理造成了嚴重的恐慌，在北京和深圳甚至出現(xiàn)了搶購風；國際上，多個國家限制中國人入境，華爾街日報甚至提出了“隔離中國”的呼聲。如果政府能夠通過國際公關(guān)活動，與國外的組織和相關(guān)國家及其公民進行有效的溝通和交流，不僅可以贏得國際上對中國的支持和贊賞，在很大程度上樹立中國政府的威望，而且可以借助國際上處理相關(guān)危機的經(jīng)驗、人力、物力和財力來應對危機。三、政府公共關(guān)系活動在支持公共危機治理方面存在的問題雖然政府公共關(guān)系對于建立透明、高效政府，提升公眾民主參與危機的治理能力，塑造政府在國內(nèi)的良好形象等方面都具有重要的意義和作用，但是由于政府公共關(guān)系在現(xiàn)代民主制度和市場經(jīng)濟體制的土壤中誕生、成長的時間較短，特別是對于政府在公共危機中相應的公關(guān)活動進行的理論研究和實踐還較少，所以還存在許多問題。具體來說，在提升公共危機治理能力方面，政府公共關(guān)系存在的問題主要有：一是專門政府危機公關(guān)機構(gòu)的缺失。自從1991年國務院新聞辦公室成立以來，許多省也都設立了新聞發(fā)言人，增進了公眾對政府工作的了解。但是除此之外，還有許多機構(gòu)都承擔著政府的公共關(guān)系職能：（1）辦公廳（室）。作為政府的綜合職能部門，它同時也肩負著政府公共關(guān)系的職能。（2）政府部門的調(diào)研機構(gòu)。作為政府收集情報，提供咨詢的專項職能部門，它也負責向政府決策層提供公共危機中的公眾意見和建議。（3）信訪機構(gòu)。作為接待處理人民群眾申訴或解決問題的部門，在危機情境下，也負責把人們對公共危機處理解決中存在的問題及其意見，提供給相關(guān)部門來使問題得以及時的處理。（4）舉報中心。在危機情況下，舉報中心也成為反饋信息的一個重要渠道。（5）外事機構(gòu)。它是政府處理境外事務的專門機構(gòu)，主要負責國際往來以及港、澳、臺事務。（6）政府應急處理中心。作為處理危機事件的機構(gòu)，同時也是通過對危機事件的處理來展現(xiàn)政府的良好形象。但是由于在機構(gòu)設置上過于分散，缺乏專門進行公共危機公關(guān)的機構(gòu)，這樣使具有公共關(guān)系性質(zhì)的工作分散在辦公廳（室）、調(diào)研宣傳、對外聯(lián)絡、交際接待、信訪對外聯(lián)絡、新聞發(fā)布、外事等職能部門中，即使有些政府職能部門已設置了公共關(guān)系崗位或公共關(guān)系秘書，也難以承擔起統(tǒng)籌規(guī)劃公共關(guān)系的任務。這樣造成的直接后果是責任不清，影響公共關(guān)系工作的效率，進而影響政府工作的效率。10如果在危機情況下，各個部門由于職責不清，互相扯皮，勢必給公共危機治理帶來更大的難題。二是政府危機公關(guān)理念淡薄。政府公共關(guān)系作為危機順利解決的軟手段，能夠起到意想不到的管理功能。具有公共關(guān)系意識和理念的人，會在工作、生活中時刻注意自己的言行舉止對公眾的影響以及在公眾心目中留下的形象。但是，我國有的政府機關(guān)及其公務員則在危機時刻一方面不注重對媒體進行良好的公關(guān)，面對媒體是，要么是一種不耐煩甚至厭惡之情，要么是由于公關(guān)技巧的缺乏，不能正確有效的口頭表達自己對危機事件的處理策略、方式或方法等。另一方面，主要是在危機情境中不能對公眾進行很好的溝通和交流，由于公眾對存在的危機狀況和問題不明白、不理解，在謠言四起的情況下，不僅加深危機的影響和擴散，更容易使公眾對政府及其公務員產(chǎn)生不信任。所以，必須把政府公共關(guān)系理念滲透到政府公務員的日常行為中，用意識指導行動，才能取得危機治理的勝利。三是政府公共關(guān)系人員素質(zhì)低下。“治國之道，首在治人”，政府公共關(guān)系工作是否能夠順利的展開，主要取決于政府公共關(guān)系人員的素質(zhì)，只有在一個年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)完全良好的公共關(guān)系團隊領(lǐng)導之下，政府公共關(guān)系工作才能順利的展開。而目前，我國政府公共關(guān)系人員的素質(zhì)并不十分理想。首先，政府危機公關(guān)人員知識結(jié)構(gòu)老化。我國現(xiàn)有的政府公共關(guān)系人員，真正具有政府公共關(guān)系知識的并不多，對有關(guān)危機問題了解的就更加不足，絕大多數(shù)都是以哲學、政治經(jīng)濟學和科學社會主義人員及某些管理科學知識為政府公共關(guān)系的知識框架，以致于在從事中國公共關(guān)系活動中往往只能局限于搞思想教育等原則性的工作而不能深入開展具體化危機事件處理。其次，從能力方面看，我國政府公共關(guān)系人員的能力素質(zhì)也比較低，突出表現(xiàn)在創(chuàng)造力和社交能力不強，老成持重者居多。第三，從年齡結(jié)構(gòu)上看，我國政府公共關(guān)系人員的年齡結(jié)構(gòu)偏高、偏老，使得我國政府公共關(guān)系工作的手段、形式、方法等都趨于老成保守?？傊?，我國政府公共關(guān)系人員的結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在男的多，女的少；老的多，年輕的少；不懂專業(yè)知識的多，懂業(yè)務知識的少；性格內(nèi)向的多，外向的少，等等。11四是政府公關(guān)人員與公眾公共溝通渠道不暢。“在危機管理中，溝通是最重要的工具。如果身陷危機情境的人，與它有牽連的人和管理危機情境的人之間沒有溝通的話，就無法評估危機及其影響”。12但是由于傳統(tǒng)文化中的官本位和官智民