行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-政府管制的經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題——北京出租汽車(chē)業(yè)個(gè)案分析 .doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-政府管制的經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題北京出租汽車(chē)業(yè)個(gè)案分析一、1992年的大發(fā)展1992年以前，北京出租汽車(chē)無(wú)法滿足市民生活的需要，1991年北京每萬(wàn)名城市居民擁有出租車(chē)的數(shù)量只有廣州的60%，出租車(chē)在城區(qū)每平方公里的分布量不及廣州的1/4。出租車(chē)短缺的原因主要有兩個(gè)：一是，政府嚴(yán)格控制投資主體，不批準(zhǔn)私人開(kāi)辦出租車(chē)企業(yè)；二是，租價(jià)過(guò)低，無(wú)法吸引更多的國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)投資。1992年春，鄧小平的“南巡講話”推動(dòng)了各種放松計(jì)劃管制的市場(chǎng)化改革。在國(guó)家相關(guān)政策的鼓勵(lì)下，北京市確定了“符合條件就批，將企業(yè)推向市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰”的發(fā)展方針，向出租車(chē)企業(yè)提供優(yōu)惠政策。鑒于北京市出租汽車(chē)管理辦法（1988年發(fā)布）只允許“單位”經(jīng)營(yíng)出租車(chē)企業(yè)，政府只好“睜一眼，閉一眼”：允許私人投資設(shè)立出租車(chē)企業(yè)，但必須“掛靠”一個(gè)“主管單位”，以該單位的名義申請(qǐng)?jiān)O(shè)立出租車(chē)公司。寬松政策配合1991年調(diào)高租價(jià)的措施，效果可謂立竿見(jiàn)影：1992年下半年至93年上半年，北京出現(xiàn)舉辦出租車(chē)公司的熱潮，到1993年5月底，出租車(chē)公司達(dá)1085家，比1991年的302家增加了2.6倍，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛達(dá)4.9萬(wàn)輛，比1991年的1.62萬(wàn)輛增加了2倍。大發(fā)展迅速緩解了“乘出租車(chē)難”的問(wèn)題，同時(shí)還創(chuàng)造了約5萬(wàn)多個(gè)就業(yè)崗位。二、多方面的政府管制北京市出租汽車(chē)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“出管局”）是北京市出租汽車(chē)行業(yè)的主管機(jī)關(guān)，2000年初撤銷(xiāo)，其職能轉(zhuǎn)由新組建的市交通局行使，出租車(chē)行業(yè)的各項(xiàng)管制產(chǎn)生于不同時(shí)期、不同階段，本文列舉重要的幾項(xiàng)：（一）行業(yè)準(zhǔn)入管制1992年的大發(fā)展直接導(dǎo)致了極端性準(zhǔn)入管制。自1993年3月起，出管局便停止批準(zhǔn)新設(shè)出租車(chē)企業(yè)，理由是出租車(chē)總量增長(zhǎng)過(guò)猛，市場(chǎng)供過(guò)于求，引起無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。（二）企業(yè)內(nèi)部合同管制1996年10月31日以前，政府不干預(yù)公司內(nèi)部管理，絕大多數(shù)公司實(shí)行承包制，合同內(nèi)容自定。1996年，針對(duì)出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量惡化、高價(jià)“預(yù)收款”泛濫、兼并市場(chǎng)混亂不堪的局面，政府推出了129號(hào)文件，規(guī)定：自1996年10月31日起，企業(yè)因更新車(chē)輛、新增車(chē)輛或錄用新駕駛員，與駕駛員簽訂承包合同時(shí)，應(yīng)依照出管局與出租汽車(chē)協(xié)會(huì)制定的營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書(shū)執(zhí)行。營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”）為各種租價(jià)的出租車(chē)規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以在上下15%的范圍內(nèi)浮動(dòng)。（三）租價(jià)管制主管部門(mén)按高、中、低三個(gè)檔次為各類(lèi)出租車(chē)規(guī)定了租價(jià)，并根據(jù)租價(jià)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)承包合同中司機(jī)的承包金定額，估算各類(lèi)出租車(chē)的“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額”（企業(yè)根據(jù)該“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額”繳納營(yíng)業(yè)稅）。（四）車(chē)輛更新管制出租車(chē)的使用年限直接關(guān)系到公司經(jīng)營(yíng)成本，也決定了司機(jī)享用經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的期限。出租汽車(chē)使用年限的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是年，北京市1999年1月規(guī)定，1998年以前購(gòu)置的輕型出租汽車(chē)使用滿5年的，排氣量小于1升的出租小轎車(chē)（如夏利7100A）使用滿6年的，必須報(bào)廢。市政府還對(duì)車(chē)輛更新規(guī)定了其他標(biāo)準(zhǔn)，例如電噴發(fā)動(dòng)機(jī)、三元催化裝置和雙燃料裝置等，企業(yè)每更新一輛出租車(chē)須向市政府有關(guān)部門(mén)繳納“附加購(gòu)車(chē)費(fèi)”，加上防護(hù)板、計(jì)價(jià)器等設(shè)備費(fèi)用，更新一輛車(chē)的費(fèi)用總計(jì)1.51.6萬(wàn)元。三、政府管制下的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)及其利潤(rùn)分配（一）經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的取得無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)體戶，在獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)時(shí)，即無(wú)償獲得了市政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)特許狀（“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”）。但主管部門(mén)對(duì)公營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶實(shí)施了差別待遇：（1）出租車(chē)行業(yè)始終對(duì)私營(yíng)企業(yè)關(guān)閉大門(mén)，1992年也不例外，所以私人投資采取了“掛靠”的辦法，戴上公營(yíng)企業(yè)的“紅帽子”；（2）市政府擔(dān)心個(gè)體戶不易管理，采取限制政策；（3）出租車(chē)企業(yè)可以收購(gòu)其他公司從而增加“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，但個(gè)體戶不得收購(gòu)企業(yè)的“指標(biāo)”，其營(yíng)運(yùn)車(chē)輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓。（二）不同階段專(zhuān)營(yíng)利潤(rùn)的分配方式1.從寬入到禁入這一時(shí)期，行業(yè)準(zhǔn)入管制大大放松而且合同管制尚不存在，在各項(xiàng)鼓勵(lì)性政策的推動(dòng)下，出租車(chē)企業(yè)及其保有的出租車(chē)急劇增加，司機(jī)供不應(yīng)求。1993年左右，一些企業(yè)把每月承包費(fèi)降至3000元都無(wú)人問(wèn)津，許多企業(yè)的出租車(chē)處于停運(yùn)狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)效益滑坡，到1994年多數(shù)企業(yè)又面臨還貸壓力。在這種情勢(shì)下，出租車(chē)司機(jī)的談判地位明顯加強(qiáng)，于是收入分配有利于司機(jī)的“預(yù)收承包款”合同產(chǎn)生了，其主要特征是：司機(jī)在訂立承包合同后一次或分次預(yù)先交納承包期內(nèi)的承包金總額（低于或相當(dāng)于車(chē)輛現(xiàn)值，有的公司稱(chēng)之為“預(yù)收承包款”，也有的稱(chēng)“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”），承包期內(nèi)每月交納小額管理費(fèi)（數(shù)額相當(dāng)于一般承包合同承包金的1/41/3）。2.從禁入到產(chǎn)生合同管制（129號(hào)文件出臺(tái)）行業(yè)進(jìn)入壁壘重新構(gòu)筑起來(lái)，“全民辦出租”的熱潮迅速消退，在“下崗再就業(yè)”的大潮中，出租車(chē)與司機(jī)的供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出租車(chē)工作崗位的稀缺性凸顯出來(lái)，司機(jī)在與企業(yè)締約時(shí)的談判地位被削弱了。在司機(jī)勞務(wù)市場(chǎng)、司機(jī)轉(zhuǎn)賣(mài)車(chē)輛市場(chǎng)和公司兼并市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，經(jīng)營(yíng)特許權(quán)日益升值，“預(yù)收款”在1993、1994年最多不超過(guò)車(chē)輛現(xiàn)值，而在1995、1996年卻往往是車(chē)輛現(xiàn)值的1.5倍以上。于是，掌握在公司手中的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)變成了“搖錢(qián)樹(shù)”，公司獲得厚利的方法大致有以下幾種：（1）承包合同中包含不公平約款。（2）公司以出售資產(chǎn)（出租車(chē)）或公司兼并的名義“倒賣(mài)”經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。如果賣(mài)方公司此前已通過(guò)“預(yù)收承包款”方式將車(chē)輛“賣(mài)”給司機(jī)，那么，公司所有者出售公司時(shí)將再次獲得車(chē)輛和“指標(biāo)”價(jià)款，此即一車(chē)二賣(mài)。（3）在賣(mài)方公司一車(chē)二賣(mài)的情況下，買(mǎi)方公司要么否認(rèn)原公司與司機(jī)訂立的“預(yù)收承包款”合同，要么以更新車(chē)輛為名實(shí)際上終止舊合同，再次通過(guò)“預(yù)收承包款”方式把出租車(chē)高價(jià)承包給司機(jī)。司機(jī)經(jīng)常選擇的一條出路是把高價(jià)承包的出租車(chē)再轉(zhuǎn)包出去，適時(shí)的退出可能使司機(jī)大賺一筆，但毫無(wú)疑問(wèn)，所有的風(fēng)險(xiǎn)和建立在“指標(biāo)”權(quán)屬不明基礎(chǔ)上的預(yù)期利益將全部累積在最后持有出租車(chē)的司機(jī)身上，一旦上述基礎(chǔ)不復(fù)存在，剩下的只有風(fēng)險(xiǎn)和損失了。3.從產(chǎn)生合同管制到出租車(chē)調(diào)價(jià)和縮短使用年限（1996.101999.1）129號(hào)文件試圖統(tǒng)一規(guī)定企業(yè)和司機(jī)之間的利益分配，企業(yè)和司機(jī)的對(duì)策是訂立“陰陽(yáng)合同”，即表面上按129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”訂立一份應(yīng)付政府審查的“陽(yáng)合同”，確保公司領(lǐng)取營(yíng)運(yùn)證件和新司機(jī)過(guò)戶，背地里依然按原“預(yù)收承包款”方式訂立一份“陰合同”。1998年底，出管局對(duì)近200家公司進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明有近60%的公司與司機(jī)簽訂“陰陽(yáng)合同”?！瓣庩?yáng)合同”并非一個(gè)“雙贏”格局，公司通過(guò)“陰合同”提前收回成本，而司機(jī)的收入?yún)s建立于經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的價(jià)格和有效使用期限在承包期內(nèi)不變的預(yù)期之上，一旦特許權(quán)價(jià)格和有效使用期限發(fā)生變動(dòng)，司機(jī)的期待利益就可能落空。按照1997年10月北京市財(cái)政局和出管局聯(lián)合印發(fā)的“北京市出租汽車(chē)企業(yè)內(nèi)部營(yíng)運(yùn)任務(wù)單車(chē)承包經(jīng)營(yíng)會(huì)計(jì)核算辦法（試行）”（簡(jiǎn)稱(chēng)“核算辦法”），以一家中型出租車(chē)公司為例，每輛“夏利”車(chē)每月須支出：a.稅費(fèi)，包括車(chē)船使用稅約17元、養(yǎng)路費(fèi)110元、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加（三項(xiàng)共計(jì)）198元；b.為司機(jī)利益的支出，包括法定最低工資、職工福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)每月平攤約700元；c.折舊費(fèi)（以10萬(wàn)元車(chē)值6年折完計(jì)）每月約攤1390元，車(chē)輛保險(xiǎn)費(fèi)（按全險(xiǎn)計(jì)）每月約攤420元，車(chē)輛維修費(fèi)（大修）每月約160元，銀行利息每月約300元。上述各項(xiàng)合計(jì)大約3300元。如果司機(jī)每月上繳承包費(fèi)4500元，則公司收入約1200元，扣除企業(yè)管理成本和33%的企業(yè)所得稅之后，每輛“夏利”車(chē)的月利潤(rùn)約800元左右?！跋睦避?chē)司機(jī)平均每月毛收入是7500元上下，扣除承包費(fèi)4500元和油料等費(fèi)用1000余元后，司機(jī)純收入約為2000元。這種分配格局顯然無(wú)法令當(dāng)事人滿意，公司大呼微利甚至虧損，司機(jī)則認(rèn)為每日工作十幾小時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁?。如果說(shuō)129號(hào)文件是對(duì)企業(yè)的軟約束的話，那么，1998年底和1999年初實(shí)施的出租車(chē)調(diào)價(jià)和車(chē)輛更新管制就是企業(yè)難以逃避的硬性約束了。調(diào)低租價(jià)等于調(diào)低了“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”的價(jià)格，縮短車(chē)輛使用年限則是縮短了司機(jī)享用經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的期限，這兩項(xiàng)措施真正動(dòng)搖了“陰陽(yáng)合同”的基礎(chǔ)，或然的風(fēng)險(xiǎn)變成了實(shí)在的損失。1998年曾有大批出租車(chē)司機(jī)在北京長(zhǎng)安街驅(qū)車(chē)示威，反對(duì)提前更新車(chē)輛，但在市政府的目標(biāo)序列中，“穩(wěn)定壓倒一切”，所以，此類(lèi)事件的直接結(jié)果只能是促使市政府下決心嚴(yán)厲執(zhí)行129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”以及“核算辦法”。4.1999年至今1998年底調(diào)價(jià)和1999年初縮短出租車(chē)使用年限以來(lái)，絕大多數(shù)企業(yè)都與司機(jī)訂立了“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”，但承包費(fèi)通常都在1998年定額的基礎(chǔ)上上浮15%，以“夏利”車(chē)為例，司機(jī)每月上繳的承包費(fèi)往往達(dá)到4500至4800元。公司對(duì)此給出的“說(shuō)法”是，“核算辦法”規(guī)定的成本年年上漲（如職工最低工資從280元上調(diào)到420元），而政府規(guī)定的承包金額是固定不變的，若不提高“車(chē)份兒”，公司將陷入虧損。2000年年初到6月，燃油價(jià)格三次上調(diào)，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)成本明顯提高。6月27日，市交通局要求所有出租車(chē)公司對(duì)所屬車(chē)輛根據(jù)不同價(jià)位，每月相應(yīng)給予駕駛員100元或120元的燃料補(bǔ)貼；同時(shí)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，決定從7月14日起適當(dāng)調(diào)整小轎車(chē)的基價(jià)公里。這實(shí)際上是繼1998年底降低出租車(chē)租價(jià)后又提高了租價(jià)，并再次核減了司機(jī)的承包費(fèi)。（三）“黑車(chē)”問(wèn)題據(jù)估計(jì)北京約有“黑車(chē)”2萬(wàn)多輛，而合法出租車(chē)不過(guò)6.5萬(wàn)輛，管制當(dāng)局對(duì)“黑車(chē)”的態(tài)度是一貫的，查處“黑車(chē)”的行動(dòng)轟轟烈烈地進(jìn)行，例如2000年4月20日至5月18日，市交通局、工商局、公安局、公交分局聯(lián)合執(zhí)法，累計(jì)查扣“黑車(chē)”1278部。工商部門(mén)有權(quán)依照北京市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例和北京市小公共汽車(chē)管理?xiàng)l例，暫扣違法車(chē)輛，并分別處以10000元至20000元和5000元至20000元的罰款。市交通局有權(quán)依照交通部制定的城市出租汽車(chē)管理辦法，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)者處以5000元至30000元的罰款。如果將“黑車(chē)”的收入視為對(duì)合法出租車(chē)司機(jī)本來(lái)應(yīng)得的專(zhuān)營(yíng)利潤(rùn)的竊奪的話，那么，這些被竊奪利潤(rùn)的相當(dāng)部分被政府收繳對(duì)合法出租車(chē)司機(jī)而言這部分利潤(rùn)損失算不算獲得經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的代價(jià)呢？政府收繳的罰款是不是可視為頒發(fā)特許權(quán)的間接收入呢？如果是的話，那么是誰(shuí)在定價(jià)呢？如果不是，司機(jī)的損失是否能夠從政府收繳的罰款金中得到補(bǔ)償呢？四、法院拒不受理出租車(chē)案件1992年以來(lái)，與出租車(chē)有關(guān)的民事案件迅速增加，然而，北京市高級(jí)人民法院經(jīng)濟(jì)庭于1999年4月至5月間電話通知各中級(jí)法院和區(qū)縣法院：有關(guān)出租車(chē)的訴訟案件，未受理的，不予受理，已受理未審結(jié)的，停止審理。同年9月1日，高級(jí)法院正式下達(dá)“關(guān)于人民法院不受理出租汽車(chē)司機(jī)與出租汽車(chē)公司承包合同糾紛的通知”，指出：“承包合同是勞動(dòng)合同的附件，即出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者與司機(jī)訂立的承包合同是內(nèi)部承包性質(zhì)，二者是管理者與被管理者的關(guān)系，不是平等的民事主體。根據(jù)最高人民法院（研）發(fā)198528號(hào)通知的規(guī)定，企業(yè)因內(nèi)部承包產(chǎn)生糾紛，應(yīng)由企業(yè)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)調(diào)處。因此，今后出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者與司機(jī)僅因承包合同產(chǎn)生糾紛訴至法院的，法院依法不予受理”。我國(guó)勞動(dòng)法第77條規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、提起訴訟。如果說(shuō)“承包合同是勞動(dòng)合同的附件”，那么由承包合同產(chǎn)生的糾紛也應(yīng)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，所以，法院拒絕受理顯然剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，逃避了司法職責(zé)。五、幾點(diǎn)思考（一）政府管制與短缺問(wèn)題1992年大發(fā)展的最顯著成就是緩解了出租車(chē)的短缺，但是，這