農(nóng)村研究論文-農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境摘要：構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但對(duì)農(nóng)民工非政府組織而言，其生存和發(fā)展仍面臨著嚴(yán)峻的制度困境。通過對(duì)農(nóng)民工非政府組織制度環(huán)境的分析，可以看出正式制度環(huán)境的約束是農(nóng)民工非政府組織發(fā)展面臨的最嚴(yán)峻的困境，而非正式制度環(huán)境的約束又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種困境。推動(dòng)農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展，是需要政府、民間、農(nóng)民工非政府組織等的共同努力。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；制度困境；農(nóng)民工；非政府組織中國目前的農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)2億多。按照國家確定的2020年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56的指標(biāo)，今后每年還會(huì)有1300萬農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、跨入城鎮(zhèn)，融入工人階級(jí)隊(duì)伍。面對(duì)如此龐大的群體，以及其所帶來的種種社會(huì)需求，當(dāng)前政府即使有心去滿足這一群體的需求，但還缺少足夠的能力來應(yīng)付這一局勢(shì)。在政府失靈的情況下，社會(huì)需要借用另一種力量的參與。據(jù)有關(guān)報(bào)道，從2002年開始，珠三角地區(qū)專門為農(nóng)民工免費(fèi)維權(quán)的非政府組織進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段，從2002年至2003年間，一年內(nèi)新成立的此類組織有10多個(gè)。由此，以農(nóng)民工群體為服務(wù)對(duì)象的農(nóng)民工非政府組織得以形成和發(fā)展。和諧社會(huì)的建構(gòu)必然離不開農(nóng)民工的和諧生活，而農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展對(duì)于協(xié)助國家解決農(nóng)民工問題，促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)有重要的作用。從適應(yīng)社會(huì)需求的角度來說，中國農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展勢(shì)頭應(yīng)該良好，然而，實(shí)際情況是農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展受到了很大的限制，種種因素使得許多希望參與農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的人士都“望而卻步”。因此，本研究結(jié)合筆者的一些實(shí)際經(jīng)歷，從制度的角度嘗試探討農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的約束，希望能夠達(dá)到通則性的認(rèn)識(shí)。一、對(duì)農(nóng)民工非政府組織的概念界定“非政府組織”（NGO，Non-GovernmentalOrganizations）是一個(gè)舶來品，其通常與“非營利組織”（NPO，Non-ProfitOrganizations）、“第三部門”（TheThirdSector）、“獨(dú)立部門”（IndependentSector）、“慈善部門”（CharitableSector）、“志愿者組織”（VoluntarySector）、“民間組織”（CivilGroups）等概念混合使用。目前，關(guān)于非政府組織的概念比較受認(rèn)可的是通過“結(jié)構(gòu)功能”的角度進(jìn)行的界定，該觀點(diǎn)著眼于組織的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，認(rèn)為凡是符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性這五個(gè)條件的組織就是非政府組織。有鑒于此，本文所欲探討的農(nóng)民工非政府組織指的是：由農(nóng)民工群體自發(fā)組織成立并運(yùn)作的，為農(nóng)民工群體提供服務(wù)，具有非政府性、非營利性、組織性的公益組織。該組織必須滿足：（1）組織是農(nóng)民工自發(fā)組織成立并運(yùn)作的；（2）組織是為農(nóng)民工群體提供服務(wù)的；（3）組織滿足非政府組織的特性，即非營利性、非政府性、獨(dú)立性、公益性。二、農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境諾思將制度分為正式制度（正式約束）與非正式制度（非正式約束）兩種類型。其中正式制度是指人們（主要是政府、國家或統(tǒng)治者）有意識(shí)創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。而非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的交往中無意識(shí)形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分，它包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。根據(jù)諾思對(duì)制度環(huán)境的分類，農(nóng)民工非政府組織所應(yīng)對(duì)的制度困境約束可從正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境來進(jìn)行探討。1.正式制度環(huán)境的約束對(duì)于非政府組織而言，正式制度環(huán)境直接構(gòu)成了其生存所賴以維系的法制基礎(chǔ)。從宏觀的層次上來說，農(nóng)民工非政府組織是農(nóng)民工結(jié)社自由的體現(xiàn)，受到憲法的保護(hù)。但由于中國現(xiàn)行的法律體系中還沒有一部管理農(nóng)民工非政府組織的一般性法律，關(guān)于農(nóng)民工非政府組織在國家政治生活和社會(huì)生活中的性質(zhì)、地位、作用、活動(dòng)范圍等的規(guī)定主要是一些行政法規(guī)的規(guī)定。而在這些法規(guī)中，國務(wù)院頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例是最重要的法規(guī)，它所確立的管理體制是目前中國關(guān)于非政府組織管理的核心制度。但該法規(guī)對(duì)于農(nóng)民工非政府組織的形成和確立具有明顯的約束。根據(jù)社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例中第三條規(guī)定，農(nóng)民工非政府組織可以有兩種注冊(cè)方式。第一種是尋找一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，然后到登記部門登記。第二種是成為單位社團(tuán)，在“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)過本單位批準(zhǔn)成立，在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體?！钡珜?duì)于農(nóng)民工非政府組織而言，通過當(dāng)前這兩種注冊(cè)方式獲得注冊(cè)是很難的。（1）難以通過第一種方式注冊(cè)首先，社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體的成立，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備?！币虼耍r(nóng)民工非政府組織要獲得登記首先需要找到業(yè)務(wù)主管單位的審查同意。而業(yè)務(wù)主管單位指的是該條例第六條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織?！逼浯?，該條例對(duì)申請(qǐng)成立的社團(tuán)的會(huì)員數(shù)、資金、規(guī)模等進(jìn)行了限制。如條例第十條中的規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員綜述不得少于50個(gè)；（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國性的社團(tuán)有10萬以上的活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上的活動(dòng)資金?！蓖瑫r(shí)，該條例第十三條中還規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立?！弊鳛闃I(yè)務(wù)主管需要承擔(dān)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理的責(zé)任，如社團(tuán)法中第二十八條和第三十七條的規(guī)定，而農(nóng)民工的問題又涉及到地方政府、地方企業(yè)和地方居民等多重的利益的關(guān)系，出于“成本收益”分析，“多一事不如少一事”，而且條例沒有明確規(guī)定行政部門一定要成為某個(gè)農(nóng)民工非政府組織的業(yè)務(wù)主管。因此，加上成立時(shí)需要準(zhǔn)備的資金等物質(zhì)的限制，使得農(nóng)民工非政府組織獲得民政部門的登記非常困難。然而，即使農(nóng)民工非政府組織滿足了登記中的程序，其還要面對(duì)登記主管部門的限制。1999年國務(wù)院發(fā)布了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知，其中有這樣一條規(guī)定：“各地民政部門要嚴(yán)格控制業(yè)務(wù)寬泛、不易界定的民間組織，禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團(tuán)結(jié)的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織?！睆耐ㄖ锌梢钥闯鰢沂怯幸庀拗瞥闪⒋蚬ふ哳惖姆钦M織，但何為打工者？打工者類的民間組織具體包括哪些組織等等問題？通知中都沒有給予說明。雖然登記主管部門操作起來有很多的回旋余地，但社團(tuán)法中第二十七條和第三十七條同樣對(duì)登記主管部門所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，在“成本收益”的考慮下，登記主管部門同意農(nóng)民工非政府組織的登記會(huì)困難很多?？梢?，當(dāng)前通過社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例進(jìn)行注冊(cè)對(duì)于農(nóng)民工非政府組織來說是非常困難的。（2）難以通過第二種方法注冊(cè)工會(huì)法第三條規(guī)定：“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利。”可見，農(nóng)民工可以通過工會(huì)法的規(guī)定在所工作的企業(yè)內(nèi)部注冊(cè)為單位社團(tuán)，或通過組建產(chǎn)業(yè)工會(huì)的方式掛靠在上一級(jí)的工會(huì)名下。如工會(huì)法中第十二條規(guī)定：“統(tǒng)一行業(yè)或者性質(zhì)相近的幾個(gè)行業(yè)，可以根據(jù)需要建立全國的或者地方的產(chǎn)業(yè)工會(huì)?！惫?huì)法雖然規(guī)定了農(nóng)民工也具有參加和組建工會(huì)的權(quán)力，但要真的通過工會(huì)法的注冊(cè)對(duì)于農(nóng)民工來說又困難重重，表現(xiàn)在：首先，工會(huì)只能在本單位內(nèi)部活動(dòng)，而且工會(huì)的資金和物質(zhì)都主要是來自本單位，如工會(huì)法第三十六條和第三十八條的規(guī)定。對(duì)于想幫助工人維權(quán)的農(nóng)民工組織而言，廠方能夠支持的很少，而且農(nóng)民工組織要成為單位社團(tuán)，其員工還必須要在該單位內(nèi)部工作，活動(dòng)范圍也不能超出本單位，這些限制使得農(nóng)民工獲得單位內(nèi)注冊(cè)很難。其次，獲準(zhǔn)成立需要報(bào)上一級(jí)工會(huì)批準(zhǔn)，但工會(huì)法并沒有對(duì)上一級(jí)工會(huì)接受申請(qǐng)的職責(zé)義務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，這使得這中間存在著很多回旋余地。因此，通過工會(huì)法獲得組建工會(huì)的方式對(duì)于農(nóng)民工非政府組織來說是困難重重。除了很難能夠獲得社團(tuán)登記外，相關(guān)的行政法規(guī)還進(jìn)一步規(guī)定了對(duì)于未登記的非政府組織的措施。如社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第三十五條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)，或者未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)，以及被撤銷登記的社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰。”2000年4月民政部發(fā)布了取締非法民間組織暫行辦法，其中第2條規(guī)定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的；（二）未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的；（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的?！笨梢姡r(nóng)民工非政府組織不采取注冊(cè)的方式還要面臨著很大的被取締的風(fēng)險(xiǎn)。雖然憲法賦予了農(nóng)民工的結(jié)社自由權(quán)，但在正式制度環(huán)境的約束下，農(nóng)民工非政府組織的生存受到了很大的威脅。2.非正式制度環(huán)境的約束對(duì)于農(nóng)民工非政府組織而言，它面臨的非正式制度不僅包括傳統(tǒng)文化觀念、意識(shí)形態(tài)上等文化觀念，也包括“潛規(guī)則”，即官員對(duì)農(nóng)民工非政府組織的態(tài)度，以及政治文化和政治傳統(tǒng)對(duì)非政府組織的習(xí)慣性傾向。（1）“潛規(guī)則”的約束中國經(jīng)過長(zhǎng)期的反帝反封建斗爭(zhēng)最終建立了人民民主專政的社會(huì)主義國家，但由于國家間意識(shí)形態(tài)上的差異，自建國以來，面對(duì)著國際上敵對(duì)國家的意識(shí)挑釁，執(zhí)政黨需要時(shí)刻保持“政治敏感性”。而鑒于蘇聯(lián)“民主主義改革”的失敗導(dǎo)致最終解體的教訓(xùn)，以及“西方自由主義”對(duì)中國進(jìn)行“和平演變”的警惕，使的許多官員對(duì)非政府組織存在著一種懼怕的心理，一是擔(dān)心非政府組織過分發(fā)展會(huì)失去控制，造成尾大不掉；二是擔(dān)心一些非政府組織在成長(zhǎng)壯大后會(huì)跟政府對(duì)立，成為黨和政府的對(duì)手。因此，對(duì)于非政府組織十分警惕，始終有一種防范的意識(shí)。尤其是對(duì)于那些涉及政治、民族、宗教、人權(quán)、意識(shí)形態(tài)問題的非政府組織，對(duì)于那些國外非政府組織和基金會(huì)以及與之聯(lián)系密切的非政府組織，一些領(lǐng)導(dǎo)干部更多地表示出防范和管制的態(tài)度，限制其發(fā)展。對(duì)于農(nóng)民工非政府組織，由于其活動(dòng)常常會(huì)牽涉到政府的利益而為政府所疑慮。如某官方人士說的，外來工民間維權(quán)組織的活動(dòng)涉及到一個(gè)為政府所敏感的問題外來工的權(quán)益問題。而外來工的權(quán)益涉及到勞資關(guān)系、當(dāng)?shù)乩妗⑷藱?quán)等問題，一旦政府給予它實(shí)質(zhì)性的支持，等于是倡導(dǎo)了這樣的活動(dòng)和目標(biāo)。同時(shí)，政府也要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于農(nóng)民工非政府組織，一些黨和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)更多的表示出防范和管制的態(tài)度，更多亮起“紅燈”，并適時(shí)下發(fā)文件以限制其發(fā)展。例如，1999年國務(wù)院下發(fā)了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知，其中有這樣一條規(guī)定：各地民政部門要嚴(yán)格控制業(yè)務(wù)寬泛、不易界定的民間組織，禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團(tuán)結(jié)的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織。由此可見當(dāng)前國家對(duì)于農(nóng)民工非政府組織的考量。（2）重政府輕民間觀念的約束中國是具有五千年歷史的文化大國，具有濃厚的文化底蘊(yùn)。受儒家文化的影響，國人在思想深處存在著一種權(quán)力崇拜的思想。加上中國幾千年來的專制統(tǒng)治的歷史，使得對(duì)官僚文化崇拜的思想尤為根深蒂固。王亞南曾指出：“中國人的思想活動(dòng)，乃至他們的整個(gè)人生觀都拘囚錮蔽在官僚政治所設(shè)定的樊籠中”。這種對(duì)權(quán)力崇拜的思想使得民眾形成對(duì)政治權(quán)力的依附性、臣屬性、順從性，缺乏自主獨(dú)立意識(shí)。官府是民眾意識(shí)中最正統(tǒng)的組織，一旦遇到災(zāi)荒，民眾首先想到的是向官府求助，對(duì)官府的信任永遠(yuǎn)超過對(duì)民間組織的信任。由于中國傳統(tǒng)文化中的這種重官府輕民間的思想，大多數(shù)民眾習(xí)慣性的認(rèn)為非政府就是反政府，就是一種民間秘密組織。加上改革開放以來，一些不法分子利用法制上的空缺以中介組織從事傳銷、秘密結(jié)交等非法活動(dòng)，這使得大多數(shù)民眾對(duì)于非政府組織會(huì)保留有一種質(zhì)疑的態(tài)度，甚至是一種誤解。據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與援助中心反應(yīng)，許多人習(xí)慣于認(rèn)為民間就是非政府，就是非組織、無政府狀態(tài)，由此導(dǎo)致組織在開展活動(dòng)的過程中備受“關(guān)注”，并經(jīng)常有“敏感”的遭遇。對(duì)于農(nóng)民工非政府組織而言，傳統(tǒng)的支持對(duì)于其獲得生存的根基具有非常重要的意義。但是，當(dāng)前傳統(tǒng)觀念中重官府輕民間的思想使得農(nóng)民工非政府組織獲得傳統(tǒng)的支持受到了很大的約束。三、結(jié)論組織理論認(rèn)為，所有的組織都是在制度環(huán)境里運(yùn)行的，而技術(shù)環(huán)境和系統(tǒng)的許多方面是依賴于制度基礎(chǔ)的。通過對(duì)制度環(huán)境的約束分析，可以看出正式制度的約束使得農(nóng)民工非政府組織失去了通過社團(tuán)法獲得身份合法性的途徑，處在既注不了冊(cè)，但不注冊(cè)又得冒很大風(fēng)險(xiǎn)的兩難境界中。由于無法獲得合法的社團(tuán)身份，農(nóng)民工非政府組織就不能夠享受到社團(tuán)身份所帶來的財(cái)務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，在無法通過社團(tuán)法人的身份獲取財(cái)務(wù)資源的情況下，組織需要變更不同的財(cái)務(wù)渠道以應(yīng)對(duì)生存的壓力。環(huán)境的壓制以及財(cái)務(wù)上的不足又進(jìn)而不利于組織人力資源的獲得，加大了它的生存壓力。此外，非正式制度的約束使得農(nóng)民工非政府組織不僅需要去獲得服務(wù)市場(chǎng)的認(rèn)同，同時(shí)，還需要設(shè)法不引起“潛規(guī)則”的限制，以獲得生存的機(jī)會(huì)。由此可見，當(dāng)前環(huán)境下農(nóng)民工非政府發(fā)展的困境之大。當(dāng)前，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但以服務(wù)農(nóng)民工群體為目標(biāo)的農(nóng)民工非政府組織而言，其仍然面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展考驗(yàn)。如何接納和引導(dǎo)