農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村同構(gòu)背景下的政府與村莊的關(guān)系--以S村選舉問題的處理為例.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村同構(gòu)背景下的政府與村莊的關(guān)系-以S村選舉問題的處理為例提要：影響村民自治的原因較多，鄉(xiāng)村關(guān)系是其中一個(gè)重要因素。本文以S村的第四次換屆選舉的再次流產(chǎn)為例，描述鄉(xiāng)村同構(gòu)格局中不同利益主體在此事件的處理過程中的行為與認(rèn)識(shí)，以及由此產(chǎn)生的一致與沖突的行動(dòng)邏輯。文章指出要重建新型的鄉(xiāng)村關(guān)系，建立鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織之間合作治理農(nóng)村公共事務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村同構(gòu)需求與沖突秩序重建鄉(xiāng)村同構(gòu)既是一種秩序，也是一個(gè)過程，甚至是一種工具。對(duì)于廣大農(nóng)民而言，鄉(xiāng)村是以家庭為單位的生？quot；共同體，這種秩序的特征至今并無多大的改變。就農(nóng)村社會(huì)的變遷歷程而言，它又是一個(gè)過程，是一個(gè)國家與社會(huì)關(guān)系在不同的歷史條件下不斷調(diào)適的過程。就農(nóng)村基層的治理而言，它又是一種工具，是鄉(xiāng)村公共管理中被地方官員主動(dòng)使用的一種手段，是他們實(shí)施管理的重要依據(jù)。村民自治相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村而言是一種外來品，它原本是因應(yīng)人民公社解體后農(nóng)村社會(huì)所出現(xiàn)地管理真空而產(chǎn)生的一種治理方式，其進(jìn)入的過程就是與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制進(jìn)行博弈的過程。10多年來，村民自治對(duì)鄉(xiāng)村同構(gòu)的管理體制產(chǎn)生了較大的沖擊，雖然其民主規(guī)則逐漸為廣大村民所理解和運(yùn)用，但越來越遭到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一方面將農(nóng)村宗族勢(shì)力的興起？quot；刁民的劇增導(dǎo)致的動(dòng)蕩等現(xiàn)象都?xì)w功于村民自治；另一方面又以村民素質(zhì)低、實(shí)行基層民主的條件還不成熟等理由為借口，拒絕將村民自治落到實(shí)處，即便是村委會(huì)組織法正式頒布實(shí)施以來，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是陽奉陰違。本文以S村的第四次換屆選舉的再次流產(chǎn)為例，描述鄉(xiāng)村同構(gòu)格局中不同利益主體在此事件的處理過程中的行為與認(rèn)識(shí)，以及由此產(chǎn)生的一致與沖突的行動(dòng)邏輯。并提出應(yīng)重建新型的鄉(xiāng)村關(guān)系，建立鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織之間合作治理農(nóng)村公共事務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。一、理論與實(shí)踐的對(duì)話：選舉無效的處理1999年12月，S村在鎮(zhèn)政府的安排下舉行了村委會(huì)第四次換屆選舉，鎮(zhèn)政府在選舉前統(tǒng)一規(guī)定了村選舉委員會(huì)的成員（村書記、副書記和村會(huì)計(jì)3人），村書記在選舉前宣布，這次選舉不發(fā)委托票、不設(shè)流動(dòng)票箱。全村選民分成兩派，選舉日到會(huì)選民1/3，投票結(jié)果，只有2人超過選民1/3的半數(shù)。選舉委員會(huì)取了前4名作為新一屆村委會(huì)成員，原來的副書記當(dāng)選為主任。根據(jù)村委會(huì)組織法和H省的選舉辦法，S村的第四屆村民委員會(huì)換屆選舉未達(dá)到兩個(gè)過半數(shù)，顯然是無效的，必須在3個(gè)月內(nèi)重新選舉。1.與縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)話：縣長認(rèn)為村委會(huì)換屆是大事，不是小事；重新選舉是好事不是壞事；教授在S村辦點(diǎn)是幫我們辦好事，不是找岔子。因此要嚴(yán)肅認(rèn)真搞好重選，確保重選的成功。教授強(qiáng)調(diào)S村的事一個(gè)人說了算是不行的，要通過選民來選干部，嚴(yán)格按照法律辦事。建議原有村主任要作述職報(bào)告，村主任候選人要發(fā)表競選演說。鎮(zhèn)委書記假借他人之口認(rèn)為選舉仿佛都是在教授指導(dǎo)下完成的，如果違法也是在教授的指導(dǎo)下違法的。認(rèn)為教授只關(guān)心換屆問題，必依將正確依法辦事和基層實(shí)際結(jié)合起來，理論與實(shí)際結(jié)合。主管縣長認(rèn)為教授是觀察員，重在觀察，不是參與，觀察員不是巡視員。在這次會(huì)議上，實(shí)驗(yàn)組強(qiáng)調(diào)選舉的合法性、程序性和規(guī)范性，申明要通過民主和法制來調(diào)動(dòng)村莊的內(nèi)動(dòng)力，通過村級(jí)集體企業(yè)紛紛倒閉的事實(shí)指出公共管理中存在的問題，不能一個(gè)人說了算。希望村干部真正從票箱里跳出來，反映民意，體現(xiàn)三公原則?？h鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)雖然更多地強(qiáng)調(diào)S村的特殊性，指出農(nóng)村工作的難處，但出于種種壓力，對(duì)實(shí)驗(yàn)組不敢馬虎。于是在重新選舉的指導(dǎo)組織、實(shí)施步驟和注意事項(xiàng)等方面提出了具體的意見，作出了具體的人員和時(shí)間安排。這次會(huì)議既反映出行政力量的強(qiáng)制性，也反映出在面對(duì)異己力量時(shí)的行動(dòng)一致性。紅臉和黑臉一同出演了一次有趣的雙簧戲，這將在后面的幾次會(huì)議中得到證實(shí)。2.同村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商：村書記認(rèn)為中國實(shí)行基層民主的條件還不成熟，并提出三點(diǎn)意見：要搞第二次選舉，縣鎮(zhèn)派領(lǐng)導(dǎo)去作干群思想工作。不當(dāng)選舉委員會(huì)組長。沒有經(jīng)費(fèi)選舉。對(duì)此，民政局認(rèn)為書記還沒轉(zhuǎn)變觀念。教授認(rèn)為書記的態(tài)度與元月份完全不一樣。這次協(xié)調(diào)會(huì)實(shí)際是一場(chǎng)足球賽，鎮(zhèn)委書記首先將球踢給教授，村書記將難題甩給縣里，縣領(lǐng)導(dǎo)再將球踢給教授，在他們心目中形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即重選是個(gè)麻煩事，重選是教授要求的，所以教授是個(gè)制造麻煩的人。教授只是驚嘆村書記兩個(gè)月來態(tài)度的巨大變化，而村書記以有私事為由，拒絕組織重新選舉工作，會(huì)議不歡而散。3.同村干部的博弈：鎮(zhèn)人大主席明確宣布第四次換屆選舉中出現(xiàn)了原則性問題，兩個(gè)沒過半，選舉無效，要求重新學(xué)習(xí)村組織法。這一建議遭到所有村干部的反對(duì)，教授一針見血地指出，S村要走出困境，關(guān)鍵是如何依法實(shí)行村民自治和民主管理，把S村事交給大家來管，不是少數(shù)人說了算，干部失去了監(jiān)督是危險(xiǎn)的。所以選舉不是小事，通過選舉使辦事有規(guī)矩，不能再像過去那樣搞家長制。希望新的村委會(huì)干部從票箱里跳出來，只有通過民主選舉喚起S村村民的信心。民政局書記聽了教授的話，告訴村干部選舉是個(gè)大事，對(duì)無效的處理就是重選，誰也不能含糊，沒有討價(jià)還價(jià)的余地，鎮(zhèn)委書記也不能拍其它板。村書記的針對(duì)性響應(yīng)是：第四屆換屆是無效的成功、是不合法的進(jìn)步；這次選舉的失誤表明村民自治只能務(wù)虛、不能務(wù)實(shí)；投票時(shí)有領(lǐng)導(dǎo)和知名人士在場(chǎng)，為何不當(dāng)場(chǎng)指出和及時(shí)糾正，教授是來看的可以不負(fù)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)卻不是來看的；幾年來為了領(lǐng)導(dǎo)工程、形象工程和政績工程，做了一些不切合實(shí)際的工作，我力不從心；S村今后的工作不能流于形式，實(shí)際與理論是有區(qū)別的，不要因選舉影響當(dāng)前工作。這是一場(chǎng)激烈的爭辯，教授觸及到問題的實(shí)質(zhì)和要害，宣布這次選舉是無效這一事實(shí)，引起村書記和其它干部的強(qiáng)烈不滿。首先抵制學(xué)習(xí)村民組只法，指？quot；S村今后的工作，道路何去何從，按教授的意見，S村將一遠(yuǎn)再遠(yuǎn)地走下去。但在沒有任何行政干預(yù)的情況下，S村自己干自己的事，將走出一條好路，今后S村的發(fā)展，瘦死的駱駝比馬肥。雙方整整一上午的較勁，仍然沒有達(dá)成任何共識(shí)。4.領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度的變化：3月9日下午，教授一行和一位村民座談，這立即引起村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的注意，馬上通過聯(lián)合工作組領(lǐng)導(dǎo)向?qū)嶒?yàn)組轉(zhuǎn)達(dá)意見。鎮(zhèn)人大主席說觀察員是不發(fā)表意見，在這次選舉中，少參與于此無關(guān)的活動(dòng)。民政局書記責(zé)備教授到村民中采訪，并要求除了大的活動(dòng)參加外，個(gè)人活動(dòng)就不要參加，村干部敏感得很。主管縣長直接告訴教授：觀察員和指導(dǎo)組是有區(qū)別的，觀察員只看少說，你們不要老說別人的痛處，這樣只能對(duì)抗越嚴(yán)重。你們到農(nóng)村去調(diào)研，村書記會(huì)認(rèn)為你們又在搞他的材料，所以你們應(yīng)宣傳干部，或只觀察。S村以往能與你們合作，關(guān)鍵是隔閡不多，而這次由于你們的參與，干涉得太多，雙方看法有差別，甚至出現(xiàn)越來越不信任。這次討論的主題顯然發(fā)生轉(zhuǎn)移，不是對(duì)事而是對(duì)人。在此情況下，3月11日下午5點(diǎn)，實(shí)驗(yàn)組帶著遺憾離開了S村。由于實(shí)驗(yàn)組是拿著省委書記的批示進(jìn)行村治實(shí)驗(yàn)的，地方官員出于對(duì)此尚方寶劍的恐懼和對(duì)專家學(xué)者的不信任，從而在村治實(shí)驗(yàn)中表現(xiàn)出陽奉陰違，這可以預(yù)示實(shí)驗(yàn)的進(jìn)程和結(jié)果。從這次無效選舉的處理過程可以獲得如下啟示：實(shí)驗(yàn)組的村治理念與實(shí)踐者的操作戰(zhàn)略并未在同一層面上取得共識(shí)。在實(shí)驗(yàn)開始時(shí)，鎮(zhèn)委書記就私下告訴S村的干部，不要聽教授們的，他們那一套是書本上的東西，在實(shí)際中沒有用。這一觀點(diǎn)貫穿于整個(gè)實(shí)驗(yàn)的始終，在選舉失敗后，第二任鎮(zhèn)委書記仍然是這一觀點(diǎn)，縣鎮(zhèn)村的主要干部都一直強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐之間存在著較大差距，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。村民自治作為從外界鑲?cè)氲囊惶字贫纫?guī)范，同原有的鄉(xiāng)村同構(gòu)格局并不兼容，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施對(duì)村莊的行政管理而言，其阻力是越來越大，在民眾與政府的沖突逐漸增多的情況下，鄉(xiāng)村同構(gòu)的格局依靠政權(quán)的強(qiáng)制力量得到進(jìn)一步加強(qiáng)。村民自治作為一種規(guī)劃性制度變遷，其本身是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，沒有政府的理解與支持，制度的實(shí)施若不能實(shí)現(xiàn)政府的效用最大化和付出最小化，村民自治就很難取得實(shí)質(zhì)性效果，但基層政府官員越來越感到，村民自治為其施政帶來越來越多的障礙。村民自治相對(duì)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村體制而言是一個(gè)新生事物，其制度理念與基層政府的目標(biāo)效用追求不在同一層級(jí)是，基層政府會(huì)極力維護(hù)原有的鄉(xiāng)村同構(gòu)格局，村民自治發(fā)展的空間是有限的。二、現(xiàn)狀與意識(shí)的差異：不同群體談村民自治1.30位普通村民的態(tài)度：搞這樣的村民自治完全是搞形式主義，欺上瞞下的行為。村民不是不關(guān)心選舉，而是沒辦法關(guān)心，想當(dāng)干部的人心術(shù)不正，有能力的人不愿干，農(nóng)村問題的根子在上面，干部為了自己的形象、政績，不顧村民的死活。前三次選舉有賄選情況，拉票嚴(yán)重，我們村不是沒有人才，還有更合適的人選。2.20位村民代表的意見：S村像這樣選舉，今后的難度越來越大，因?yàn)樽谂煞款^的影響大。雙方上臺(tái)的目的不同：有的是為了村里欠自己的錢，有的是為了面子，有的是為了賭一口氣。選村干部應(yīng)改變方式，由每個(gè)小組選一小組長，再來兼任一村干部，如果將這合二為一，實(shí)際費(fèi)用減少。搞流動(dòng)票箱，鐘可能得票多，如果只設(shè)主會(huì)場(chǎng)，則楊當(dāng)?shù)目赡苄暂^大。3.10位小組長的響應(yīng)：有宗派房頭存在，就不可能實(shí)現(xiàn)真正民主?，F(xiàn)在是想當(dāng)干部的無能力，有能力的人不愿去攪這塘混水。我小組兩大姓氏，誰都不愿當(dāng)此委員，沒辦法就只有我這組長當(dāng)了。選舉是由書記一手包辦的，他說既然能讓誰上來，就能讓誰下來，副書記與村長競選，在最后確定主任候選人的會(huì)議上，村長的票數(shù)39票，副書記29票，中間有56人不與村長競選而是將倒數(shù)第二名與第二名競選，理由何在？今天選舉，投票的人會(huì)不少，雙方都在下面進(jìn)行激烈的拉票活動(dòng)，全村大約有60%的村民被拉票。要選好村干部，首先應(yīng)引入考試制度，針對(duì)農(nóng)村存在的一些具體問題，候選人必須作答，是騾子是馬應(yīng)牽出來溜溜。目前這樣選舉不但沒有好處，反而問題會(huì)越來越嚴(yán)重。通過投票選舉并不能解決農(nóng)村的幾大主要問題，候選人應(yīng)首先拿出一套具體方案讓農(nóng)民來評(píng)判，這個(gè)人上臺(tái)會(huì)帶來什么好處。4.村莊老干部的反饋：民主選舉應(yīng)放開，放不開的關(guān)鍵在縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。干部普遍把責(zé)任推到村民身上，用刁民來稱呼，我很反感。在爭著當(dāng)村干部的情況下，有的村干部是為了金錢利益，還有的人把金錢放到第二位，追求面子，認(rèn)為別人能當(dāng)村長，我為什么就不能，這樣的人和那樣的人多了，競爭就激烈了，但不管如何，通過競爭總是好事?，F(xiàn)在真正為人民服務(wù)的人在村里站不住腳或不愿干，群眾也不把選舉當(dāng)回事，在第一次選舉中，村里的一個(gè)裁縫師一個(gè)人填票40多張，這在前幾次選舉中并非個(gè)別現(xiàn)象，村民對(duì)選舉是無所謂的。上級(jí)想讓村民選自己信任的人當(dāng)干部，但實(shí)際不是這樣，因?yàn)閹团傻脑?，現(xiàn)在彼此活動(dòng)多。鐘在這兩次選舉中與楊的矛盾導(dǎo)致村民中兩大派性的自然形成。不過，鐘當(dāng)村主任也好，摻雜一點(diǎn)沙子進(jìn)去，對(duì)班子有監(jiān)督作用，但又怕與支部關(guān)系搞不好，因?yàn)闂钆c支部書記是一派的，這些就看以后的情況了。5.縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)：實(shí)行村民自治的目的是求穩(wěn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系不大，通過村民自治去解決目前農(nóng)村存在的問題，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。村民自治與農(nóng)村實(shí)際有一定差距。農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的問題是負(fù)擔(dān)過重，干部腐敗，國家企圖通過村民自治來解決這一問題。政府想通過農(nóng)民的力量來監(jiān)督干部，防止腐敗，但事情并未辦好，并且矛盾越來越大。村里在支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，而村民自治又要由村民選干部，這二者之間存在著矛盾，工作阻力加大。對(duì)鄉(xiāng)村共同體中的不同行為主體進(jìn)行專題訪談的結(jié)果，有如下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：村民不是不關(guān)心村民自治，而是缺乏參與的途徑，他們反對(duì)脫離實(shí)際的形式主義，反對(duì)心術(shù)不正、自私自利的人當(dāng)干部，反對(duì)拉票、賄選。個(gè)別村民還開出了代議制的處方，這表明他們對(duì)民主選舉是有需求的，對(duì)村民自治的功能是基本持肯定態(tài)度的。村民代表提出了影響選舉公正性與合法性的兩大因素：宗派房頭勢(shì)力和村民代表會(huì)議的作用不能發(fā)揮。因拉票使村民形成兩大新的群體，增加新的矛盾，失去監(jiān)控的選舉增加了不確定性并使矛盾得以激化。小組長在村民自治中具有舉足輕重的作用，他們對(duì)實(shí)際情況最了解，對(duì)問題感受最深。他們的觀點(diǎn)除了印證前面的態(tài)度外，又對(duì)選舉中的一些技術(shù)性問題提出質(zhì)疑。老干部的觀點(diǎn)十分明確：民主選舉是必然的選擇，影響民主選舉的主要因素不是村民，而是基層政府的一些領(lǐng)導(dǎo)；民主選舉中要引入競爭機(jī)制，通過競爭產(chǎn)生真正為人民服務(wù)的村干部；在村級(jí)治理中要引入監(jiān)督機(jī)制，即摻點(diǎn)沙子進(jìn)去，以保證村級(jí)公共管理中的公正性和規(guī)范性，以防止權(quán)力失控。這是他們幾十年工作經(jīng)歷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，發(fā)人深省。鎮(zhèn)村干部認(rèn)為民主選舉的條件還不成熟，要等老百姓的民主意識(shí)、法律意識(shí)提高后才能實(shí)行村民自治，選舉中出現(xiàn)的問題，其原因不在干部，而在于村民的素質(zhì)太低；縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為村民自治是政府控制農(nóng)村的又一新的方式，是治愚人的一種手段，但與農(nóng)村的實(shí)際具有較大差距。因而他們害怕接觸和發(fā)動(dòng)群眾，仍然習(xí)慣于以往的行政命令的工作方式。從以上人員的談話中可以得出以下結(jié)論：真正公平、公開、公正的選舉在農(nóng)村既是需要的也是重要的；村民自治的制度規(guī)范在落實(shí)中還有較大差距；傳統(tǒng)的非正式制度規(guī)則在農(nóng)村的影響力加強(qiáng)，阻礙著村民自治制度的導(dǎo)入；基層政府的經(jīng)濟(jì)利益取向保持著對(duì)原有行政管理模式的強(qiáng)烈偏好，阻止民主規(guī)則的進(jìn)入；由于信息不對(duì)稱，妨礙村民對(duì)村民自治的理解和運(yùn)用。可見，S村出現(xiàn)這一選舉結(jié)果有多種因素影響：宗族勢(shì)力、傳統(tǒng)文化、村兩委會(huì)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系等等。筆者認(rèn)為，其中最為主要的還是鄉(xiāng)村關(guān)系，在針對(duì)S村無效選舉的訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為選舉是政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)施管理的一種新的方式，只有控制才能保證新班子能更好地完成政府下達(dá)的任務(wù)；村主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為村民的素質(zhì)太低，實(shí)行民主選舉的條件還不成熟；村民認(rèn)為選舉是村干部之間的爭權(quán)奪利，選舉是做形式、走過場(chǎng)。可見，選舉結(jié)果是具有不同目標(biāo)效用的群體追求自己利益而采取行動(dòng)的結(jié)果。唯其如此，才使這次無效選舉不了了之。顯然，鎮(zhèn)政府控制村莊選舉的直接目的是尋找自己的代理人，確保農(nóng)村政策的執(zhí)