證券其它相關(guān)論文-試論對證券監(jiān)管者的監(jiān)管一基于規(guī)制俘虜理論和尋租理論的分析.doc

證券其它相關(guān)論文-試論對證券監(jiān)管者的監(jiān)管一基于規(guī)制俘虜理論和尋租理論的分析論文關(guān)鍵詞：規(guī)制俘虜理論尋租制約機制監(jiān)督機制論文摘要：本文首先評析了規(guī)制俘虜理論和尋租理論。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定和實施規(guī)制政策提供了理論前提。在此基礎(chǔ)上，分析了證券監(jiān)管中的尋租活動。進(jìn)而論證了對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性。最后，提出了建立對證券監(jiān)管機構(gòu)的制約機制和監(jiān)督機制。一、政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論1規(guī)制俘虜理論規(guī)制俘虜理論(CaptureTheoryofRegulation)認(rèn)為，政府規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的設(shè)計和實施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。這樣，立法者被規(guī)制產(chǎn)業(yè)所控制和俘獲，規(guī)制者也被產(chǎn)業(yè)所俘虜。規(guī)制俘虜理論的最基本的觀點是：不管規(guī)制方案如何設(shè)計，規(guī)制機構(gòu)對某個產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實際是被這個產(chǎn)業(yè)“俘虜”，其含義是規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會福利。其研究重點是政府規(guī)制的供給與需求、規(guī)制過程的利益影響和規(guī)制者的種種動機。該理論指出，現(xiàn)有的規(guī)制是使生產(chǎn)者剩余最大化的規(guī)制?！按畋丬嚒毙?yīng)使得由消費者組成的大的利益集團(tuán)處于劣勢地位，而由企業(yè)組成的利益集團(tuán)較易采取一致行動。在假定政府規(guī)制者亦追求利己目標(biāo)的前提下，只有增加少數(shù)能以低費用組織起來的集團(tuán)的利益的規(guī)制才會由政治過程供給。政府規(guī)制的需求者必須向供給者(政府官員)支付“價格”。所以在整個經(jīng)濟中，某些集團(tuán)要求并得到了政府的保護(hù)，一些集團(tuán)得到的保護(hù)多一些，另一些集團(tuán)則少一些。這樣，利益集團(tuán)為取得政府規(guī)制保護(hù)所進(jìn)行的尋租活動使得規(guī)制本身成為一種特殊商品而成為經(jīng)濟系統(tǒng)的一個內(nèi)生變量。其后，佩爾茲曼進(jìn)一步闡發(fā)上述論點：被規(guī)制產(chǎn)業(yè)具有出于追求壟斷利潤動機而試圖影響立法規(guī)制者的需要。只要政府規(guī)制者所分享的利益不超過壟斷利潤，這種“尋租投資”就是值得的。規(guī)制俘虜理論其實也反映了“公共決策的局限性”。即真正做出決策的只是少數(shù)人，其決策必將傾向于某些階層或集團(tuán)的偏好和利益。規(guī)制俘虜理論為政府科學(xué)地制定與實施規(guī)制政策敲響了警鐘，它使我們意識到在政府規(guī)制過程中確實存在著尋租與創(chuàng)租的情況。2尋租理論尋租理論是上世紀(jì)6O7O年代經(jīng)濟學(xué)家們在討論壟斷、關(guān)稅和政府規(guī)制所造成的社會損失的過程中形成和發(fā)展起來的。“租”或“租金”是指超過資源所有者的機會成本的報酬。它可以有兩種來源：一種是在價格制度中自然產(chǎn)生的，例如，需求曲線和供給曲線的移動會產(chǎn)生租金；另一種是人為創(chuàng)造的，例如，政府可以通過幫助創(chuàng)造、提高或保護(hù)一個集團(tuán)的壟斷地位，從而提高它所偏好的那個集團(tuán)的壟斷租金。通常把追求自然產(chǎn)生的租金的活動稱作“尋利”(proiftseeking)，把追求人為產(chǎn)生的租金的活動稱為“尋租”(rentseeking)。尋利是作為生產(chǎn)者的經(jīng)濟人通過自身的市場競爭力而獲取高于生產(chǎn)成本的收入的活動，不需要借助政府的干預(yù)，是“看不見的手”引導(dǎo)經(jīng)濟人去從事有利于自己也有利于社會的活動；尋租則是力圖使“看不見的手”不起作用，或利用“看得見的手”去抑制“看不見的手”的損人利己的活動，如果離開了政府干預(yù)，沒有政府干預(yù)所提供的特殊壟斷地位，租金便無從尋求。尋租活動是指尋租者利用各種合法或非法的手段取得占有租金的壟斷權(quán)。布坎南將這種尋租活動劃分為三個層次：第一層次，指通過向政府行政官員進(jìn)行游說、疏通、“走后門”、行賄等手段促成政府對經(jīng)濟的行政干預(yù)，從而產(chǎn)生租金并獲取該租金的活動；第二層次，指由于第一層次的尋租活動給政府官員也帶來了好處，使他們看到了權(quán)力的含金量，從而吸引人們耗費精力和錢財去爭奪政府行政官員職位的活動；第三層次，指政府采取措施將暗租轉(zhuǎn)為明租(如證照拍賣、征收資源壟斷稅等)，使部分或全部租金轉(zhuǎn)化為政府的財政收入，而這些租金收入尚未歸還財政預(yù)算或尚未以某種無差別的或隨機的方式通過預(yù)算分配時，各個社會利益集團(tuán)為了這筆財政收入的分配有利于自己而展開的競爭。塔洛克把尋租造成的社會資源浪費歸納為以下幾個方面：(1)創(chuàng)造壟斷或限制的活動本身需要吸收大量的資源，特別是許多有才能的人都致力于這種尋租活動。而這些人本當(dāng)可以從事更有價值、更有生產(chǎn)性的活動；(2)壟斷或限制導(dǎo)致資源利用的扭曲；(3)避租活動要耗費資源；(4)利益集團(tuán)進(jìn)行院外活動所耗費的資源往往大于集團(tuán)活動的組織成本。因為尋租活動所采用的往往是一些不宜公開的手段，如蒙騙、賄賂、拉關(guān)系，這時租金由一個集團(tuán)轉(zhuǎn)移給另一個集團(tuán)往往采取低效率的方法；(5)一種允許游說活動存在、并可以通過尋租獲得利益的制度，其結(jié)果必將是嚴(yán)重阻礙資本(物質(zhì)資本和人力資本)投入對生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)。在證券市場上，利益集團(tuán)同樣存在尋租行為。在美國?！白C券交易委員會”(SEC)被法律授予獨立開展證券管制的權(quán)力，其主要成員由總統(tǒng)任命而向國會負(fù)責(zé)。除公眾輿論監(jiān)督之外，由于財務(wù)預(yù)算受國會限制且行動常為國會所左右，利益集團(tuán)的尋租行為往往通過國會參眾兩院向SEC施加壓力，迫使其選擇對利益集團(tuán)有利的監(jiān)管制度和政策。發(fā)展中國家新興證券市場上的尋租問題顯然更為尖銳。從中國來看，雖然政體不同，監(jiān)管決策框架與美國監(jiān)管體系存在差異，但“體制漏洞”和新興市場構(gòu)建初期難以避免的大量“強行政性”制度安排為尋租行為的滋生和泛濫提供了便利。其中，最為典型的是“額度發(fā)行”管理制度。在這種帶有明顯計劃色彩的制度安排下，正是由于“上市額度”這種資源的供給彈性不足，供給不能無限制增加，從而產(chǎn)生租金這種超額收入以及相應(yīng)的各地企業(yè)和地方政府的種種尋租行為。這種尋租一方面造成經(jīng)濟資源的非生產(chǎn)性損耗，另一方面扭曲了證券市場資源配置的優(yōu)化機制。嚴(yán)重?fù)p害效率的增進(jìn)和公平的體現(xiàn)。二、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的必要性政府規(guī)制俘虜理論和尋租理論顯示了政府監(jiān)管的有限性。尋租活動和政府失靈的存在，就有必要設(shè)法對監(jiān)管部門也加以監(jiān)管。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟發(fā)展的不完備、發(fā)展中國家的經(jīng)濟特點及中國特有的經(jīng)濟環(huán)境，使得政府的職能定位和角色轉(zhuǎn)換存在缺陷，政府職能和市場職能之間的界限容易被混淆。在資源配置過程中，經(jīng)常出現(xiàn)政府“看得見的手”取代市場“看不見的手”的情況，從而產(chǎn)生了大量的尋租活動。我國的證券業(yè)從起步開始，市場化程度相對較高。但是受計劃經(jīng)濟影響，一些原本屬于市場的權(quán)力并沒有得到落實，仍然保留在證券監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限范圍之內(nèi)。在證券監(jiān)管中，監(jiān)管者以行政指導(dǎo)替代依法監(jiān)管的情況也時有出現(xiàn)。這樣就造成了監(jiān)管效率低下監(jiān)管目標(biāo)偏離，并且產(chǎn)生了抑制競爭。保護(hù)壟斷的副作用。因而，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管是極其必要的。具體有以下幾個方面：1加強對監(jiān)管者的監(jiān)管是消除腐敗的有效途徑政府在資源配置中有著舉足輕重的作用。這就使得政府成了各利益集團(tuán)尋租活動的獵物，被俘獲的對象。目前我國的尋租活動主要集中在幾個“點”上：權(quán)力的集中點；體制轉(zhuǎn)換的交匯點；監(jiān)督系統(tǒng)的乏力點；法律政策的滯后點；人、財、物需求的關(guān)節(jié)點。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，尋租活動引起的腐敗相當(dāng)普遍，一方面政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)仍相當(dāng)廣泛，另一方面以貨幣為中介的市場交易活動已經(jīng)有了相當(dāng)程度的發(fā)展，所以，轉(zhuǎn)軌時期也很容易成為大規(guī)模腐敗的“高發(fā)期”。如證券監(jiān)管中監(jiān)管人員利用掌握的信息進(jìn)行內(nèi)幕交易等。監(jiān)管部門產(chǎn)生腐敗的一個重要原因在于體制內(nèi)監(jiān)督乏力而體制外監(jiān)督尚未形成。要防止濫用必不可少的公共權(quán)力和官員的自由裁量權(quán)，首要的是依靠監(jiān)督。實行法治、建立對監(jiān)管部門的監(jiān)督機制、建立規(guī)范的市場競爭秩序，盡量減少、甚至取消政府在某些領(lǐng)域不必要的干預(yù)。消除腐敗的土壤，腐敗自然也就無法存在。2有利于提高監(jiān)管透明度，提高監(jiān)管的公開、公平、公正在證券市場上，投資者除了需要判斷上市公司的風(fēng)險情況還要判斷監(jiān)管者的風(fēng)險情況；監(jiān)管者要求上市公司提高透明度，投資者也有權(quán)力要求監(jiān)管者提高自己的透明度。在缺乏外部監(jiān)管的情況下，監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管機構(gòu)政策的制定和出臺往往會缺少必要的咨詢程序，在執(zhí)行過程中更難免存在對法規(guī)、政策執(zhí)行和解釋的隨意性。進(jìn)而難以保證監(jiān)管的公開、公平、公正。3在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性政府對證券市場的監(jiān)管行為必須規(guī)范，應(yīng)該更多的通過法律的、經(jīng)濟的手段對市場進(jìn)行管理，而不是依靠政策來規(guī)范。法律賦予監(jiān)管者監(jiān)管證券市場所需的權(quán)力，在法制不健全的情況下，監(jiān)管部門常?？恳恍┡R時性的行政性措施干預(yù)市場，那么，依法管理，嚴(yán)格執(zhí)法更加無從談起。監(jiān)管者獨攬大權(quán)或濫用權(quán)力的行為會給市場造成很大損害。因此，在法制不健全的情況下，對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管更具有迫切性。三、對證券監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管的機制建立對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機制，要把立足于國內(nèi)實際和借鑒國外經(jīng)驗有機地結(jié)合起來。為了保證證券監(jiān)管工作的高效率、透明度，國際上通行的做法是建立對證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督約束機制。這包括兩層含義，一是對證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)建立制約機制，二是對監(jiān)管者的行為進(jìn)行監(jiān)督約束。對證券監(jiān)管者的監(jiān)管機制可從以下幾個方面建立。1建立對證券監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)的制約機制從證券監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)章、規(guī)則制定的過程，到具體權(quán)力部門的設(shè)置，再到權(quán)力的行使，都有一個制約機制的問題。(1)規(guī)章、規(guī)則制定的制約機制。中國證監(jiān)會具有部門規(guī)章的制定權(quán)。這些規(guī)章的內(nèi)容往往涉及我國證券市場上大量無先例、無參照物、無明確界定的概念。對這些概念的界定、規(guī)范，往往會牽動多方面的利益。為了對規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行制約，需要確立一套規(guī)章制定的制約機制，防止權(quán)力的濫用、誤用。中國證監(jiān)會幾年來根據(jù)公司法、證券法的要求和國務(wù)院的授權(quán)制定了大量部門規(guī)章和“指引”等實體和程序性文件，其中相當(dāng)一部分直接影響到證券市場各類主體的經(jīng)濟利益。為了最大限度地在各個環(huán)節(jié)上減少尋租，爭取社會各界最大地支持與監(jiān)督，以真正達(dá)到依法行政的目的，證監(jiān)會規(guī)定，所有可能影響市場某一方面利益的政策、文件、法規(guī)的出臺，包括程序性文件的出臺，都必須廣泛征求各方面的意見，特別是其利益可能受到影響的那一部分人員、機構(gòu)的意見。在意見較分散卻又不得不做出決定的情況下，按照得票多少做出決定，并在一定范圍內(nèi)向市場做出解釋。(2)審批權(quán)、審核權(quán)行使的制約機制。確立的發(fā)行審核委員會(發(fā)審委)制度，是對股票發(fā)行監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約的具體體現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的審批方法。但是這種委員會審核制也有值得商榷之處。一方面，證券法賦予證監(jiān)會的發(fā)行審核權(quán)及相關(guān)職責(zé)，并未因發(fā)審委的建立而改變；另一方面，在發(fā)審委與證監(jiān)會的發(fā)行審核部門之間的職責(zé)銜接，證監(jiān)會首長負(fù)責(zé)制與發(fā)審委的合議制之間的權(quán)限關(guān)系，相互之間的配合與制約機制等都還有待完善。(3)證券違法行為查處權(quán)的制約機制。在履行對證券違法行為的查處職責(zé)方面，制約機制的重點在于調(diào)查權(quán)與處罰決定權(quán)的分離。中國證監(jiān)會已經(jīng)確立了新的行政處罰工作體制，即案件調(diào)查工作和案件審理工作分別由不同的部門承擔(dān)，確立了調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)相互配合、相互制約的機制。同時，保障復(fù)議工作的相對獨立性，完善復(fù)議監(jiān)督機制，也是健全違法行為查處權(quán)的制約機制中的重要環(huán)節(jié)。2建立行政、司法監(jiān)督約束機制(1)行政監(jiān)督證券監(jiān)管機構(gòu)的行政管理部門從行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的角度對監(jiān)管部門的工作實施檢查督促和監(jiān)督，可以通過建立和完善證監(jiān)會內(nèi)部的工作機制和責(zé)任追究制度，對證券監(jiān)管機構(gòu)的日常工作的規(guī)范化實施監(jiān)督。全國人大是我國最高權(quán)力機關(guān)，它可以要求國務(wù)院對監(jiān)管者的工作不當(dāng)?shù)牡胤阶骷m正或改正；國務(wù)院作為行政管理部門，有權(quán)對證監(jiān)會工作部門及其人員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，并根據(jù)情況做出處分。(2)司法監(jiān)督司法監(jiān)督是我國根據(jù)憲法行政訴訟法和歷史經(jīng)驗所設(shè)計的一種對行政行為的監(jiān)督模式，是從根本上解決對行政執(zhí)法部門疏于監(jiān)督、濫用權(quán)力等可能性加以監(jiān)督、制約的最為重要的機制之一。如證券法第204條規(guī)定：證券監(jiān)督管理機構(gòu)對不符合本法規(guī)定的證券發(fā)行、上市的申請予以核準(zhǔn)，或者對不符合本法規(guī)定條件的設(shè)立證券公司、證券登記結(jié)算機構(gòu)或者證券交易服務(wù)機構(gòu)的申請予以批準(zhǔn)，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該條款即為海南“凱立”狀告證監(jiān)會的法律依據(jù)。目前，我國的證券市場監(jiān)管與現(xiàn)行的對證券監(jiān)管的司法監(jiān)督體制之間的關(guān)系還沒有完全得以理順，司法監(jiān)督的效能在證券市場的發(fā)展和有效防范市場風(fēng)險中的體現(xiàn)還不夠理想。司法機關(guān)在一些案件的處理上，與現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制、證券市場運行機制不相符合，甚至相互矛盾。這種司法效能問題的存在從根本上說是司法監(jiān)督體制的問題?，F(xiàn)行的這種對證券監(jiān)管權(quán)行使的司法監(jiān)督體制，是根據(jù)行政訴訟法確立的。與西方證券市場發(fā)達(dá)國家對證券監(jiān)管權(quán)力行使的司法監(jiān)督體制相比，是我國證券監(jiān)管體制的法律特色之一。在許多國家和地區(qū)，司法的監(jiān)督也被看作是證券法制體系中的一部分。香港證券及期貨條例中所設(shè)立的“市場失當(dāng)行為審裁處”，專門對證券市場失當(dāng)行為進(jìn)行審裁，并與證監(jiān)會的監(jiān)管行為相協(xié)調(diào)。美國證監(jiān)會下設(shè)的行政法官機制也具有類似的功能。美國證監(jiān)會還可通過向法院提起民事訴訟的方式，由法院做出“民事罰款”的裁決。1990年，美國國會擴大了法院在證監(jiān)會提起的這種訴訟中的權(quán)力，授權(quán)法院對違反證券交易法特定條款的當(dāng)事人做出高達(dá)50萬美元的民事罰款。上述兩種做法值得我們借鑒。另外，應(yīng)該改革司法制度，在幾個中心城市建立證券專業(yè)法庭，充實專業(yè)法官。改革相應(yīng)法律制度，理順證監(jiān)會與司法機關(guān)之間的關(guān)系，進(jìn)一步加強對證監(jiān)會行政執(zhí)法活動的司法監(jiān)督。3加強社會輿論監(jiān)督機制輿論評價與監(jiān)督具有“放大器”的作用。不論從維護(hù)憲法規(guī)定的人民的知情權(quán)角度，從證券市場的健康發(fā)育角度出發(fā)