鄉(xiāng)村債務的規(guī)模、結構、風險及效應分析.doc

_鄉(xiāng)村債務的規(guī)模、結構、風險及效應分析 【關鍵字】債務規(guī)模債務結構債務風險負債效應【摘要】本文依據(jù)實地調(diào)查資料，從債務規(guī)模、債權人結構、用途結構、期限結構和利率水平等方面對鄉(xiāng)村債務問題進行描述，并借鑒國家外債分析指標對鄉(xiāng)村債務的風險狀況做出判斷。本文的基本結論有：鄉(xiāng)村債務規(guī)模大、增長快；正規(guī)金融機構是鄉(xiāng)村債務的主要債權人，但私人債權比重逐步增加；鄉(xiāng)村債務用途多樣，辦企業(yè)和公共基礎設施是主要內(nèi)容；鄉(xiāng)村借款多為短期；鄉(xiāng)村債務的風險在增加；適度債務有利于鄉(xiāng)村發(fā)展，但過度債務則有不利影響。 2003年，我們到黑龍江省a鄉(xiāng)及e村、河北省b鄉(xiāng)及f村、江蘇省c鎮(zhèn)及g村和江西省d鄉(xiāng)等地，就鄉(xiāng)村債務問題進行了深入的調(diào)研。對全國來說，這些地方的問題有一定的典型性和代表性。我們在調(diào)查中采取債務人報告的方式，詳細記錄了鄉(xiāng)村債務的發(fā)生和發(fā)展過程，掌握了翔實的第一手資料.一、債務規(guī)模表1 調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年債務余額（萬元）資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料整理調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個村都存在規(guī)模龐大的債務。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務增長速度都很快，到2001年底平均債務余額已高達545.7萬元。b鄉(xiāng)6年內(nèi)債務規(guī)模增長了3倍，年均增長20.1%；a鄉(xiāng)增長了5.4倍，年均增長32.4%；c鎮(zhèn)增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990-2002年，f村和g村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應付款，債務規(guī)模會更大。調(diào)查表明，債務用途對債務規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場館、大型基礎設施建設以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉(xiāng)村負債的規(guī)模。如c鎮(zhèn)1999-2002年債務規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設，a鄉(xiāng)1999年債務規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如c鎮(zhèn)所有的債務都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設，負債額較大。欠發(fā)達地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務用于發(fā)工資、上繳稅費任務，負債額因而較發(fā)達地區(qū)低。表2調(diào)查村歷年借款規(guī)模(萬元)資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料整理二、債務結構(一)債權人結構鄉(xiāng)村債務的債權主體主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機構，農(nóng)村合作基金會等非正規(guī)金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權人構成表。表4為調(diào)查村1990-2001年借款的債權人構成表。表3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的債權人構成(萬元，%)資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料整理表4調(diào)查村借款的債權人構成(%)資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料整理上述情況及我們所掌握的其他地方的材料表明，正規(guī)金融機構是鄉(xiāng)村債務中最主要的債權人，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村基層政府或者組織的重要資金供給者。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣級財政也是借貸資金的一個重要來源。向縣級財政借貸包括兩種主要形式：一是用于彌補預算內(nèi)資金的不足或者應付突發(fā)事件，比如d鄉(xiāng)的清盤借款，因為農(nóng)村合作基金會被取締后，債務必須由鄉(xiāng)政府財政兜底，縣財政先墊借出來，然后逐年在下?lián)芸罾锩婵鄢晗?%；二是項目貸款，資金跟著項目走，比如b鄉(xiāng)的林業(yè)開發(fā)貸款。非正規(guī)金融組織主要是農(nóng)村合作基金會。1996-2002年b鄉(xiāng)累計從基金會貸款304.9萬元，用于發(fā)工資、建辦公大樓和上繳稅費任務等。20世紀90年代中期以后，私人成為鄉(xiāng)村的一個非常重要的借貸渠道。私人主要指的是鄉(xiāng)村干部、個體工商戶。鄉(xiāng)村對私人的債務有借款和應付款兩種形式，借款包括各種名目的集資、臨時周轉借款，應付款則是因為拖欠工資和工程建設款而發(fā)生。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對債權人結構產(chǎn)生了較大影響。發(fā)達地區(qū)正規(guī)金融市場和非正規(guī)金融市場的資金都比較充裕，金融機構和私人成為負債的主要債權人。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，除了正規(guī)金融機構和私人以外，上級財政以及各種非正規(guī)金融組織也是重要的債權人。實際上，鄉(xiāng)村債務正在經(jīng)歷一個由公共債權向私人債權的重大轉變。20世紀90年代初期進行的調(diào)整農(nóng)業(yè)結構、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村建設等主要從正規(guī)金融機構獲得融資，鄉(xiāng)村借貸的主渠道是農(nóng)行和信用社，基本上沒有單位和個人債務。1993年開始進行的金融體制改革，實際上加快了金融業(yè)的市場化進程，資金的市場化程度提高，使不具有市場競爭力的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村出現(xiàn)了邊緣化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村獲得的正規(guī)金融機構貸款急劇減少。到1998年以后，廣大鄉(xiāng)村尤其是村級組織幾乎不可能從金融機構獲得貸款。同時，國家財政支農(nóng)力度不僅沒有提高，反而有所下降。以“九五”時期為例，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重1996年為8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年為8.23%，2000年為7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因為這一年發(fā)生了特大水災。這五年中，國家財政收入從1996年的7400億元增至2000年的16386億元，增幅達121%；但財政對農(nóng)業(yè)的支出只從700億元增至1231億元，增幅僅為75%。因此，鄉(xiāng)村融資不得不依賴主要由私人組成的民間借貸市場。(二)債務用途結構鄉(xiāng)村借貸款主要用于興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)、進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、從事公共基礎設施建設和辦公設施建設，發(fā)工資以及上繳稅費任務等。表5為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底累計發(fā)生債務的用途結構。從表5可以看出，在2001年d鄉(xiāng)的債務余額中，用于興辦企業(yè)的債務占總量的35.3%。另據(jù)我們調(diào)查，從1991年以來c鎮(zhèn)發(fā)生的5筆借款中有1筆直接用于興辦企業(yè)，3筆用于工業(yè)園建設，也與興辦企業(yè)有關。其他地區(qū)的調(diào)查也表明，發(fā)展鄉(xiāng)村集體企業(yè)等生產(chǎn)性支出是形成鄉(xiāng)村債務的一個主要原因。內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務的13用于生產(chǎn)性支出(云德奎，2000)，河南50%的鄉(xiāng)村債務是在興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的過程中發(fā)生的(河南省財政廳，2001)。20世紀90年代初期，國家和地方政府出臺了不少興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的法律法規(guī)，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉(xiāng)村集體企業(yè)的發(fā)展。在上級政府的強制壓力下，集體企業(yè)得到了非常規(guī)發(fā)展。由于自有資金不足，集體企業(yè)的資金有很大一部分來源于農(nóng)行、信用社等金融機構的貸款以及財政優(yōu)惠資金。d鄉(xiāng)興辦的鄉(xiāng)村集體企業(yè)主要是建一座水電站，項目總投資為337.9萬元，其中負債為213.9萬元，占到了其債務總余額的13。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)指的是圍繞農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效而開展的各項建設，比如興國縣搞的所謂“三冬一改”和優(yōu)化種植結構工程。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金貸款來源于農(nóng)行、信用社等金融機構，國際農(nóng)發(fā)基金以及農(nóng)村合作基金會等非正規(guī)金融組織。這些資金通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一承貸，然后轉貸給村級集體組織和農(nóng)戶，或者為他們提供擔保。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入一般比較大，在其債務總額中占有相當大的比重，比如d鄉(xiāng)，這類用途的負債占到13強。不過，“在城市偏向的影響下，發(fā)展中國家的政府對世界銀行和其他國際組織增加農(nóng)村基礎設施投入的要求，經(jīng)常只是為了得到貸款或者援助而表面敷衍，并沒有落到實處?！?林毅夫，2002)基層政府的行動邏輯也是如此，解決資金緊缺的激勵刺激基層政府向國外資本借貸。d鄉(xiāng)向國際農(nóng)發(fā)項目貸款218.7萬元，借貸時用的是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的名義，但借款的實際用途并不僅僅是農(nóng)業(yè)開發(fā)，這使得農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)大打折扣。對債務的使用作歷史性的考察表明，20世紀90年代中期以前，鄉(xiāng)村負債主要用于生產(chǎn)性投資，從債務的表現(xiàn)形式來說是融資性債務；20世紀90年代中期以后，在廣大中西部地區(qū)，完成上級政府規(guī)定的稅費任務以及發(fā)工資成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重負擔，債務的用途出現(xiàn)了根本性的轉變，發(fā)生了由生產(chǎn)性負債到非生產(chǎn)性負債或者說由融資性負債到赤字性負債的根本性變化。由于絕大部分鄉(xiāng)村集體企業(yè)停產(chǎn)、倒閉或者轉制，政府從生產(chǎn)競爭性領域退出，轉向通過提供優(yōu)良的投資環(huán)境等手段吸引外部資本，推動個體和私人企業(yè)的發(fā)展，東部地區(qū)的負債由生產(chǎn)性投資轉向基礎設施建設。表5鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的用途結構(萬元，%)注：用途中的其他主要指的是償還債務以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政周轉金資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料整理(三)期限結構和利率水平負債的債權人及其用途決定了債務的期限和利率。一般來說，來自金融機構的貸款絕大部分屬于一年之內(nèi)的短期貸款，利率比較確定。4個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自1996年以來一共向金融機構貸款16筆，其中只有a鄉(xiāng)和d鄉(xiāng)各有1筆貸款為長期貸款，其余皆為短期貸款。金融機構的利率由國家規(guī)定，由于央行從20世紀90年代以來不斷調(diào)整銀行利率，金融機構的貸款利率變化比較大，但總體上呈下降趨勢。來源于諸如各種基金會等非正式金融組織的借款都在一年以內(nèi)，利率非常高，比如b鄉(xiāng)從1996-1998年一共向基金會借款13筆，期限短則3個月，長則1年，月利率高達千分之19.8。單位和私人的債務由借款和應付款兩部分構成。中西部地區(qū)的單位和私人的借款絕大多數(shù)具有應急性質(zhì)，比如用于完成稅費任務。從期限來看，基本上屬于短期借貸，利率比較高。借款期限短則一個星期、半個月，長則6個月。這是因為大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拖欠都是短期性質(zhì)的，能夠周轉過來就會結清稅費。東部地區(qū)的借款則主要以集資的形式發(fā)生，用于興辦企業(yè)。政府和單位以及私人之間的借貸是借貸關系里面最敏感的話題，利率是借貸的焦點。從樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及我們掌握的其他案例來看，單位和私人借款的利率彈性大，低則不用還利，高則成為高利貸，月利率高達千分之30。從我們所掌握的案例來看，欠發(fā)達地區(qū)的應付款主要有兩大部分，一部分是拖欠干部教師的工資，迫于各種壓力，雖然經(jīng)常發(fā)生拖欠現(xiàn)象，但是一般都是短期的，更準確地說是常欠常清。另一部分是拖欠各種工程款。建設款拖欠時間一般都比較長。a鄉(xiāng)1998年拖欠工程款45萬元，到2003年都沒有償清。發(fā)達地區(qū)的應付款絕大多數(shù)屬于工程建設款，拖欠時間也比較長，一般都在3-4年以上。三、債務變化趨勢對債務的走勢做預測是一項非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足，我們很難運用統(tǒng)計方法，比如時間序列分析法做出定量分析。這里我們只是在現(xiàn)有制度框架下，依據(jù)宏觀經(jīng)濟走勢，定性地對負債增長速度、債權人結構以及用途做一些分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債增長速度主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。由于經(jīng)濟增長以及財政收入增長速度的相對穩(wěn)定性，故負債增長速度又主要取決于支出的增長速度。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的主體是干部教師工資，負債增長速度取決于工資增長速度。如果工資增長速度過快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務也增長快，反之亦然。很多地區(qū)推行的“工資由縣級統(tǒng)籌”的做法緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的很大一部分源頭應該可以得到遏制。發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務主要是基礎設施融資性債務，其增長速度主要由公共產(chǎn)品投資額的增長速度決定。從目前形勢來看，雄心勃勃的“東南沿?！惫I(yè)園區(qū)建設、大路大橋等基礎設施建設的勢頭正方興未艾，這可能會刺激債務的增長。發(fā)達地區(qū)大搞投資環(huán)境建設，實行“趕超”發(fā)達國家或地區(qū)的戰(zhàn)略，而廣大中西部地區(qū)則普遍推行“趕超”發(fā)達地區(qū)的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略的主導下，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫效仿發(fā)達地區(qū)，提供大量基礎設施等公共產(chǎn)品，以提高招商引資的競爭力?；A設施的建設成本高且經(jīng)濟效益見效慢，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到的強制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀90年代初期興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，導致負債急劇增長。一言以蔽之，“招商引資”的競爭壓力有可能刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(既包括中西部地區(qū)的，也包括東部地區(qū)的)舉債，導致債務規(guī)模不斷膨脹。從負債用途來看，短時期內(nèi)，鄉(xiāng)村債務的結構不會改變，即在廣大中西部地區(qū)以完成上級政府規(guī)定的稅費任務和發(fā)工資為主，東部地區(qū)的負債以基礎設施建設為主。不過，正如上面所言，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村負債用途還涉及一個競爭壓力的變量，在強外部壓力下，其使用結構可能會發(fā)生變化。從債權人來看，由于國家支農(nóng)力度的減弱，以及金融體制改革的推進，鄉(xiāng)村的資金將越來越依賴非正式渠道。鄉(xiāng)村債務的債權人主體逐漸由銀行向私人轉變，擁有雄厚資本的個人談判地位將逐步升高，對社區(qū)事務的控制權日益擴大，這是我們必須引起注意的問題。四、債務風險分析(一)風險分析指標由于目前還沒有用于鄉(xiāng)村債務風險分析的通用指標體系，這里借鑒國債風險分析指標，然后對國債風險分析與鄉(xiāng)村債務風險分析之間的差異做出說明。1.債務依存度。指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重，反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高，表明財政(財務)支出過分依賴債務收入，財政(財務)處于脆弱的狀態(tài)，并對財政(財務)的未來發(fā)展構成潛在的威脅。國際上常用這一指標衡量國債規(guī)模的合理性，認為債務依存度不能超過20%。2.債務率。指一定時期內(nèi)債務余額相對于財政(財務)收入的比例。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高，說明鄉(xiāng)村的還債壓力越大。3.償債率。指年度國債還本付息額與當年財政(財務)收入的比率。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，償債率等于年度債務還本付息額與財政可支配收入的比例。對村級組織而言，村償債率等于當年村級組織還本付息額該村級組織財務收入總額。除了借用3個國債指標之外，結合鄉(xiāng)村實際，還應該計算農(nóng)民人均負債額和債務負擔率。農(nóng)民人均負債額是指一定時期內(nèi)鄉(xiāng)級或村級債務余額農(nóng)民人均額；個人債務負擔率是指一定時期內(nèi)鄉(xiāng)級或者村級債務余額人均額相對于農(nóng)民人均純收入的比例。有學者提出，個人負擔率(鄉(xiāng)村兩級)不宜超過10%(牛竹梅，2002)。(二)風險分析結果償債率是按已支付的還本付息額計算，由于所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際還本付息很少，這個指標對鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大意義。本文主要用債務依存度、債務率、農(nóng)民人均負債額、農(nóng)民個人負擔率分析其債務風險。對村一級還使用償債率指標。根據(jù)表6和表7，我們可以對鄉(xiāng)村債務的風險狀況做出如下分析判斷：1.鄉(xiāng)村財政(財務)支出，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對債務的依存度較高，不少年份超出警戒線。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務依存度為10.98%，從全國平均水平來看，還沒有超出20%的警戒線。但從我們的調(diào)查樣本來看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在一些財政年度超出警戒線。b鄉(xiāng)年年都借債，債務依存度總體非常高，平均為39.6%，1996年以來，有4個年度大大超過了警戒線，其中1999年更是高達92.4%，這意味著該年度b鄉(xiāng)基本上依靠舉債度日。a鄉(xiāng)有2個年度的債務依存度大大超出了警戒線。c鎮(zhèn)有2個年度超出了警戒線。但是從總體上看，財政收入差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比財政收入好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務依存度高，超出警戒線的年份也多。村級財務的債務依存度有些年份也很高，大大超出了警戒線。表6調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務分析指標(元，%)資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料計算表7調(diào)查村債務分析指標(%)資料來源：根據(jù)實地調(diào)查資料計算2.鄉(xiāng)村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力高低不等。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村的債務率都比較高，尤其是b鄉(xiāng)，1999和2000年債務余額連續(xù)兩年超出財政總收入的2倍。a鄉(xiāng)從1996年以來，年年借新債，沒有償還任何債務，債務率逐年上升，4年時間內(nèi)負債率提高了35倍，年增長143.2%。c鎮(zhèn)的債務余額很大，但由于財政收入基數(shù)大，收支狀況好，故債務率相對較低，有很強的債務清償能力。依據(jù)債務率，我們可以對鄉(xiāng)村進行劃分，像b鄉(xiāng)和f村這樣的鄉(xiāng)村，債務余額超出年財政(財務)收入數(shù)倍的地方，屬于根本沒有能力償還債務的鄉(xiāng)村；c鎮(zhèn)和g村債務量雖然大，但是財政(財務)收入基數(shù)也大，可以安排債務清償資金，屬于完全有能力償還所欠債務的鄉(xiāng)村；a鄉(xiāng)和e村介于兩者之間，屬于通過調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，可以償還部分債務的鄉(xiāng)村。3.村償債率反映出欠發(fā)達地區(qū)村級償債負擔更重。在村償債率上，除了個別年份，e村和f村兩村都要高于g村，近幾年更是如此。從實際情況看，g村還款能力強，目前只有16.5萬元債務余額，而f村債務余額則高達30.4萬元，再加上f村的財務收入僅為c村的15-14，所以f村的債務負擔更重。4.農(nóng)民人均負債額和負擔率大幅度提高，負擔比較重。由于債務增長速度過快，農(nóng)民人均負債額迅速增加。b鄉(xiāng)6年內(nèi)人均負債額增加了3倍，年均增長20.1%；a鄉(xiāng)年均增長39.5%；c鎮(zhèn)年均增長57%。由于債務增長速度高于農(nóng)民純收入的增長速度，所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民個人的負擔率提高得非?？?。a鄉(xiāng)在短短4年內(nèi)，負擔率提高了6.5倍，年均增長59.7%。結合其他地方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們有理由認為，鄉(xiāng)級財政和村級財務對債務形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢。尤其是廣大中西部地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負債財政”或者“討飯財政”絲毫不為過。在這些地區(qū)，債務對鄉(xiāng)村組織形成了沉重的負擔，迫使鄉(xiāng)村負責人糾纏于債務事務當中。鄉(xiāng)村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力有高有低。有些鄉(xiāng)村完全沒有能力償還所欠債務，有些鄉(xiāng)村通過努力可以償還部分債務，有些鄉(xiāng)村則完全有能力償還所欠債務。從農(nóng)民個人負擔率來看，總體的負擔都較重。這就是說如果債務不能夠通過其他渠道化解的話，債務將對社區(qū)農(nóng)民構成嚴重威脅。從幾個指標的發(fā)展趨勢來看，都呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。這說明，無論是東南沿海，還是中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村債務的風險都在增加。債務危機的苗頭在相當一部分地區(qū)的相當一部分年份都已經(jīng)出現(xiàn)，如果不能夠得到及時有效治理，包括沿海發(fā)達地區(qū)在內(nèi)的廣大鄉(xiāng)村勢必陷入深重的債務危機當中，從而對國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定構成挑戰(zhàn)。這個判斷的政策含義是，治理鄉(xiāng)村債務迫在眉睫!根據(jù)國債衡量指標，我們對鄉(xiāng)村債務的風險做出了上述分析。不過，無論是債務結構還是債務約束，鄉(xiāng)村與國家都存在本質(zhì)的差別，比如：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向上級政府轉嫁債務。(2)鄉(xiāng)村組織有可能找機會和借口逃避債務，而國家一般不能這樣做。(3)也許更為重要的是，銀行是鄉(xiāng)村債務的主要債權人，而金融部門本身預算軟約束以及銀行和政府的特殊關系導致銀行貸款對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門形成的約束力很弱。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)村干部甚至不把金融部門貸款計算在鄉(xiāng)級債務之內(nèi)。所以，債務所產(chǎn)生的壓力以及風險都可能要比根據(jù)上述指標計算出來的要小。這些差異也為分析鄉(xiāng)村債務提出了需要進一步研究的問題，即如何確定鄉(xiāng)村債務的適度規(guī)模，以及建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(更廣泛一點講是地方)公共債務的風險評估指標體系。五、負債效應分析現(xiàn)有不少關于債務問題的研究內(nèi)含了鄉(xiāng)村負債都是不良債務的假設，把負債看作是一種導致地方社會福利惡化因而必須加以禁止的現(xiàn)象。但事實上，對負債的經(jīng)濟效應和社會效應的分析可能并非那么簡單。鄉(xiāng)村債務的大量發(fā)生與經(jīng)濟體制轉軌背景下基層政府推動現(xiàn)代化的責任增大有關。資金稀