會計實務：基層審計機關實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋

基層審計機關實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋黨的十八屆四中全會決定和《國務院加強審計工作意見》都提出要求，對領導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。這是新形勢下黨和國家對審計工作提出的新的更高的要求。當前，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的全覆蓋，面臨著諸多矛盾，如對領導干部的密集調整，必然導致審計對象數(shù)量增加與審計力量不足的矛盾，造成審計工作的被動性;經(jīng)濟責任評價體系的缺乏，使得審計人員現(xiàn)有的綜合知識結構能力對經(jīng)濟活動運行質量的監(jiān)控和管理水平的評價，二者之間存在著較大差距;離任后的“突擊式審計”，使審計結果的運用相對局限性，那些未經(jīng)審計的領導干部缺乏對經(jīng)濟責任審計重要作用的正確認識;由于審計人員自身失誤、審計對象經(jīng)濟活動環(huán)境復雜、審計評價的不恰當?shù)鹊?，又不同程度地加大了?jīng)濟責任審計風險。

要化解這些矛盾，在一定程度上實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的全覆蓋，需要廣泛調動各方面的積極因素，下大力氣找準解決問題的關鍵點，才能攻克難關。審計長劉家義對“全覆蓋”提出了四點明確要求：一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，在面上把所有單位走一遍，要對每個項目都審深審透。二要有重點，不是所有領域、所有項目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關領域的總體情況，確定審計的重點領域、關注的重點問題。三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走大躍進、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計劃推進，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次。四要有成效，要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。筆者以為基層審計機關可圍繞這四個方面來思考實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。

一、要有深度，審深查透。要實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的全覆蓋，必須對審計質量有更高的要求，即對審計項目要做到審深查透。在基層，經(jīng)濟責任審計涉及到不同的行政主管部門、事業(yè)單位和鎮(zhèn)級政府（街道），部門、單位性質不同，工作職能不同，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府財政財務收支規(guī)模龐大、涉及事項繁雜，要面面俱到地審計到位，是很困難的。解決這個問題的唯一辦法就是要搞好調查研究。要做好審計調查，就要將調查研究貫穿于整個審計過程，不僅在審前調查上下功夫，實施審計過程更要充分進行調查。只有做到這樣，才能對責任人的工作做出具有較高說服力和相當準確判斷的綜合評價。在審前調查中，要了解和掌握被審計單位有關基本情況，如財政財務隸屬關系、機構的設置和主管人員的變動、執(zhí)行的會計制度、有關國家政策規(guī)定對單位的影響、單位預算或財務計劃的制定執(zhí)行情況，銀行開戶情況，有關發(fā)票購買使用情況、單位職工工資福利發(fā)放情況、內控管理制度及執(zhí)行情況、有無下屬的二級核算單位，收費、?？钋闆r等。要了解重大經(jīng)濟活動決策的情況，看決策制定是否符合程序、手續(xù)是否齊全，落實情況怎樣，是否執(zhí)行到位。要了解有無重大專項資金情況，對專項資金使用的監(jiān)管是否到位，使用過程中有無損失浪費、擠占挪用等。要了解政府性債務情況，政府債務舉借的規(guī)模、使用渠道和風險管控能力怎樣，還要了解自然資源的開發(fā)利用、環(huán)境保護和民生改善情況，以及對政府投資為主的重大項目的研究決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的園區(qū)建設、投資項目進度如何，是否對當?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境造成影響，其經(jīng)濟效益和社會效益怎樣、領導干部個人廉政紀律的遵守情況等等。這些情況在審前調查時盡量做到詳細，在全面摸清家底的基礎上，通過其經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)，以橫向對比，縱向分析來把握數(shù)據(jù)的變化規(guī)律，從而找出可能出現(xiàn)問題的關鍵點，制定出有分量可操作性的審計方案，以利于確定審計重點內容。在實施審計過程中，要根據(jù)審計方案確定的關鍵點，順著資金的來龍去脈查找問題。如對部門的收費是否全額收繳，未收繳的理由是否正當，收上來的資金有無擠占挪用、侵占等，要對被收費的單位進行抽查了解;對各類專項資金是否做到?？顚Ｓ?，是否直接用到項目上或者發(fā)放到有關利益人手中，也要不同對象地進行抽查取證;對有關中央、地方重大政策措施的貫徹落實情況要及時進行跟蹤調查，盡早發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題。對影響審計質量的風險點要高度重視，有嚴重違紀違規(guī)問題和案件線索也決不能放過。另外，在平時的其他審計過程中，也要做到既關注“事”，也關心“人”。如財政財務收支審計是圍繞真實性審計開展的，它所查證的資產(chǎn)、負債、結余等“家底”也是經(jīng)濟責任審計的重要內容，如果當年有該單位的經(jīng)濟責任審計，就可以將兩個項目合并進行，避免重復。如果沒有，若發(fā)現(xiàn)存在的問題與其主要領導人員有關，就要注意做好經(jīng)濟責任性質和歸屬的取證工作，注意點面結合、重點查證，并將疑點情況列入到主要領導干部經(jīng)濟責任審計數(shù)據(jù)庫中，以便日后經(jīng)濟責任審計時的利用，從而有效節(jié)省審計時間。

二、要有廣度，突出重點。近年來，在開展經(jīng)濟責任審計工作過程中，出現(xiàn)了較多審計難點，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟責任審計的內涵比較大，審計內容難確定，領導干部職責不同，責任確定難劃分等情況。根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，經(jīng)濟責任審計內容主要包括貫徹執(zhí)行有關方針政策及決策部署情況、重大經(jīng)濟決策情況、重大投資項目的建設和管理情況、對下屬單位的管理和監(jiān)督情況、違反有關法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況等?，F(xiàn)階段，基層審計機關對經(jīng)濟責任審計的重點內容主要是根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，結合本級政府經(jīng)濟建設的中心工作開展的，主要是對重大經(jīng)濟決策落實、園區(qū)引進項目數(shù)量質量、鎮(zhèn)（街）債務、專項資金、行政收費、工程招投標、“三公”支出等幾個方面的審計。具體要抓好以下幾個重點：一是重點關注任職期間做出的民生、發(fā)展等重大經(jīng)濟決策和執(zhí)行情況。主要審查領導干部履行經(jīng)濟職責的決策能力和決策水平，審查工程項目、重大投資等決策管理、決策程序、決策效果，關注重大經(jīng)濟決策是否符合國家財經(jīng)法規(guī)的規(guī)定和科學發(fā)展觀的要求，落實決策的效果如何，關注由于經(jīng)濟決策失誤、失職等原因給國家造成經(jīng)濟損失的問題，突出對利用土地資源、節(jié)能減排、保護生態(tài)環(huán)境的審查，重大投資決策項目是否符合基層實際，是否符合民意，是否達到預期的經(jīng)濟效益，對涉及惠民的資金，看是否在群眾中得到落實，百姓是否得到實惠，資金是否用到群眾急需之處，項目是否產(chǎn)生了預期的效益和作用。二是重點關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展風險隱患問題。（一）關注鎮(zhèn)級財政運行風險。主要關注鎮(zhèn)級一般財政收支平衡、政府性債務增減變化等情況，分析鎮(zhèn)級行業(yè)稅收結構和財政資金來源的穩(wěn)定性，確定鎮(zhèn)級財政是否有可持續(xù)性和債務償還能力。（二）關注鎮(zhèn)級“三資”管理風險。即對鎮(zhèn)級現(xiàn)金、銀行存款和有價證券進行全面審查摸底，審查賬外賬、小金庫和違規(guī)出借、擔保、投資情況，審查對資產(chǎn)資源出租、出讓的審批、評估、公開招標等環(huán)節(jié)，有無國有資產(chǎn)和資源流失問題。（三）關注鎮(zhèn)村社會穩(wěn)定風險。對鎮(zhèn)村改造、拆遷補償、優(yōu)撫保障、涉農補貼和財務托管等資金進行關注，有無截留、挪用、侵占資金的問題。（四）關注鎮(zhèn)級權力運用風險。圍繞內控制度、決策審批、資金效益等方面，關注易引發(fā)腐敗和鋪張浪費問題的工程建設、重大資產(chǎn)采購、專項資金撥付、公車配置使用、公務考察以及福利補貼發(fā)放等情況，看領導干部有無權力失控和失范行為的現(xiàn)象。三是重點關注行政收費、各項專項資金等公共資金使用管理情況。對部門單位負責管理的或安排使用的住宅專項維修基金、基礎設施配套費、社保捐贈等資金進行重點關注，看其是否履行公共資金管理職責。對資金量較大的主管部門，延伸審計其下屬單位有無鋪張浪費、私存私放資金、轉移挪用公共資金行為，看其是否管好用好公共資金。對社會保險、舊村改造、城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理等項公共資金，結合審計專項調查進行重點關注，對資金使用的真實、合法和效益情況進行實質性的評判。對政府投資、拆遷補償?shù)裙操Y金投入較大的項目，結合全程跟蹤審計，審查有無高估冒算、擠占挪用、違規(guī)補償?shù)葐栴}。

三、要有步驟，統(tǒng)籌安排。經(jīng)濟責任審計本身具有審計對象多、內容覆蓋面廣等特點，實現(xiàn)全覆蓋不是簡單的審計項目和審計單位數(shù)量的全面覆蓋，不能盲目追求審計項目和審計單位的數(shù)量，關鍵是要優(yōu)化審計計劃，選擇科學的審計組織方式來加以完成。一是確定分類，計劃管理。審計機關在做年初計劃時，既要著眼本地政府經(jīng)濟建設的發(fā)展戰(zhàn)略和整體謀劃，又要結合上級審計機關安排的財政財務收支審計項目，統(tǒng)籌安排本年度的經(jīng)濟責任審計計劃。要將任中審計工作納入常態(tài)化、制度化，定期參加聯(lián)席會議，征求與會者的意見，將審計對象分門別類。要建立經(jīng)濟責任審計對象資料庫，每年進行篩選對比，對同一崗位連續(xù)任職滿三年的正科級干部納入全年審計計劃，由黨委政府轉發(fā)到全市各部門單位。要與組織部門進行調度，充分做好經(jīng)濟責任審計計劃。在審計立項上，應實行任中審計與離任審計相結合，適當提高任中審計計劃安排的比重，減輕離任審計壓力。在計劃制定上，實行以審計部門為主確定任中審計計劃，以組織部門為主確定離任審計項目，為有效實行經(jīng)濟責任審計輪審提供空間，也為“先審后離”的干部管理提供審計支撐。二是合理配置審計資源，推行經(jīng)濟責任+模式。在審計項目的人員安排上，可以采取打破科室界限，有的還可運用社會審計力量和被審計單位的內審計機構進行統(tǒng)籌安排。結合年初審計計劃，在安排審計項目時，將所有審計項目納入“一盤棋”通盤考慮，可以同步安排財政本級審、政府性債務審計調查、宏觀政策落實跟蹤審計、專項資金審計調查以及績效審計等項目，做到審計內容相互呼應，實施時間前后銜接，避免重復審計，形成以經(jīng)濟責任審計項目為龍頭，綜合實施審計項目。具體實施過程中，可以采用一個審計通知書、一次進點、分項目分階段安排審計事項，做到統(tǒng)一部署，統(tǒng)一分工，統(tǒng)一調配，有序實施、統(tǒng)分結合，形成“一次進點，多項審計、多份報告，一審多果”的格局，分項報送審計情況和出具審計報告，達到審計成果共享的目的，從而提高工作效率，節(jié)約審計成本。

四、要有成效，成果共享?；鶎訉徲嫏C關要注重與同級紀檢監(jiān)察、組織人事等職能部門建立良好的協(xié)調關系，形成合力，爭取黨委政府的大力支持，并不斷加強制度規(guī)范的建設，建立健全整改監(jiān)督機制，督促相關部門、單位對審計發(fā)現(xiàn)問題及時關注、促進整改，鞏固審計監(jiān)督成果。一是在單位內部，建立資料共享平臺。首先，審計機關內部要配備運行速度快、存儲容量大的計算機服務器，對數(shù)據(jù)資源進行分單位分年度管理，以方便審計業(yè)務人員在授權的范圍內使用和查詢數(shù)據(jù)資源。其次，對以前年度完成的審計項目被審計單位數(shù)據(jù)和審計結果數(shù)據(jù)進行匯總，制定統(tǒng)一標準將零散數(shù)據(jù)加以整理，使數(shù)據(jù)具有整體性和連續(xù)性，方便審計組對數(shù)據(jù)進行更深入、更宏觀地查詢與分析。同時制定出數(shù)據(jù)資源歸集細則，將采集到的被審計單位的財務數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)，及時轉換成標準格式上傳到服務器，等審計項目結束后一周內即可將審計結果打包上傳到平臺。二是在單位外部，搞好有關部門聯(lián)動。首先審計部門要建立定期匯總上報機制。對任中經(jīng)濟責任審計情況進行歸納匯總，以審計情況的方式定期向政府領導進行匯報，取得領導的有力支持。其次是要確立審計整改聯(lián)動機制。由紀委、組織、人事、財稅、國資、審計等部門共同參與督促整改，形成全方位的多角度的審計整改聯(lián)動機制。組織部門負責對被審計單位領導干部進行約談或誡勉談話，紀檢部門對問題嚴重的依法追究責任，財政等部門采取制定措施等方法，加強對財政資金監(jiān)督管理，審計部門建立審計整改臺賬，對整改不到位的單位，要及時