高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目法律審查

高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目法律審查項(xiàng)目交易背景2000年12月7日，國(guó)土資源部向省國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目用地的批復(fù)》，同意向某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目提供國(guó)有土地使用權(quán)。2006年7月13日，市規(guī)劃局向區(qū)規(guī)劃局下發(fā)《規(guī)劃設(shè)計(jì)條件通知書》，對(duì)區(qū)申報(bào)的會(huì)議中心、五星級(jí)酒店、別墅用地開發(fā)及配套綠地項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件做出了要求。2006年10月10日，市國(guó)土局（出讓人）與A房地產(chǎn)開發(fā)公司（受讓人）簽訂了《市國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書》，確認(rèn)出讓人在市國(guó)土局舉辦的1138.25畝國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)中競(jìng)得該地塊。宗地出讓面積為1138.25畝（其中：文化娛樂(lè)、旅館業(yè)和一類居住項(xiàng)目占地170畝，高爾夫球場(chǎng)占地968.25畝）2007年11月9日，市委辦公室印發(fā)《某某高爾夫球場(chǎng)土地使用權(quán)回購(gòu)補(bǔ)償問(wèn)題會(huì)議紀(jì)要》，研究決定收回A房地產(chǎn)開發(fā)公司上述高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目土地使用權(quán)。2008年1月3日，市國(guó)土局與目標(biāo)公司簽署《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，用途及出讓年限為商服、高爾夫球場(chǎng)用地／40年，一類居住用地／70年。高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目合法性審查任務(wù)任務(wù)一：合法或違法任務(wù)二：如果違法，法律后果或法律風(fēng)險(xiǎn)具體是什么？任務(wù)三：是否存有補(bǔ)救措施？本高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目合法性審查分析2004年10月10日的掛牌出讓及2008年1月的再次出讓，是否受到2000年國(guó)土資源部批文的保護(hù)？高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目審批權(quán)的演化1997之前未有明確的審批規(guī)定。1997-2004期間《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)【1997】11號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)格控制征用耕地出讓土地使用權(quán)。禁止征用耕地、林地和宜農(nóng)荒地出讓土地使用權(quán)用于高爾夫球場(chǎng)、仿古城、游樂(lè)宮、高級(jí)別墅區(qū)等高檔房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)以及興建各種祠堂、寺廟、教堂。”《關(guān)于發(fā)布和實(shí)施<限制供地項(xiàng)目目錄>、<禁止供地項(xiàng)目目錄（第一批）的通知》（國(guó)土資發(fā)【1999】357號(hào)）：“高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目為需經(jīng)國(guó)土資源部許可的供地項(xiàng)目”。2004年1月10日之后2004年1月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》國(guó)辦發(fā)[2004]1號(hào)文規(guī)定，暫停新的高爾夫球場(chǎng)建設(shè)。自本通知印發(fā)之日起至有關(guān)新的政策規(guī)定出臺(tái)前，地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院各部門一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。在此之前未按規(guī)定履行規(guī)劃、立項(xiàng)、用地和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等建設(shè)審批手續(xù)而擅自開工的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目一律停止建設(shè)，尚未開工的項(xiàng)目一律不許動(dòng)工建設(shè)。已按規(guī)定批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，尚未辦理用地或開工批準(zhǔn)手續(xù)的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，一律暫停辦理供地和開工批準(zhǔn)手續(xù)；對(duì)雖已辦理規(guī)劃、用地和開工批準(zhǔn)手續(xù)，但尚未動(dòng)工建設(shè)的項(xiàng)目，一律停止開工。2004年10月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）“依照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，國(guó)土資源部門對(duì)淘汰類、限制類項(xiàng)目分別實(shí)行禁止和限制用地，并會(huì)同有關(guān)部門制訂工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況制訂具體實(shí)施辦法。繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等用地的審批?！?006年12月12日，《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉的通知》，“一、本通知的規(guī)定適用于新建、擴(kuò)建和改建的建設(shè)項(xiàng)目。三、凡列入《禁止目錄》的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備的建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)國(guó)土資源管理部門和投資管理部門一律不得辦理相關(guān)手續(xù)?！北卷?xiàng)目批文的合法性國(guó)土資源部批文并無(wú)有效期。按照該批文的具體內(nèi)容，國(guó)土資源部為對(duì)省資源廳上報(bào)的《關(guān)于某某高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目用地許可的請(qǐng)示》作出批復(fù)，同意該請(qǐng)示中的有關(guān)向某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目提供國(guó)有土地使用權(quán)事宜。即，就向某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目提供土地使用權(quán)事宜，已作出了具體行政行為，無(wú)須就此事再次上報(bào)。因此，從此處來(lái)看，只要相關(guān)事項(xiàng)屬于向某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目提供土地使用權(quán)事宜，就不應(yīng)再行取得國(guó)土資源部的許可。但國(guó)土資源部的批文載明“根據(jù)1999年限制用地目錄的精神，同意向某某高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目提供國(guó)有土地使用權(quán)”。由此，我們注意到，2006年12月12日，高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目已經(jīng)列入禁止用地目錄。根據(jù)1999年限制用地目錄精神所作出的批文，在2006年12月12日后已經(jīng)不能使用。此外，由于2006年12月12日之后，國(guó)土資源部已喪失了作為可以批準(zhǔn)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)力，國(guó)土資源部已無(wú)權(quán)就高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目下發(fā)批文。因此，就該高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)，此時(shí)已經(jīng)不能再次使用該批文作為當(dāng)?shù)卣块T對(duì)外供地的合法依據(jù)。項(xiàng)目公司已簽署的土地出讓合同是否有效？根據(jù)合同法第五十二條【合同無(wú)效的法定情形】有下列情形之一的，合同無(wú)效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；

（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會(huì)公共利益；

（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。該土地出讓合同是否違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。2000年7月1日實(shí)施的立法法第六十一條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。”這就意味著以后所有的行政法規(guī)都必須以總理簽署國(guó)務(wù)院令的形式公布，不再保留國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院部門發(fā)布行政法規(guī)這一形式。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，在立法法施行后亦不應(yīng)視為行政法規(guī)。1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同日由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院總理審定的行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院發(fā)布，或者由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布?！痹摋l雖然是規(guī)定行政法規(guī)的發(fā)布形式，但業(yè)界多數(shù)認(rèn)為，從形式上看，無(wú)論是國(guó)務(wù)院發(fā)布，還是國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布，都是國(guó)務(wù)院的意志，而不是國(guó)務(wù)院主管部門的意志，因此，這兩種發(fā)布形式的具有普遍性約束力的規(guī)范性文件，均屬于行政法規(guī)。在立法法頒布以前，實(shí)踐中均將這兩種發(fā)布形式的規(guī)范性文件按照行政法規(guī)對(duì)待。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的具有普遍約束力的規(guī)范性，與國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院部門發(fā)布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件性質(zhì)是相同的，故應(yīng)當(dāng)視為行政法規(guī)。因此，在2000年7月1日之前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》就可以被認(rèn)定為行政法規(guī)。該土地出讓合同有極大風(fēng)險(xiǎn)因損害社會(huì)公共利益而被認(rèn)定為無(wú)效合同。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》，改革開放以來(lái)，我國(guó)高爾夫球場(chǎng)發(fā)展迅速，對(duì)完善體育設(shè)施，開展高爾夫球運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了積極作用。但近年來(lái)也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題，一些地方高爾夫球場(chǎng)建設(shè)過(guò)多過(guò)濫，占用大量土地；有的違反規(guī)定非法征占農(nóng)民集體土地，擅自占用耕地，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和農(nóng)民利益；有的借建高爾夫球場(chǎng)名義，變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。為合理利用和保護(hù)土地資源，遏制高爾夫球場(chǎng)的盲目建設(shè)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下。項(xiàng)目公司所取得的國(guó)有土地使用證是否合法有效？2004年1月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》國(guó)辦發(fā)[2004]1號(hào)文規(guī)定，暫停新的高爾夫球場(chǎng)建設(shè)。自本通知印發(fā)之日起至有關(guān)新的政策規(guī)定出臺(tái)前，地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院各部門一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。在此之前未按規(guī)定履行規(guī)劃、立項(xiàng)、用地和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等建設(shè)審批手續(xù)而擅自開工的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目一律停止建設(shè)，尚未開工的項(xiàng)目一律不許動(dòng)工建設(shè)。已按規(guī)定批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，尚未辦理用地或開工批準(zhǔn)手續(xù)的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，一律暫停辦理供地和開工批準(zhǔn)手續(xù)；對(duì)雖已辦理規(guī)劃、用地和開工批準(zhǔn)手續(xù)，但尚未動(dòng)工建設(shè)的項(xiàng)目，一律停止開工。2006年12月12日，《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）〉的通知》，“一、本通知的規(guī)定適用于新建、擴(kuò)建和改建的建設(shè)項(xiàng)目。三、凡列入《禁止目錄》的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備的建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)國(guó)土資源管理部門和投資管理部門一律不得辦理相關(guān)手續(xù)?！眹?guó)土資源部門向用地單位頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》為用地手續(xù)中最重要的手續(xù)，因此，在2004年1月10日之后，就不應(yīng)再行辦理?，F(xiàn)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門所頒發(fā)的國(guó)有土地使用證為違規(guī)頒發(fā)的土地證。雖然土地出讓合同會(huì)因?yàn)榇嬖诤贤ǖ?2條所規(guī)定的情形而自始無(wú)效，但土地證并非自始無(wú)效的權(quán)利憑證。即在相關(guān)政府部門糾正其違規(guī)行政行為之前，該土地證仍為有效證照。首先，頒發(fā)土地證應(yīng)為具體行政行為。具體行政行為包括設(shè)定\o"權(quán)利"權(quán)利或者\(yùn)o"義務(wù)"義務(wù)的行為。包括賦予權(quán)利能力和行為能力的行為，如頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照可以使一個(gè)新的民事主體誕生；設(shè)定某一權(quán)利或義務(wù)的行為，如對(duì)甲公民發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證書。因此，問(wèn)題的關(guān)節(jié)在于，該具體行政行為是無(wú)效行政行為還是可撤銷行政行為？無(wú)效行政行為：如果一個(gè)具體行政行為有嚴(yán)重和明顯的法律缺陷，這種違法達(dá)到一個(gè)有正常理智的普通人的常識(shí)性理解都可以明顯看出的程度，那么它就是無(wú)效的具體行政行為。這種無(wú)效行為的構(gòu)成原則表明，如果具體行政行為有明顯和嚴(yán)重的法律缺陷，那么應(yīng)當(dāng)首先考慮的是依法行政原則，對(duì)具體行政行為的確定力和行政法上的其他原則的考慮則處于次要地位。無(wú)效具體行政行為可以表現(xiàn)為許多具體情形，不能做一次性窮盡列舉。但是如果一個(gè)具體行政行為發(fā)生如下情形，就可以構(gòu)成無(wú)效的理由:要求從事將構(gòu)成犯罪的違法行為，例如命令違法侵入公民住宅、發(fā)行非法出版物、捕殺珍稀瀕危動(dòng)物并達(dá)到違反刑事法律的程度；明顯缺乏法律依據(jù)的，例如許可當(dāng)?shù)仄髽I(yè)制作、銷售傳播淫穢內(nèi)容的光盤；明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，或者要求從事客觀上不可能實(shí)施的行為，例如根據(jù)沒(méi)有查證的材料給予一個(gè)無(wú)辜的公民以治安處罰。在實(shí)體法上，無(wú)效的具體行政行為在發(fā)布之時(shí)就沒(méi)有任何法律約束力，因此當(dāng)事人不受它的拘束，其他國(guó)家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)成員也可以不尊重它。當(dāng)事人不履行它所規(guī)定的義務(wù)，不承擔(dān)法律責(zé)任。在程序法上，該具體行政行為致使其合法權(quán)益受到損害的公民、法人或者組織，可以在任何時(shí)候主張?jiān)摼唧w行政行為無(wú)效，有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可在任何時(shí)候宣布該具體行政行為無(wú)效，因?yàn)闊o(wú)效行政行為不具有確定力。但是在實(shí)際生活中，受到無(wú)效具體行政行為影響的人，一般會(huì)請(qǐng)求國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定并宣布其無(wú)效，以避免由于自己法律認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤造成違法的風(fēng)險(xiǎn)?？沙蜂N行政行為構(gòu)成可撤銷具體行政行為的條件，主要是具體行政行為違法和明顯不適當(dāng)。違法是指具體行政行為合法要件的缺乏。合法要件主要是指下面將要提到的事實(shí)證據(jù)、法律適用和法定程序等具體行政行為的一般合法條件，以及單行法律法規(guī)規(guī)定的特定合法條件。明顯不適當(dāng)是指具體行政行為的內(nèi)容明顯地不合理。在程序法上，可撤銷的具體行政行為必須經(jīng)過(guò)法定程序由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷決定，才能否定其法律效力，有關(guān)當(dāng)事人、其他國(guó)家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)成員無(wú)權(quán)擅自否定具體行政行為的法律效力。法定程序是指行政復(fù)議、行政訴訟和行政監(jiān)督程序。行政復(fù)議和行政訴訟法是權(quán)利救濟(jì)程序，必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的申請(qǐng)和提起程序。行政復(fù)議機(jī)關(guān)以決定撤銷違法的和明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，法院可以撤銷違法的具體行政行為，以此消除具體行政行為的法律效力。如果超過(guò)了行政復(fù)議的申請(qǐng)期限或者行政訴訟的提起期限，當(dāng)事人就不能再在權(quán)利救濟(jì)程序中對(duì)具體行政行為效力提出異議。行政監(jiān)督是指行政系統(tǒng)中的法制監(jiān)督，包括行政主管機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在這些監(jiān)督制度的運(yùn)行中如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，行政機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)地撤銷違法的具體行政行為，這稱為具體行政行為的撤回。

在實(shí)體法上，具體行政行為被撤銷的效力可以溯及至該具體行政行為成立之日。根據(jù)法律規(guī)定的公共利益需要或當(dāng)事人是否存在過(guò)錯(cuò)等情況，也可以自撤銷之日起失效。但當(dāng)事人在撤銷決定作出之前一直要受該具體行政行為的約束。

在處理后果上，具體行政行為因?yàn)楸怀蜂N而喪失或者不能取得法律效力后，如果相關(guān)義務(wù)已經(jīng)履行或者已經(jīng)執(zhí)行的，能夠恢復(fù)原狀的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀。被撤銷的具體行政行為給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。依據(jù)行政許可法，該土地證可被撤銷2004年7月1日施行的《行政許可法》第六十九條規(guī)定，有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。在本項(xiàng)目中，開發(fā)商不會(huì)主動(dòng)去法院尋找司法救濟(jì)，亦不會(huì)發(fā)起行政復(fù)議程序，但仍可能依據(jù)行政許可法被撤銷。由此，在由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷決定之前，有關(guān)當(dāng)事人、其他國(guó)家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)成員無(wú)權(quán)擅自否定具體行政行為的法律效力。即，該土地證在有關(guān)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷決定之前，仍為有效證照。規(guī)劃方案和土地出讓合同的不一致所可能遭致的風(fēng)險(xiǎn)綠地和高爾夫土地用途的區(qū)別非經(jīng)營(yíng)性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的區(qū)別，導(dǎo)致是否要招拍掛出讓土地；土地使用年限，綠地為50年，高爾夫?qū)儆谏谭玫?，?yīng)為40年?？赡軣o(wú)法辦理用于高爾夫球場(chǎng)建設(shè)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)單位辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的申請(qǐng)表；立項(xiàng)批復(fù)；《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及國(guó)有土地合同（復(fù)印件，出示原件）；《建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件單》（復(fù)印件）此并購(gòu)項(xiàng)目可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)后續(xù)開發(fā)手續(xù)無(wú)法辦理2004年1月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》國(guó)辦發(fā)[2004]1號(hào)文規(guī)定，暫停新的高爾夫球場(chǎng)建設(shè)。自本通知印發(fā)之日起至有關(guān)新的政策規(guī)定出臺(tái)前，地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院各部門一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。在此之前未按規(guī)定履行規(guī)劃、立項(xiàng)、用地和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等建設(shè)審批手續(xù)而擅自開工的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目一律停止建設(shè)，尚未開工的項(xiàng)目一律不許動(dòng)工建設(shè)。已按規(guī)定批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，尚未辦理用地或開工批準(zhǔn)手續(xù)的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，一律暫停辦理供地和開工批準(zhǔn)手續(xù)；對(duì)雖已辦理規(guī)劃、用地和開工批準(zhǔn)手續(xù)，但尚未動(dòng)工建設(shè)的項(xiàng)目，一律停止開工。所以，后續(xù)的開工手續(xù)已經(jīng)無(wú)法辦理。其次，由于立項(xiàng)批復(fù)是發(fā)放給企業(yè)本身，因此，2008年項(xiàng)目公司取得土地后，應(yīng)重新辦理立項(xiàng)批復(fù)。根據(jù)2006年12月12日，由國(guó)土資源部和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的禁止用地目錄，高爾夫球場(chǎng)建設(shè)應(yīng)無(wú)法在投資管理部門辦理任何批準(zhǔn)手續(xù)。由此，后續(xù)手續(xù)中，立項(xiàng)、規(guī)劃、施工證照均有可能無(wú)法辦理。補(bǔ)救措施根據(jù)2006年規(guī)劃方案變更土地出讓合同，重新匯繳土地出讓金。不可忽視的刑事風(fēng)險(xiǎn)《刑法》第228條規(guī)定：以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上，百分之二十以下罰金?！缎谭ā返?42條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)、非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！缎谭ā返?1