【耕地輪作休耕補(bǔ)助的現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化建議7600字（論文）】

耕地輪作休耕補(bǔ)助的現(xiàn)狀、問題及完善對(duì)策研究目錄TOC\o"1-2"\h\u24437耕地輪作休耕補(bǔ)助的現(xiàn)狀、問題及完善對(duì)策研究 18030一、輪作休耕補(bǔ)助的現(xiàn)狀 217206(一）試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金投入逐年增加 210536（二）區(qū)域不斷拓展，補(bǔ)助區(qū)域范圍也不斷擴(kuò)大 220045（三）資金由中央主導(dǎo)安排，地方自主性小 314236（四）輪作休耕補(bǔ)助金額比較確定，而監(jiān)督保障機(jī)制不完善 36248（五）輪作休耕取得了良好的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益 327400二、輪作休耕補(bǔ)助存在的問題 429322（一）缺乏法律制度的保障 4655（二）補(bǔ)助資金來源渠道單一 412494（三）補(bǔ)助對(duì)象不明確 521851（四）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不易確定 615174（五）補(bǔ)助資金的使用缺乏有效監(jiān)管 610877三、建議 726340（一）完善輪作休耕補(bǔ)助的法律保障機(jī)制 73257（二）拓寬補(bǔ)助資金來源渠道 824203（三）明確補(bǔ)助對(duì)象 825042（四）制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 926038（五）加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)助資金使用的監(jiān)管力度 9摘要：耕地輪作休耕制度運(yùn)行的關(guān)鍵就是要解決輪作休耕補(bǔ)助的問題。我國(guó)的輪作休耕機(jī)制起步較晚，發(fā)展不完善。在輪作休耕補(bǔ)助方面，存在諸如缺乏法律制度的保障、補(bǔ)助資金來源渠道單一、補(bǔ)助對(duì)象不明確、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不易確定、對(duì)補(bǔ)助資金的使用缺乏有效的監(jiān)管等問題。為保障耕地輪作休耕試點(diǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，建議完善輪作休耕補(bǔ)助的法律保障機(jī)制、積極拓寬補(bǔ)助資金來源渠道，明確補(bǔ)助對(duì)象、制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)助資金使用的監(jiān)管力度等等。關(guān)鍵詞：耕地輪作休耕補(bǔ)助2020年，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十七連豐”，全國(guó)糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年保持在1.3萬億斤以上，人均占有糧食達(dá)474公斤，高于世界平均水平。然而，我國(guó)糧食產(chǎn)量取得輝煌成就的背后也付出了沉重的生態(tài)環(huán)境代價(jià)，耕地質(zhì)量退化，土壤污染嚴(yán)重。輪作休耕是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要抓手，對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有不可取代的意義。推行輪作休耕制度有利于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保證農(nóng)村生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)、提高我國(guó)糧食的產(chǎn)量與質(zhì)量、調(diào)動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性等等。目前，法律政策和實(shí)踐以及學(xué)者們理論研究的重點(diǎn)主要是耕地?cái)?shù)量的保障和增加，對(duì)耕地質(zhì)量的提高重視度不夠。2015年，中央一號(hào)文件和十三五規(guī)劃綱要確認(rèn)并闡述了在我國(guó)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的構(gòu)想。2016年6月，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部等10個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，開展輪作休耕試點(diǎn)工作。耕地輪作休耕在實(shí)踐中需要解決的重點(diǎn)問題就是輪作休耕的補(bǔ)助問題，需要解決補(bǔ)助主體、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助監(jiān)管等一系列問題。如果這些問題沒有很好地解決，那么耕地輪作休耕制度將難以順利地推行下去。輪作休耕的補(bǔ)助制度是推動(dòng)耕地輪作休耕制度運(yùn)行的起始點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一、輪作休耕補(bǔ)助的現(xiàn)狀2016年，原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門，啟動(dòng)輪作休耕制度的試點(diǎn)工作，立足我國(guó)農(nóng)情，以農(nóng)作物之間的輪作倒茬為主、季節(jié)性和全年性休耕為輔，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，以保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全。2016年試點(diǎn)以來，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，可以通過中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、自然資源部發(fā)布的有關(guān)耕地輪作休耕的信息了解到輪作休耕的現(xiàn)狀。(一）試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金投入逐年增加根據(jù)自然資源部的數(shù)據(jù)，2016年至2021年，耕地輪作制度的試點(diǎn)面積分別為616萬畝、1200萬畝、2900萬畝、3000萬畝、3112萬畝、4000萬畝。2016年至2020年中央財(cái)政安排的補(bǔ)助資金分別為14.36億元、25.6億元、58.4億元、63.1億元、60.2億元。2020年由于疫情的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，投入的資金比2019年少，但也只是少了2.9億元。總體來說，國(guó)家對(duì)輪作休耕補(bǔ)助的資金投入是正向增加的。（二）區(qū)域不斷拓展，補(bǔ)助區(qū)域范圍也不斷擴(kuò)大開展輪作休耕試點(diǎn)工作以來，北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)和東北冷涼區(qū)建立了以大豆與玉米輪作為主，輔以雜糧、油料等農(nóng)作物輪作的“一主多輔”種植模式、河北地下水漏斗區(qū)建立了“一季雨養(yǎng)一季休耕”模式、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)和湖南重金屬污染區(qū)建立了“控害養(yǎng)地培肥”模式。2018年，在這5個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的基礎(chǔ)上，將黑龍江寒地井灌稻區(qū)、長(zhǎng)江流域稻谷小麥低質(zhì)低效區(qū)、黃淮海玉米大豆輪作區(qū)、新疆地下水超采區(qū)這4個(gè)區(qū)域納入試點(diǎn)。試點(diǎn)省份由2016年的9個(gè)迅速增加到2019年的17個(gè)，補(bǔ)助資金的運(yùn)用范圍也由9個(gè)省份擴(kuò)大到17個(gè)省份，補(bǔ)助區(qū)域范圍在不斷地?cái)U(kuò)大。（三）資金由中央主導(dǎo)安排，地方自主性小輪作休耕的補(bǔ)助資金由中央財(cái)政安排，主要支持最迫切需要開展輪作休耕試點(diǎn)的區(qū)域。同時(shí)中央政府提倡條件允許的省份，可因地制宜地自主開展輪作休耕。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部提出加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式改革；在大專項(xiàng)任務(wù)清單規(guī)定的范圍內(nèi)，各個(gè)省份可以結(jié)合自身實(shí)際，統(tǒng)籌安排指導(dǎo)性任務(wù)補(bǔ)助資金，但對(duì)中央財(cái)政下?lián)艿妮喿餍莞圏c(diǎn)的補(bǔ)助資金不得統(tǒng)籌使用?？梢姡醒腚m然倡導(dǎo)地方自主開展輪作休耕，但中央財(cái)政在下?lián)苎a(bǔ)助資金的同時(shí)，也要求各省對(duì)輪作休耕的補(bǔ)助資金必須?？顚Ｓ谩?duì)中央確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不得擅自降低。因此，地方在輪作休耕資金使用方面的自主性較小。（四）輪作休耕補(bǔ)助金額比較確定，而監(jiān)督保障機(jī)制不完善2016年試點(diǎn)以來，輪作休耕補(bǔ)助金額一直比較明確，比如：2018年，財(cái)政部依據(jù)種植不同農(nóng)作物收益的變化，土地經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)成本的投入等因素，得出合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行試點(diǎn)的東北地區(qū)，依據(jù)計(jì)算出的大豆與玉米的收入平衡比例，對(duì)輪作試點(diǎn)區(qū)域每畝補(bǔ)助150元；綜合各省的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等其他因素，對(duì)休耕試點(diǎn)區(qū)域每畝補(bǔ)助500-800元。即使補(bǔ)助金額比較確定，但補(bǔ)助資金的發(fā)放、使用等缺乏有效監(jiān)督，在補(bǔ)助資金被濫用后，也缺乏有效的應(yīng)對(duì)之策，導(dǎo)致補(bǔ)助資金被挪用，資金發(fā)放不到位，土地經(jīng)營(yíng)者的利益受損，影響他們開展試點(diǎn)的積極性。輪作休耕補(bǔ)助的監(jiān)督保障機(jī)制尚處于探索階段，需不斷完善。（五）輪作休耕取得了良好的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益財(cái)政部在下?lián)苜Y金支持輪作休耕試點(diǎn)工作的過程中，堅(jiān)持對(duì)輪作休耕補(bǔ)助制度進(jìn)行完善，努力確保種植不同農(nóng)作物的收益平衡和不同試點(diǎn)區(qū)域的收入平衡。結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)者收入、輪作休耕生產(chǎn)成本、種植不同農(nóng)作物收益的變化、各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，確定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓土地經(jīng)營(yíng)者輪作休耕以后有賬算，不吃虧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入不減少，從而很好地維護(hù)了土地經(jīng)營(yíng)者的利益，取得了良好的社會(huì)效益。同時(shí)，在耕地嚴(yán)重退化或嚴(yán)重污染的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)開展休耕，使耕地可以喘口氣，慢慢恢復(fù)土壤肥力。開展輪作的區(qū)域重點(diǎn)是通過土地利用與土地保護(hù)的結(jié)合，培肥地力，提升耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，帶來持久性的經(jīng)濟(jì)效益。二、輪作休耕補(bǔ)助存在的問題（一）缺乏法律制度的保障社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)需要通過法律、法規(guī)等一系列強(qiáng)制性規(guī)范來調(diào)整復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，平衡不同利益主體間的利益沖突，輪作休耕同樣需要法律明確不同補(bǔ)助主體和補(bǔ)助對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，協(xié)調(diào)各方利益，減少輪作休耕各主體之間的利益沖突。目前，我國(guó)尚沒有一部法律全面而完善地規(guī)定耕地輪作休耕補(bǔ)助制度，只是對(duì)土地保護(hù)進(jìn)行規(guī)定。雖然新《土地管理法》第三十六條提到輪作休耕，使法律文本中正式出現(xiàn)了輪作休耕這一法律術(shù)語(yǔ)，還有一些部門規(guī)章、地方規(guī)章中對(duì)輪作休耕進(jìn)行了規(guī)定，但是，它們都沒有明確具體的規(guī)定輪作休耕補(bǔ)助的具體對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式等，在輪作休耕的實(shí)踐中缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性、可操作性，不能很好地指導(dǎo)輪作休耕的實(shí)踐。當(dāng)下，我國(guó)輪作休耕補(bǔ)助在實(shí)踐中仍然是政策性的，這些政策性規(guī)定相對(duì)于法律的規(guī)范性、普適性、強(qiáng)制性特點(diǎn)而言，存在一系列的不足，不能很好地協(xié)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)者、中央政府、地方政府等主體的利益關(guān)系，不能讓我國(guó)的輪作休耕制度展示出理想的功效。所以，輪作休耕的補(bǔ)助需要有法律制度的規(guī)定,中國(guó)即將大規(guī)模推行的耕地輪作休耕機(jī)制更需要法律制度的保障。（二）補(bǔ)助資金來源渠道單一我國(guó)的輪作休耕體系是以政府為主導(dǎo)的，在財(cái)政補(bǔ)助方面類似于一般的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金配置模式。先是由中央財(cái)政向省級(jí)撥付農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金，再由省級(jí)根據(jù)試點(diǎn)的完成情況向縣鄉(xiāng)發(fā)放補(bǔ)助資金或糧食，最后發(fā)放到參與試點(diǎn)的戶。畢淑娜.耕地輪作休耕制度中美比較分析——基于生態(tài)補(bǔ)償效率的思考[J].地方財(cái)政研究,2018(09):108-112.可見，在我國(guó)開展的輪作休耕實(shí)踐中，中央財(cái)政是我國(guó)輪作休耕補(bǔ)助資金的唯一來源渠道，且補(bǔ)助資金數(shù)量大，給中央財(cái)政造成不小的負(fù)擔(dān)，層層下?lián)芤矔?huì)導(dǎo)致行政效率低下。同時(shí)，僅僅由中央政府承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任，而其他耕地破壞者、使用者、受益者并沒有承擔(dān)起其應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助責(zé)任，這與我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償原則相悖，可能還會(huì)導(dǎo)致土地資源污染的持續(xù)發(fā)生，不利于耕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。在輪作休耕補(bǔ)助實(shí)踐中不能僅僅依靠中央政府承擔(dān)全部的責(zé)任，而其他主體只承擔(dān)很小一部分的責(zé)任，其他主體對(duì)土地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也造成了很大程度的損害，所以需要合理的劃分輪作休耕補(bǔ)助主體畢淑娜.耕地輪作休耕制度中美比較分析——基于生態(tài)補(bǔ)償效率的思考[J].地方財(cái)政研究,2018(09):108-112.（三）補(bǔ)助對(duì)象不明確耕地輪作休耕補(bǔ)助資金的發(fā)放對(duì)象應(yīng)該是土地的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而不是土地的所有者或者沒有實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地承包權(quán)人。在傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度下，承包權(quán)人既是土地的使用者，也是土地的實(shí)際生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，是毋庸置疑的補(bǔ)助對(duì)象。但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置后，第三方主體可能會(huì)取得承包權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)。方澗.耕地保護(hù)視闕下輪作休耕的法律表達(dá)[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,20(03):111-122.第三方主體從土地承包權(quán)人處取得耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，就已經(jīng)給付了經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，并開展土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。若繼續(xù)將承包權(quán)人確定為補(bǔ)助對(duì)象，那么對(duì)真正遭受了實(shí)際損失的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者是不公平的，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。另外，是否應(yīng)該將參與輪作休耕政策的村民自治組織列為補(bǔ)助對(duì)象？村民自治組織是輪作休耕工作的重要組織者和監(jiān)督者，如果不把他們列為補(bǔ)助對(duì)象，那么應(yīng)該如何保障他們的合法利益，又如何使他們保持帶頭引導(dǎo)動(dòng)力。楊文杰,鞏前文.國(guó)內(nèi)耕地休耕試點(diǎn)主要做法、問題與對(duì)策研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2018,39(01):9-18.所以輪作休耕的補(bǔ)助對(duì)象需要明確，這樣有利于緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，使耕地輪作休耕制度更好地推行下去。方澗.耕地保護(hù)視闕下輪作休耕的法律表達(dá)[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,20(03):111-122.楊文杰,鞏前文.國(guó)內(nèi)耕地休耕試點(diǎn)主要做法、問題與對(duì)策研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2018,39(01):9-18.（四）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不易確定在輪作休耕的實(shí)踐中如何確定輪作休耕的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，是推行耕地輪作休耕制度不可回避的問題?，F(xiàn)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則是“確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障”，即政府制定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要使參與輪作休耕的土地經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)收入與之前相比不降低，他們的生活水平不受到影響。此外，政府還需進(jìn)一步細(xì)化并公開補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助發(fā)放方式，確保農(nóng)民獲得的輪作休耕補(bǔ)助是合理的。由于各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，種植不同的農(nóng)作物帶來的農(nóng)業(yè)收入情況不同，制定一個(gè)合理的耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府來說還是有一定的難度。如果補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過高，會(huì)造成財(cái)政的壓力，在參與輪作休耕的農(nóng)戶與不參與輪作休耕的農(nóng)戶之間產(chǎn)生不公，可能會(huì)使來年不參與輪作休耕實(shí)踐的農(nóng)戶種植糧食的積極性下降。如果補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，就會(huì)影響農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕實(shí)踐的積極性。目前，我國(guó)實(shí)行的是無差別的補(bǔ)助，對(duì)不同地區(qū)不同耕地實(shí)行相同的補(bǔ)助，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶而言，可能中央的補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)他們的損失，從而影響部分地區(qū)耕地輪作休耕試點(diǎn)的推行。但是，結(jié)合各省份的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品的市價(jià)、農(nóng)戶種植農(nóng)作物的收入情況等因素來確定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一合理的補(bǔ)助金額，仍然是一個(gè)難點(diǎn)。補(bǔ)助資金的使用缺乏有效監(jiān)管實(shí)踐中輪作休耕的補(bǔ)助主體政府既是補(bǔ)償者的角色，又是監(jiān)督者的角色，需要對(duì)此明確區(qū)分，否則可能會(huì)導(dǎo)致輪作休耕補(bǔ)助資金落實(shí)不到位。另外，如何確保補(bǔ)助發(fā)放到位、足額發(fā)放，采取什么措施保證補(bǔ)助及時(shí)、足額發(fā)放也是保障農(nóng)民權(quán)益的重點(diǎn)問題。美國(guó)的土地休耕計(jì)劃是未經(jīng)過第三方而直接和土地的所有者簽訂了土地休耕協(xié)議，有公開透明的休耕申請(qǐng)篩選機(jī)制，選取合適的土地所有者開展土地休耕，另有一套結(jié)合實(shí)際的休耕情況不斷更新的環(huán)境效益指數(shù)（EBI）綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)休耕的完成情況展開科學(xué)評(píng)價(jià)，使休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開、有據(jù)可查，自覺接受公眾監(jiān)督。畢淑娜.美國(guó)土地休耕計(jì)劃對(duì)中國(guó)耕地輪作休耕制度的啟示[J].南方農(nóng)業(yè),2018,12(11):122-124.我國(guó)的輪作休耕補(bǔ)助是自上而下發(fā)放，地方政府雖然有一定的權(quán)力使用和分配補(bǔ)助資金，但尚未制定統(tǒng)一細(xì)化的補(bǔ)助操作流程，且政府沒有直接與土地經(jīng)營(yíng)者簽訂耕地輪作休耕的協(xié)議，相關(guān)補(bǔ)助發(fā)放時(shí)無據(jù)可查，土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)政府的不信任容易引發(fā)社會(huì)糾紛。缺乏對(duì)補(bǔ)助資金的有效監(jiān)管會(huì)影響到輪作休耕制度的推行效率。畢淑娜.美國(guó)土地休耕計(jì)劃對(duì)中國(guó)耕地輪作休耕制度的啟示[J].南方農(nóng)業(yè),2018,12(11):122-124.我國(guó)的輪作休耕除了上述問題外，還存在一些其他的問題，比如：補(bǔ)助方式單一、沒有建立與市場(chǎng)變化的聯(lián)動(dòng)體系、補(bǔ)助和國(guó)家實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是否可以兼容、是否完全引入市場(chǎng)機(jī)制等等。目前的補(bǔ)助方式主要是貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)助，在實(shí)地調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)除了貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、綜合補(bǔ)償這3種外,還有一小部分農(nóng)戶希望增加政策補(bǔ)償或技術(shù)培訓(xùn)。陳伊多,楊慶媛,曾黎,楊人豪,劉素花.不同生計(jì)條件下的休耕農(nóng)戶差別化補(bǔ)償需求研究——陳伊多,楊慶媛,曾黎,楊人豪,劉素花.不同生計(jì)條件下的休耕農(nóng)戶差別化補(bǔ)償需求研究——以河北省邢臺(tái)市為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2018,39(10):196-203+223.三、建議（一）完善輪作休耕補(bǔ)助的法律保障機(jī)制耕地輪作休耕補(bǔ)助是一個(gè)需要運(yùn)用法律調(diào)整的問題，它離不開一個(gè)全面且清晰的輪作休耕法律保障機(jī)制。輪作休耕補(bǔ)助的法律保障機(jī)制是我國(guó)推行耕地輪作休耕實(shí)踐，恢復(fù)受損的耕地生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的前提和基礎(chǔ)。輪作休耕補(bǔ)助制度具有多元化和復(fù)雜性的特征，制定一部全面而完善的耕地保護(hù)法為輪作休耕提供法律保障需要很長(zhǎng)時(shí)間的努力，可以先制定一部統(tǒng)一的耕地保護(hù)法規(guī)或者修改現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)中增加輪作休耕的規(guī)定，再結(jié)合各地的輪休休耕實(shí)踐，因地制宜地制定地方性法規(guī)規(guī)章，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士參與，集思廣益，立足實(shí)踐，充分運(yùn)用各種資源完善我國(guó)的輪作休耕法律保障機(jī)制。法律的規(guī)范性、普適性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)能夠明確規(guī)定輪休休耕的補(bǔ)助主體、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助方式等，使輪作休耕補(bǔ)助實(shí)踐更具有針對(duì)性、系統(tǒng)性、可操作性，讓各方承擔(dān)起他們應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使我國(guó)的輪作休耕機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮出更好的功效，還能更好地在實(shí)踐中落實(shí)輪作休耕補(bǔ)助制度。拓寬補(bǔ)助資金來源渠道黨的十九大報(bào)告提出要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具體來說，就是要形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體參與、市場(chǎng)化方式運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。劉曉莉.我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題研究[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2019,59(01):47-53+220.我國(guó)以中央政府為主導(dǎo)的輪作休耕補(bǔ)助機(jī)制也應(yīng)建立市場(chǎng)化、多元化的補(bǔ)助機(jī)制，可以借鑒國(guó)外輪作休耕實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，明確劃分中央與地方在輪作休耕實(shí)踐中的職責(zé)，重視地方政府的利益需求，把地方政府視為一個(gè)獨(dú)立的輪作休耕補(bǔ)助主體，承認(rèn)它存在獨(dú)立的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任。地方政府必須因地制宜地履行好當(dāng)?shù)剌喿餍莞穆氊?zé)，提高生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，積極輔助中央政府籌措輪作休耕補(bǔ)助的資金，對(duì)中央政府的輪作休耕補(bǔ)助政策進(jìn)行因地制宜的改進(jìn)，使之更好地運(yùn)用于地方的輪作休耕補(bǔ)助。市場(chǎng)化輪作休耕補(bǔ)助機(jī)制在我國(guó)輪作休耕實(shí)踐中具有顯著的優(yōu)勢(shì)，它能吸收和接納多元主體作為輪作休耕補(bǔ)助主體，利用多方力量擴(kuò)大資金來源和融資渠道，再通過市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來保證輪作休耕的可持續(xù)性，確保資金供給充足。對(duì)于多元化輪作休耕補(bǔ)助主體的要求，應(yīng)考察其對(duì)耕地的使用程度、受益程度、破壞程度、資本狀況、補(bǔ)助對(duì)象的需求等等，確保社會(huì)公平正義?？傊?，拓寬補(bǔ)助資金來源渠道對(duì)順利推行輪作休耕的實(shí)踐十分關(guān)鍵，中央政府必須給予高度重視。劉曉莉.我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題研究[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2019,59(01):47-53+220.（三）明確補(bǔ)助對(duì)象輪作休耕實(shí)踐會(huì)直接影響到土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)收入，在農(nóng)村土地三權(quán)分置制度下，確定土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，將補(bǔ)助發(fā)放到土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的手中，才能保證他們的利益不會(huì)遭受損失。此外，為了保證輪作休耕試點(diǎn)取得良好的成效，還應(yīng)將村民自治組織納入輪作休耕補(bǔ)助對(duì)象的范圍之中，保障村民自治組織的合法利益。2017年，中央政府進(jìn)一步因地制宜地推行輪作休耕試點(diǎn),并建議將遙感技術(shù)應(yīng)用于輪作休耕的試點(diǎn)中。農(nóng)業(yè)部在耕地輪作休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)會(huì)上提出“一平臺(tái)五創(chuàng)新”“一平臺(tái)五創(chuàng)新”是2017年2月28日農(nóng)業(yè)部于耕地輪作休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)會(huì)上提出，以耕地輪作休耕制度試點(diǎn)為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)理念創(chuàng)新，技術(shù)模式創(chuàng)新，投入產(chǎn)出效益模式創(chuàng)新，補(bǔ)貼機(jī)制創(chuàng)新，以遙感技術(shù)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新?！耙黄脚_(tái)五創(chuàng)新”是2017年2月28日農(nóng)業(yè)部于耕地輪作休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)會(huì)上提出，以耕地輪作休耕制度試點(diǎn)為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)理念創(chuàng)新，技術(shù)模式創(chuàng)新，投入產(chǎn)出效益模式創(chuàng)新，補(bǔ)貼機(jī)制創(chuàng)新，以遙感技術(shù)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制創(chuàng)新。趙春梅,焦為杰.承包地確權(quán)數(shù)據(jù)在輪作休耕工作中的應(yīng)用[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2018(24):293-295.（四）制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)輪作休耕補(bǔ)助是國(guó)家為了彌補(bǔ)土地經(jīng)營(yíng)者因輪作休耕造成的損失而給予土地經(jīng)營(yíng)者一定的貨幣或者實(shí)物補(bǔ)助。輪作休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在確定時(shí)，需要以公平、公正、公開、合理為原則，確保農(nóng)民收入不減少、生活有保障。美國(guó)政府提供明細(xì)核算的土地租金補(bǔ)貼，對(duì)外公開，直接向農(nóng)民發(fā)放，不經(jīng)過第三方。王艷.美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策演進(jìn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒[D].中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院,2011.日本的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過精確詳細(xì)的計(jì)算，和市場(chǎng)機(jī)制掛鉤。劉璨,賀勝年.從控制糧食到保護(hù)生態(tài)環(huán)境[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào),2010-08-18(003).加拿大政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋氐纳a(chǎn)率和租賃價(jià)格，和土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行商定，從而確定輪作休耕的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。R.E.Karamanos,F.Selles,D.C.James,F.C.Stevenson.NitrogenmanagementoffallowcropsinCanadianprairiesoils[J].CanadianJournalofPlantScience,2012,92(7):1389-王