淺議省直管縣財(cái)政體制改革

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財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),明確提出了省直接管理縣(以下簡(jiǎn)稱“省直管縣”)財(cái)政改革的總體目標(biāo),即2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。該《意見(jiàn)》為下一步的財(cái)政體制改革指明了方向。

一、現(xiàn)行市管縣財(cái)政體制存在的弊端

我國(guó)目前實(shí)行的“市管縣”體制是1983年以來(lái)逐漸形成的,當(dāng)時(shí)省政府的派出機(jī)構(gòu)即地區(qū)行政公署,實(shí)質(zhì)上并不是一級(jí)政府。1983年,國(guó)務(wù)院提出,讓這個(gè)派出機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并,利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,減少條塊分割、城鄉(xiāng)分割,這就是當(dāng)年市管縣誕生的背景。從實(shí)際來(lái)看,這項(xiàng)改革在初中期對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)也起到了一定的推動(dòng)作用,具有歷史適應(yīng)性。但隨著時(shí)間的推移,特別是在上世紀(jì)90年代中后期城市化進(jìn)程加快和國(guó)有企業(yè)脫困情況下,市級(jí)政府的市本位傾向日益增強(qiáng),縣域財(cái)富向城市日趨集中,很多城市事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。而在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制度下,地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。另一方面,當(dāng)年相當(dāng)一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的,而是被強(qiáng)推上去的,其實(shí)并不具備條件;有的則是“矬子里拔大個(gè)”,其經(jīng)濟(jì)實(shí)力甚至還不如所管轄的縣,這些逐漸成為后來(lái)市縣長(zhǎng)期矛盾和沖突的根源。在改革開(kāi)放之初縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主的特定條件下,實(shí)行的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。但這種體制本質(zhì)上是“重城市輕縣域(農(nóng)村)”的行政管理體制,在加快城市發(fā)展的同時(shí),卻抑制了縣域的發(fā)展。

二、省直管縣財(cái)政體制改革的必要性與可行性

省直管縣財(cái)政體制改革的必要性:一是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展有必要對(duì)省以下財(cái)政體制予以調(diào)整。目前,縣域經(jīng)濟(jì)還不能成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的支撐點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng),而制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要體制性障礙是權(quán)力下放不夠,自主發(fā)展空間太小,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。在這種情況下,調(diào)整省以下財(cái)政體制,突破市管縣體制在發(fā)展空間上的束縛,從外部對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)注入新的發(fā)展活力,是一種現(xiàn)實(shí)而必然的選擇。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決三農(nóng)問(wèn)題有必要對(duì)省以下財(cái)政體制予以調(diào)整。目前,市管縣不僅沒(méi)有達(dá)到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補(bǔ)”的體制設(shè)計(jì)初衷,而且在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分割和“極化”效應(yīng),其結(jié)果是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡,“三農(nóng)”問(wèn)題積重難返。實(shí)行省直管縣,即通過(guò)“市縣分置”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變,達(dá)到城市獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村自我治理的目的,有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和三農(nóng)問(wèn)題的真正解決。三是分稅制的不徹底、不完善要求對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整。在分稅制改革按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則推進(jìn)過(guò)程中,由于地方政府層級(jí)過(guò)多、部門利益協(xié)調(diào)不均等因素的影響,造成各級(jí)政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào),影響省以下分稅制財(cái)政體制的合理性和科學(xué)性,縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入“無(wú)稅可分、無(wú)利可享”的境地。實(shí)施省直管縣改革,有助于從根本上解決財(cái)政分權(quán)分層框架構(gòu)建和地方政府層次設(shè)置的問(wèn)題,提高財(cái)政體制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平和整體運(yùn)行效率。四是行政區(qū)劃改革的全面推進(jìn)必須與財(cái)政體制的調(diào)整相統(tǒng)一。實(shí)踐表明,地方政府行政層級(jí)每增加一級(jí),就會(huì)導(dǎo)致信息流失率增加,財(cái)政資金流轉(zhuǎn)效率降低,權(quán)力控制和政策執(zhí)行的力度減弱,政府的管理效率降低。而要對(duì)目前這種多層級(jí)的行政區(qū)