地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理的問題及應(yīng)對(duì)措施

根據(jù)國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的文件精神，從省到市的國資委已逐步改變了原來的管理模式，其中地市級(jí)國有企業(yè)在2019年已從“保姆式”的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y人的管理模式，將大部分權(quán)力下放到下屬一級(jí)直管集團(tuán)企業(yè)，在這種管理模式下各集團(tuán)企業(yè)必須根據(jù)自身?xiàng)l件重新尋找業(yè)務(wù)和利潤的增長點(diǎn)來完成市國資委下達(dá)的硬性增長指標(biāo)，預(yù)算管理在這種環(huán)境下就顯得更加重要了。本文對(duì)地市級(jí)國有企業(yè)在推行預(yù)算管理工作中遇到的問題和解決的思路進(jìn)行了詳細(xì)探討。一、地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理概述（一）地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理的概念地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理，是指以地方政府安排的戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，通過對(duì)未來一段會(huì)計(jì)期間內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測，科學(xué)、合理地調(diào)配企業(yè)各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，并對(duì)執(zhí)行過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、分析、評(píng)價(jià)和反饋，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的改善和調(diào)整，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一種管理行為。預(yù)算管理的主要內(nèi)容包括經(jīng)營預(yù)算、投資預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算及籌資預(yù)算等四大內(nèi)容，地方政府關(guān)注的重點(diǎn)主要是投資預(yù)算和籌資預(yù)算，地市級(jí)國有企業(yè)自身關(guān)注的重點(diǎn)是經(jīng)營預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算。（二）地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理的重要性預(yù)算管理是地市級(jí)國有企業(yè)管理中的重要手段和方式，有利于為企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展提供有效的指引方向，通過長遠(yuǎn)規(guī)劃和短期計(jì)劃相結(jié)合對(duì)企業(yè)進(jìn)行全面預(yù)算管理，從政府層面講，預(yù)算管理將有利于及時(shí)將目前的企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀呈現(xiàn)給地方政府，讓地方政府按企業(yè)目前財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行有傾向性的任務(wù)安排；從企業(yè)自身層面講，預(yù)算管理的功能在于讓決策管理層提前對(duì)當(dāng)年的經(jīng)營情況有個(gè)全面的了解，可以判斷企業(yè)目前的經(jīng)營周期是屬于初創(chuàng)期、成長期、成熟期還是衰落期，處在不同的經(jīng)營周期應(yīng)該選擇不同的發(fā)展思路，因此，通過預(yù)算管理可以幫助決策管理層做出正確的經(jīng)營決策。二、地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理存在問題地市級(jí)國有企業(yè)實(shí)施預(yù)算管理以來，各企業(yè)的預(yù)算管理工作已不斷進(jìn)化和自我修復(fù)，基本解決了大部分的困難，但仍然存在一些問題。（一）預(yù)算管理的參與意識(shí)還不夠強(qiáng)盡管地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理已實(shí)施多年，但除了公司決策管理層和財(cái)務(wù)部門意識(shí)較強(qiáng)外，其他部門人員的意識(shí)還是較為薄弱，始終還是認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事情，主動(dòng)參與預(yù)算管理的意識(shí)還不夠高，預(yù)算的執(zhí)行和控制主要依靠財(cái)務(wù)部門的督促，也因此財(cái)務(wù)部門容易與其他業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生摩擦。其他部門參與全面預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)的主要原因是除了集團(tuán)公司決策管理層的績效考核與市國資委下達(dá)的全年預(yù)算考核任務(wù)相掛鉤，其他人員的與市國資委下達(dá)的任務(wù)考核掛鉤不明顯，因此，喪失了做好全面預(yù)算的積極性。（二）缺乏預(yù)算控制的機(jī)制及單一編制方法目前，大多數(shù)地市級(jí)的國有企業(yè)不太注重建立有效的預(yù)算控制機(jī)制，這也導(dǎo)致了企業(yè)整體的運(yùn)行效率較低，預(yù)算管理編制和執(zhí)行也不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，如果不完善預(yù)算管理機(jī)制，將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的資源浪費(fèi)，更無從談起預(yù)算管理的效果。另外，地市級(jí)國有企業(yè)基本單一采用增量預(yù)算法來編制年度的全面預(yù)算，沒有區(qū)別對(duì)待。集團(tuán)企業(yè)下屬均有不同性質(zhì)和不同發(fā)展階段的企業(yè)，如果全部單一采用增量預(yù)算法編制會(huì)使預(yù)算規(guī)模逐年增大，還可能會(huì)造成預(yù)算松弛及資源浪費(fèi)，導(dǎo)致對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的指導(dǎo)作用和監(jiān)督管理。（三）政府投資項(xiàng)目預(yù)算編制難度大因地市級(jí)國有企業(yè)的性質(zhì)特殊，國有企業(yè)除了正常開展自身業(yè)務(wù)外，還需要隨時(shí)承擔(dān)當(dāng)?shù)卣R時(shí)安排的投資項(xiàng)目，因此，對(duì)年初編制年度預(yù)算時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)很大的變數(shù)，特別是對(duì)全年的資金預(yù)算。一般政府投資的項(xiàng)目往往都比較急、投資額度比較大、回報(bào)期限比較長等特點(diǎn)，這對(duì)預(yù)算管理的要求會(huì)更高，因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目從可研開始到勘察設(shè)計(jì)、初步預(yù)算、概算、結(jié)算等都會(huì)發(fā)生較大的變化，尤其是政府重點(diǎn)及大型項(xiàng)目上，方案在審批環(huán)節(jié)還會(huì)不斷進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，對(duì)投融資預(yù)算、資金預(yù)算等編制就更加困難，如果預(yù)算管理的編制不到位不但影響政府的投資概算，還影響到企業(yè)自身的現(xiàn)金流問題。（四）預(yù)算管理的配套制度不夠完善地市級(jí)國有企業(yè)現(xiàn)行由財(cái)務(wù)部門制定的相關(guān)制度與預(yù)算管理制度之間基本能夠相互銜接，但是其他業(yè)務(wù)部門主辦的制度建設(shè)與預(yù)算管理制度還不能完全匹配，甚至有些還有反方向的條款出現(xiàn)，對(duì)執(zhí)行預(yù)算管理時(shí)造成很大的不便。比如采購制度中付款的流程，投資管理制度中投資的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，存貨管理制度中達(dá)到應(yīng)采購和應(yīng)付款的時(shí)點(diǎn)等，都基本沒考慮與預(yù)算管理制度相結(jié)合，特別是合同制度，如果簽訂合同的條款與預(yù)算管理有沖突時(shí)，預(yù)算管理將無法發(fā)揮它的功能。三、加強(qiáng)地市級(jí)國有企業(yè)預(yù)算管理的措施結(jié)合現(xiàn)階段預(yù)算管理執(zhí)行過程中的實(shí)際狀況，對(duì)地市級(jí)國有企業(yè)目前面臨的上述問題提出以下幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施。（一）合理科學(xué)地調(diào)動(dòng)全員參與，逐級(jí)明細(xì)責(zé)任首先，預(yù)算管理意識(shí)的提高要有環(huán)境基礎(chǔ)，需要從上到下的引導(dǎo)意識(shí)，再把預(yù)算的好壞與每個(gè)部門及每個(gè)員工掛鉤。先由集團(tuán)高層樹立全面預(yù)算的權(quán)威性，引導(dǎo)全體員工執(zhí)行預(yù)算管理人人有責(zé)，由公司高層引導(dǎo)公司中層，再由公司中層引導(dǎo)普通員工，層層引導(dǎo)至每一個(gè)最基層的員工。其次，加強(qiáng)預(yù)算考核，強(qiáng)調(diào)效率與質(zhì)量雙保證。如編制次年的年度預(yù)算的時(shí)間安排應(yīng)在當(dāng)年11月份初開始啟動(dòng)，采用混合式預(yù)算編制方式，先由各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位按管理鏈條逐層上報(bào)次年預(yù)算。12月份中旬由集團(tuán)公司預(yù)算管理委員會(huì)結(jié)合公司長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期計(jì)劃安排次年預(yù)算，再分別提交給集團(tuán)董事會(huì)、班子會(huì)或股東會(huì)通過。還必須在當(dāng)年末結(jié)束前下發(fā)各預(yù)算執(zhí)行單位次年的預(yù)算分配任務(wù)。最后，將全面預(yù)算指標(biāo)分解后，各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位再分別將各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化給每一名員工。集團(tuán)公司的預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)下達(dá)的全面預(yù)算實(shí)行全程跟蹤，并將預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)偏差的及時(shí)預(yù)警，找出原因并及時(shí)修正。在年末后根據(jù)各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位完成全面預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行考核打分，該分?jǐn)?shù)的占比應(yīng)安排該預(yù)算單位全部工作考核10%-25%的比重。只有通過經(jīng)濟(jì)約束才能加大所有員工的參與度，全面預(yù)算才能達(dá)到理想的效果。（二）改善預(yù)算控制機(jī)制和優(yōu)化預(yù)算編制方法地市級(jí)國有企業(yè)通過信息管理方式來實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的收集，然后對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析再對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，最后做長短期規(guī)劃。在控制的基礎(chǔ)上落實(shí)責(zé)任機(jī)制，責(zé)任逐層分解，并與年度績效掛鉤，實(shí)施則分為執(zhí)行和控制兩個(gè)方面，執(zhí)行主要是根據(jù)具體的規(guī)劃方案來實(shí)施，從橫向到縱向來把握預(yù)算指標(biāo)，既要覆蓋所有的業(yè)務(wù)板塊，又要建立全面的責(zé)任體系，充分發(fā)揮企業(yè)決策管理層的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，做到事前、事中和事后控制的有機(jī)結(jié)合。事前控制主要傾向于審批，審批已經(jīng)制定的預(yù)算編制是否合理，是否存在漏洞；事中控制主要傾向于對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位是否按預(yù)算執(zhí)行，并在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算是否合理，是否可執(zhí)行；事后控制傾向于總結(jié)原因，并提出預(yù)算管理從編制到執(zhí)行中所存在的問題進(jìn)行總結(jié)，并提出防范和修正措施。地市級(jí)國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)類型，結(jié)合各預(yù)算執(zhí)行單位的實(shí)際情況，綜合運(yùn)用不同的預(yù)算編制方法，將定期預(yù)算與滾動(dòng)預(yù)算相結(jié)合、增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合、固定預(yù)算與彈性預(yù)算相結(jié)合，摒棄單一的預(yù)算編制方法，杜絕固化模式，努力尋求適合企業(yè)本身的預(yù)算管理編制方法。（三）逐步提升政府投資項(xiàng)目預(yù)算水平及協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理，應(yīng)從提升預(yù)算編制水平、建立單獨(dú)預(yù)算調(diào)整機(jī)制兩個(gè)方面來加強(qiáng)，調(diào)整理由是否充分是預(yù)算調(diào)整關(guān)注的重點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目預(yù)算一直是國有企業(yè)預(yù)算編制的痛點(diǎn)，最主要就是政府投資從開始立項(xiàng)到實(shí)施的過程中都會(huì)存在不斷優(yōu)化修正，變數(shù)較大，因此，要做好二手準(zhǔn)備。第一，要編制預(yù)算，應(yīng)從立項(xiàng)開始就參與政府的前期溝通工作，以便及時(shí)掌握實(shí)際情況，盡量考慮周全，防止遺漏。第二，建立單獨(dú)預(yù)算調(diào)整機(jī)制，投資項(xiàng)目方案得到政府部門批復(fù)后，盡量在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按投資的變化情況重新預(yù)測對(duì)投融資預(yù)算及資金預(yù)算造成的影響程度去修正預(yù)算，以便盡快與優(yōu)化后的投資方案相匹配。（四）逐步完善預(yù)算管理相關(guān)的配套制度預(yù)算管理制度無法作為獨(dú)立的制度而存在，而是需要有足夠的配套制度來輔助才能完成預(yù)算目標(biāo)。現(xiàn)階段，適用于預(yù)算控制配套的制度主要有：財(cái)務(wù)管理制度、貨幣資金管理制度、投資管理制度、采購制度、存貨管理制度、合同簽訂制度等。特別是合同制度對(duì)預(yù)算管理制度的影響較大，在合同管理的過程中，需要穿插預(yù)算管理的審核意見，因?yàn)槿绻贤炗喌牟缓侠?，就很難對(duì)合同的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行預(yù)算管理，但凡涉及的經(jīng)濟(jì)合同簽訂、變更、撤銷或終止必須與預(yù)算制度相掛鉤。因此，加強(qiáng)和完善預(yù)算管理各項(xiàng)配套制度的建設(shè)，為預(yù)算管理的實(shí)施提供了一種保障。四、結(jié)束語我國經(jīng)濟(jì)在40年