礦產(chǎn)資源開發(fā)亟需解決的深層矛盾

礦產(chǎn)資源開發(fā)亟需解決的深層矛盾

自1996年中國加強礦產(chǎn)資源管理以來，已經(jīng)過去了10年。其間,專項性整頓治理工作一直沒有間斷。國務(wù)院多次部署,各級政府、國土資源等相關(guān)部門做了大量工作,取得很大成效。但由于深層次矛盾和問題尚未根本解決,礦業(yè)秩序仍有反復(fù)。去年年底,筆者有幸赴遼寧、吉林、黑龍江、山東就相關(guān)問題進行調(diào)研,更加體會到只有解決深層次矛盾,建立礦產(chǎn)資源管理的長效機制,才能實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的全面好轉(zhuǎn)。1非法采礦與破壞并重近幾年,隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長,礦產(chǎn)品需求旺盛,價格不斷上揚,礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的各種違法行為出現(xiàn)反彈,有些地方還比較嚴(yán)重。主要存在以下問題:(1)無證開采。不少地方存在無證勘查開采和超層越界開采的情況,影響惡劣,嚴(yán)重干擾了正常的礦業(yè)秩序。2005年,某省煤礦發(fā)生的特大礦井透水事故,造成123名礦工遇難,就屬于無證開采的嚴(yán)重后果。(2)邊探邊采。有的探礦權(quán)人只有勘查許可證,未經(jīng)審批擅自邊探邊采,以勘探之名行非法采礦之實,牟取暴利。2001年,某省大廠礦區(qū)“7·17”特大透水事故,就存在非法以采代探的問題。(3)亂采濫挖。有些合法的采礦權(quán)人不按設(shè)計方案勘查開發(fā),更未對共生伴生礦產(chǎn)綜合開發(fā)利用,造成資源大量浪費。非法采礦人情況就更為嚴(yán)重。在一些地方的大型金礦、鋁土礦、磷礦、珍貴建材礦區(qū),特別是一些重要的金屬礦區(qū)周邊,礦產(chǎn)資源被眾多的小礦亂采濫挖,采富棄貧現(xiàn)象尤為突出,甚至有些富礦也被拋棄。(4)環(huán)境破壞。地方許多礦產(chǎn)資源開發(fā),均造成了生態(tài)破壞、環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害隱患。有的露采礦山,大量剝離山體植被和土層,引發(fā)滑坡、泥石流;有的礦區(qū)耕地破壞,水系污染;有些江河沿岸,遍布礦洞、礦垌與小選廠,尾礦亂堆亂放,大量有毒廢渣、廢水排入江河,直接影響流域內(nèi)群眾飲水、農(nóng)田灌溉,造成部分農(nóng)田絕產(chǎn)。(5)忽視安全。許多小礦不具備安全生產(chǎn)條件,違法違規(guī)開采,導(dǎo)致礦難頻發(fā)。2005年1~6月,全國就發(fā)生礦難1736起,死亡2537人。其中,尤以煤炭開采秩序最為混亂,事故更為嚴(yán)重。中國煤礦的死亡人數(shù)是美國的200多倍,是印度的13倍,是世界平均的3倍。(6)官商勾結(jié)。有些地方的政府機關(guān)及其工作人員,以直接或入股等形式參與辦礦,有的甚至充當(dāng)非法采礦的“保護傘”。如2005年3月,某省發(fā)生的煤礦特大瓦斯爆炸事故,18人喪生,該礦礦主竟然是當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)局副局長。礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的混亂,不但是對礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞,直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活,更是對礦工生命的漠視,如不加以制止,將會影響到國家資源安全,進而對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生瓶頸制約作用。2礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的規(guī)范整體化為了迅速扭轉(zhuǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂的不利局面,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)、永續(xù)利用,確保國家資源安全,2005年8月,下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》。隨后,國土資源部與發(fā)改委等九部門又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面啟動整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的通知》,要求各地以“三查”為重點,迅速遏制破壞礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的各種違法違規(guī)現(xiàn)象。具體說,這次整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序分為兩個階段。第一階段以“治亂”、“治散”為核心,嚴(yán)厲查處和打擊無證勘查、無證開采、超層越界開采等違法行為,堅決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè),全面清查和糾正礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中的各種違法違規(guī)行為,開展煤炭資源回采率專項檢查,對保護性開采的特定礦種進行專項整治,達到全面遏制和依法查處各類礦產(chǎn)資源違法行為的目的。第二階段以“治本”為核心,嚴(yán)格探礦權(quán)、采礦權(quán)管理,集中解決資源配置與礦山布局不合理問題,完善礦業(yè)權(quán)取得和礦產(chǎn)資源有償使用制度,探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償制度,嚴(yán)格礦產(chǎn)資源勘查、開采準(zhǔn)入管理,建立礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系,規(guī)范礦政管理,改善投資環(huán)境,解決基層監(jiān)督管理力量薄弱及礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用等問題,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的正?；?。但各地整頓和規(guī)范工作進展不平衡,少數(shù)地區(qū)存在走過場現(xiàn)象和厭戰(zhàn)情緒,甚至存在工作“死角”;“三查”中查出的違法違規(guī)問題,尚未得到全面處理。同時也要看到,整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源秩序是集中整治的最好手段,往往在一段時間內(nèi)扭轉(zhuǎn)被動局面十分有效。但根本的解決辦法,還是建立長效機制,發(fā)揮制度的剛性約束作用,實現(xiàn)礦業(yè)秩序長期正?；?這也是這次整頓和規(guī)范工作的終極目標(biāo)。3礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂的原因礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序治理整頓,一直是礦政管理中經(jīng)常抓、反復(fù)抓的一項工作。每次和每項治理整頓工作,都開展得比較扎實細致,但往往治標(biāo)而未治本,形成了“一整就好,一放就亂、再亂再整”的循環(huán)反復(fù)局面。究其根源,無非是背后潛藏著的問題和矛盾作祟,沒有得到根本解決,主要表現(xiàn)在:(1)法律法規(guī)滯后?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)剛性不足,處罰力度過輕。如市、縣基層沒有違法數(shù)額鑒定權(quán),造成對違法違規(guī)行為定性難。按照法律規(guī)定,非法開采價值5萬元以上的煤礦就能定案處理,且只有省(區(qū)、市)有資質(zhì)部門才能評估。市、縣政府由于資金有限,難以評估。有時評估后,礦主往往聞風(fēng)而逃。又如非法采礦中,非法承包人違反法律,獲利頗豐,而在處罰時卻由于沒有法律依據(jù),對其處罰相對過輕,不利于遏制非法采礦行為的發(fā)生。同時,現(xiàn)存的礦業(yè)權(quán)行政劃撥與有償取得的“雙軌制”,不但造成利益上的差距和不公平,而且衍生出諸如超層越界、非法轉(zhuǎn)讓、官煤勾結(jié)等問題。另外,對企業(yè)資質(zhì)、辦礦條件的硬性規(guī)定還不完善;對礦業(yè)權(quán)人義務(wù)沒有強制性規(guī)定;隨著改革的不斷深入,采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓不斷發(fā)生。在轉(zhuǎn)制過程中,企業(yè)往往忽略辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù),使采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓滯后于企業(yè)轉(zhuǎn)制,如何保證企業(yè)履行法定義務(wù)仍顯不足。(2)利益關(guān)系復(fù)雜。礦產(chǎn)資源管理開發(fā)秩序混亂的關(guān)鍵是利益問題,涉及到中央、地方與當(dāng)?shù)鼐用裰g的利益關(guān)系。中央是礦業(yè)權(quán)所有者,而從近期調(diào)研情況來看,大部分地方政府則是全面“掌控”和“配置資源”,許多地方礦業(yè)權(quán)招拍掛是委托市、縣政府進行,所得價款則70%留地方政府,中央的權(quán)益如何實現(xiàn)成了問題。而且這種礦產(chǎn)資源收益分配機制,使當(dāng)?shù)鼐用駴]有得到任何收益,反而要承擔(dān)采礦所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此,當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和村、鄉(xiāng)、縣更愿意包庇非法采礦,甚至參與非法采礦,以便從中獲益,這更加重了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的混亂。另外,土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)管理之間銜接不夠,在農(nóng)民承包經(jīng)營的土地上發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn),政府設(shè)置礦業(yè)權(quán),以招拍掛等形式出讓后,礦業(yè)權(quán)取得人采礦時,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求分享收益且要價過高,使礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過市場方式取得礦業(yè)權(quán)后無法開采等。(3)錯誤政績觀存在。謀求經(jīng)濟增長,實現(xiàn)跨越式發(fā)展,是地方政府工作的首要目標(biāo)和任務(wù)。但是,在一些資源豐富而工業(yè)化程度不高的地方,個別地方領(lǐng)導(dǎo)為了尋求發(fā)展的辦法,采取以礦生財,甚至是反市場化的行為(如尋租、過度干預(yù)等),通過資源的“有水快流”政策,形成了掠奪式開發(fā)資源的不利局面。雖然只是局部現(xiàn)象,但如不采取措施,也會因為鲇魚效應(yīng)而發(fā)生擴散和異化。這些錯誤的政績觀表現(xiàn)在:為謀求發(fā)展的地方保護主義和短期行為,還在一定地區(qū)存在;有些地方對經(jīng)濟利益和部門權(quán)力看得較重,而對應(yīng)盡的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)考慮較少。誠然,這與經(jīng)濟發(fā)展在政績考核中處于首要位置有關(guān),資源保護在有些地方竟成了發(fā)展地方經(jīng)濟的“障礙”。同時也要看到,這些問題也與當(dāng)前中央財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)還不完善不無關(guān)系。1994年實行分稅制后,各級財政分開,各級政府成為獨立核算的主體,中央財政收入占全國財政收入的比例超過50%,大大增加了中央的控制力度。然而,沒有一套系統(tǒng)完備的財政轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略,沒有建立發(fā)達地區(qū)對資源保護地區(qū)科學(xué)的生態(tài)補償制度,以及相應(yīng)的配套措施,使得落后地區(qū)財政緊張,有些就采取賣礦生財,這也構(gòu)成了錯誤政績觀滋生的土壤。(4)礦政管理不足。礦政管理只有二十幾年的時間,需要摸索和探討的問題較多。目前,主要存在的問題,一是管理職能交叉,造成推諉扯皮,如河道采砂因其管理的雙重性,存在多部門管理、職能劃分不夠明確等問題。二是管理不規(guī)范,有些地方越級審批,變相的放松、曲解資質(zhì)管理和市場準(zhǔn)入,把應(yīng)該省級審批的礦業(yè)權(quán)交給地市去做。三是管理手段有限,如關(guān)井壓產(chǎn)取得一定成效,煤炭市場得到好轉(zhuǎn),但利益驅(qū)動,非法開采小井時有發(fā)生,雖然采取了一些強硬手段,但違法者采取游擊戰(zhàn),制止的有效手段還不夠。四是基層礦管基礎(chǔ)薄弱,礦政管理人員少,業(yè)務(wù)水平不高等問題。五是儲量管理制度還不完善。儲量工作本是礦政管理的基礎(chǔ),應(yīng)貫穿于礦產(chǎn)資源開發(fā)的始終,而目前還比較薄弱,直接制約著礦政管理水平的提高。六是國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度不足。尤其是當(dāng)?shù)胤秸蚬賳T違法時,更是難以發(fā)揮作用。監(jiān)督制度的作用無法彰顯,使得官礦勾結(jié)機會成本低而收益頗豐。4建立和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的政府管理機制為提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障程度,必須在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下,從建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的目標(biāo)出發(fā),認(rèn)真探討和解決礦產(chǎn)資源管理中的深層次矛盾,建立礦產(chǎn)資源管理的長效機制,促進礦業(yè)秩序的根本好轉(zhuǎn),形成秩序井然、開發(fā)有序的良好局面。建議從以下方面加強建設(shè):(1)加強法制建設(shè),提高管理水平。實現(xiàn)科學(xué)合理的礦業(yè)開發(fā)秩序,必須從法制和機制上加以完善和強化。首先,應(yīng)在法律中明確界定礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)如何實現(xiàn),明晰礦業(yè)權(quán)的各項權(quán)能。爭取在物權(quán)法中,對礦業(yè)權(quán)作出定性定位的明確規(guī)定,提高礦業(yè)權(quán)有關(guān)法律規(guī)范的效力等級,為修改礦產(chǎn)資源法提供立法依據(jù)和留足空間。第二,改變礦產(chǎn)資源法的“軟法”面貌,按照管理成本的不同,靈活運用警告、罰款、停業(yè)整頓、依法取締和追究刑事責(zé)任等不同的處罰手段,做到既罰事又罰人。第三,作出保障強制性義務(wù)實施的相關(guān)規(guī)定,增加對不履行義務(wù)的處罰,使相關(guān)人按照法定程序切實履行義務(wù)。第四,加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),優(yōu)先安排儲量動態(tài)、礦業(yè)權(quán)評估、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域的研發(fā)力度,發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在國土資源管理中的基礎(chǔ)性作用。(2)理順利益關(guān)系,建立合理的利益分配制度。正確處理礦產(chǎn)資源屬于國家所有與礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)卣途用窭娴年P(guān)系,規(guī)范各級政府和群眾合理的利益配置制度。實踐證明,在強調(diào)礦產(chǎn)資源國家所有的前提下,賦予當(dāng)?shù)卣途用窈侠淼睦媸直匾椭匾?是打破地方保護主義、提高當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源監(jiān)管積極性的重要途徑。應(yīng)摒棄當(dāng)前僅強調(diào)各級政府間的收益分配制度,而要與當(dāng)?shù)鼐用裨谄降葏f(xié)商的基礎(chǔ)上確定收益分成,并規(guī)定法定最低額度,這也是貫徹“以人為本”大政方針的要求。同時,應(yīng)探索將土地所有權(quán)與地下礦產(chǎn)資源開發(fā)相結(jié)合的新模式,如合法的礦產(chǎn)資源開發(fā),應(yīng)給予土地所有者或使用者相應(yīng)的收益;發(fā)生非法采礦,土地所有者或使用者不及時舉報,則要追究其相應(yīng)的責(zé)任。(3)加強管理,維護正常的資源開發(fā)秩序。首先,明確界定國土資源管理部門與相關(guān)部門的管理職責(zé),理清不同部門間的權(quán)責(zé)界限,應(yīng)將資源內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一性和密切程度、資源管理的歷史與基礎(chǔ)工作程度作為劃分依據(jù),建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體制。其次,實行統(tǒng)一管理與分類分級管理。明確國務(wù)院授權(quán)的礦政管理機構(gòu),才能行使礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理職責(zé)。根據(jù)我國礦產(chǎn)資源特點和地區(qū)經(jīng)濟、社會特點,繼續(xù)推進分類分級管理,合理劃分各級政府的事權(quán)。第三,加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察。健全舉報案件快速反應(yīng)制度、聯(lián)合辦案制度和國土資源違法案件移送制度;實行動態(tài)巡查責(zé)任制,充分發(fā)揮綜合執(zhí)法整體聯(lián)動功能,將問題解決在萌芽狀態(tài);加大打擊非法采礦力度,加強準(zhǔn)運管理和火工材料供應(yīng)與使用管理,切斷非法采礦者的銷售渠道和非法采礦材料的購置渠道。(4)夯實基礎(chǔ),加強礦產(chǎn)資源儲量管理。一要強化儲量的登記統(tǒng)計工作,實行發(fā)證前置程序,明確界定(空間上數(shù)量上界定)產(chǎn)權(quán)。二要強化礦山儲量占用、消耗的動態(tài)管理,建立儲量臺帳,逐步完善企業(yè)儲量核算制度。三要探索資源稅費改革。以礦山企業(yè)占用的資源儲量及其消耗量,作為資源補償費征收依據(jù),并規(guī)定一定的回收率為基準(zhǔn),超過基準(zhǔn)的部分予以鼓勵,達不到基準(zhǔn)予以處罰。四要通過市場化的方式推動儲量動態(tài)監(jiān)測。通過一定程序,授予某些單位儲量動態(tài)監(jiān)測資質(zhì),由礦山企業(yè)在每年第三季度自主聘任具有資質(zhì)的企業(yè)進行監(jiān)測。同時,嚴(yán)格規(guī)范儲量動態(tài)監(jiān)測中介機構(gòu),嚴(yán)厲打擊各種弄虛作假、虛報瞞報等現(xiàn)象。(5)做好規(guī)劃,提高政府的宏觀調(diào)控能力。做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃修編,建立市場運作和政府調(diào)控結(jié)合的規(guī)劃調(diào)控新體制,合理部署全國礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā),加強生態(tài)環(huán)境保護,推進資源利用與管理方式的轉(zhuǎn)變,優(yōu)化資源配置,提高保障能力。本輪規(guī)劃要在分區(qū)的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置方案的合理安排,建立指標(biāo)加分區(qū)的規(guī)劃管制手段,從國家戰(zhàn)略的角度,考慮重要礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)的勘查開發(fā),加強宏觀調(diào)控。同時,加強礦產(chǎn)資源其他專項規(guī)劃的編制,進一步完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系,將規(guī)劃作為礦政管理的基礎(chǔ)手段,促進礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的布局優(yōu)化和合理保護。另外,在勘查開采規(guī)模上,與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接;在空間布局上,加強與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào),解決礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)審批的不協(xié)調(diào),實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)優(yōu)化布局。(6)規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理,建立完善的礦業(yè)權(quán)市場。首先,取消礦業(yè)權(quán)出讓的雙軌制,并溯及既往,明確以往無償取得的礦山,在采礦權(quán)延續(xù)和企業(yè)轉(zhuǎn)制中,應(yīng)進行礦業(yè)權(quán)評估,并補繳礦業(yè)權(quán)價款。第二,規(guī)范礦業(yè)權(quán)審批,嚴(yán)格法定程序。第三,明確政府在礦業(yè)權(quán)管理和運作中的定位,擴大礦業(yè)權(quán)市場配置作用。如重新規(guī)定礦業(yè)權(quán)招拍掛的適用范圍和條件,制定礦業(yè)權(quán)出讓操作規(guī)范等技術(shù)規(guī)程,合理確定審批出讓方式的邊界。第四,區(qū)分低風(fēng)險、無風(fēng)險和高風(fēng)險的礦產(chǎn)資源,對前兩者采取招拍掛的方式出讓,對于后者采用誰先申請誰優(yōu)先取得的方式,并繳納一定的價款,鼓勵社會資本投資風(fēng)險勘查。第五,深化礦產(chǎn)資源價格改革,與體制改革相結(jié)合,建立反映資源