地方政府金融發(fā)展的現(xiàn)狀與原因如何看待硝煙四起的地方金融競(jìng)爭(zhēng)

地方政府金融發(fā)展的現(xiàn)狀與原因如何看待硝煙四起的地方金融競(jìng)爭(zhēng)

回顧歷史，地方金融問(wèn)題并沒(méi)有像現(xiàn)在那樣吸引政府、學(xué)術(shù)界和公眾的注意。2012年3月28日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》,確定了溫州市金融綜合改革規(guī)范發(fā)展民間融資、加快發(fā)展新型金融組織、發(fā)展專業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等十二項(xiàng)主要任務(wù)。2012年4月12日,深圳市政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)和改善金融服務(wù)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,提及包括深港銀行人民幣跨境貸款等在內(nèi)的多項(xiàng)金融創(chuàng)新,也立即引發(fā)了市場(chǎng)熱議。一、區(qū)域金融體系的發(fā)展地方金融成為當(dāng)前的突出熱點(diǎn),歸根結(jié)底有幾方面原因。第一,地方金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸得到控制,金融業(yè)發(fā)展迎來(lái)黃金時(shí)期。2000年以來(lái),經(jīng)過(guò)不斷的規(guī)范發(fā)展和整頓,加上在股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制方面的改革,銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)都逐漸走上規(guī)范發(fā)展道路,曾經(jīng)泛濫的地方金融風(fēng)險(xiǎn)也逐漸得到抑制。同時(shí),中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了高速增長(zhǎng)期,金融業(yè)面臨前所未有的順周期機(jī)遇,地方金融發(fā)展的空間也開始增加,地方金融再次成為各級(jí)政府眼中的“香餑餑”。第二,金融業(yè)對(duì)于地方GDP的貢獻(xiàn)度不斷增加。在20世紀(jì)末的“八五”和“九五”計(jì)劃期間,我國(guó)金融業(yè)面臨著市場(chǎng)化改革和轉(zhuǎn)型的考驗(yàn),同時(shí)在治理整頓的思路指導(dǎo)下,迎來(lái)了更加嚴(yán)格的監(jiān)管與發(fā)展環(huán)境。在此期間,由于金融在以追求數(shù)量型增長(zhǎng)為目標(biāo)的模式中作用并不突出,加上金融體系發(fā)展初期的諸多風(fēng)險(xiǎn)纏身,因此并未真正成為地方政府關(guān)注的產(chǎn)業(yè)焦點(diǎn)。對(duì)于很多地方政府來(lái)說(shuō),金融業(yè)在此期間的作用,更多是為了服務(wù)于地方國(guó)有企業(yè)的融資需要。有鑒于此,直到2000年之前,各地根本沒(méi)有出臺(tái)過(guò)金融業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。偶爾出現(xiàn)的一些金融發(fā)展規(guī)劃,如1992年北京出臺(tái)的《“八五”期間金融體制改革規(guī)劃》,強(qiáng)調(diào)的也是“把支持搞好國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)和支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為重點(diǎn),在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下,貫徹‘扶優(yōu)限劣’的信貸原則,支持和協(xié)助企業(yè)轉(zhuǎn)到調(diào)整結(jié)構(gòu)和提高效益的軌道上來(lái)”。到了“十五”期間,隨著加入WTO和金融發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化,部分地方政府開始更重視當(dāng)?shù)亟鹑诋a(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)。在“十五”末期,在各地的“十一五”規(guī)劃中,突然涌現(xiàn)出大量的金融業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃,背后的原因,是金融業(yè)增加值占GDP的比重、金融業(yè)增加值年均增速都變得讓地方政府無(wú)法忽視。第三,地方政府在金融管理中的干預(yù)能力增加。作為國(guó)內(nèi)第一家地方金融管理部門,上海金融辦在2002年9月成立時(shí),主要是為了處理地方政府的金融資產(chǎn)。此后10年間,金融辦如雨后春筍般在全國(guó)出現(xiàn),目前全國(guó)各省市自治區(qū)和283個(gè)地級(jí)以上的城市大部分都成立了金融辦,還有許多縣市級(jí)別城市也成立了金融辦。由于職責(zé)、功能、定位不清,各地情況差異較大,這些金融辦的作用也各不相同。但可以體現(xiàn)出的共同點(diǎn)是,地方政府在區(qū)域金融管理中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。第四,地方融資需求加大與金融業(yè)支持不足的矛盾日益突出。在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下,城市化給地方政府帶來(lái)巨大資金需求壓力,地方國(guó)有企業(yè)也都具有突出的融資沖動(dòng)。同時(shí),對(duì)地方就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定貢獻(xiàn)較大的中小企業(yè),同樣也是金融資源稀缺的受害者。直到2007年農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)改革全面鋪開之前,對(duì)于地方金融發(fā)展的管制仍然非常明顯,金融創(chuàng)新與發(fā)展的權(quán)限基本上集中在中央,風(fēng)險(xiǎn)控制成為金融監(jiān)管的核心內(nèi)容,而金融支持地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求卻常常難以優(yōu)先得到滿足。二、我國(guó)城市金融發(fā)展與改革面臨著日益多第一,地方管理體制特色各異。目前,各地方政府金融辦的職權(quán)都具有濃厚的地方特色,有的地方強(qiáng)調(diào)“金融協(xié)調(diào)”,有的則承擔(dān)“金融國(guó)資委”的職能,有的甚至替代了金融監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)的部分職能。不管怎樣,由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)則加以協(xié)調(diào),目前各地方金融辦在處理與監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系時(shí),普遍面臨權(quán)責(zé)不清的矛盾。順暢運(yùn)行的地方金融辦,能夠給地方政府、金融部門和金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更好的交流和發(fā)展的同業(yè)平臺(tái),反之則會(huì)制造問(wèn)題并引起不滿。基于此,國(guó)家“十二五”規(guī)劃中重點(diǎn)談到要完善地方金融管理體制的問(wèn)題。第二,紛紛爭(zhēng)奪區(qū)域金融中心。目前,至少有30多個(gè)城市明確提出構(gòu)建區(qū)域金融中心,而有金融中心功能規(guī)劃或設(shè)想的城市更在200個(gè)左右,一場(chǎng)區(qū)域金融中心的爭(zhēng)奪戰(zhàn)如火如荼。這場(chǎng)金融競(jìng)爭(zhēng)也是一把“雙刃劍”,一方面,激烈的競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了同質(zhì)化重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面也促使各城市在金融規(guī)劃中盡力根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢(shì)明確自身定位,發(fā)展能突出自身特色的金融業(yè)態(tài)。在金融中心的“集聚”和“輻射”兩大功能中,為了發(fā)揮“集聚”功能,地方政府想方設(shè)法地吸引更多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐和更多的資金流入本地;為了發(fā)揮“輻射”功能,則一直致力于扶持本地金融機(jī)構(gòu)的建設(shè),尤其是城市商業(yè)銀行(早期是城市信用社)和農(nóng)村信用社的建設(shè)。第三,滿足地方建設(shè)融資功能。近年來(lái),為了解決城市化過(guò)程中的建設(shè)資金缺乏問(wèn)題,各級(jí)地方政府都大量設(shè)置融資平臺(tái)企業(yè),通過(guò)各種方式籌集資金。而發(fā)展地方金融的重要目標(biāo)之一,就是推動(dòng)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)向地方融資平臺(tái)提供資金支持,這已成為近幾年地方政府金融管理的重要內(nèi)容。同時(shí),為了促使地方企業(yè)拓寬融資來(lái)源,地方政府還不遺余力地支持和鼓勵(lì)地方企業(yè)上市融資,不僅在滬深股市,很多地方還努力引導(dǎo)企業(yè)到香港甚至發(fā)達(dá)國(guó)家上市融資。第四,建設(shè)金融軟環(huán)境。自從央行行長(zhǎng)周小川提出“金融生態(tài)”的概念之后,“金融生態(tài)”就成為地方金融發(fā)展與金融競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。所謂“金融生態(tài)”,代表了各地方金融發(fā)展所面臨的體制機(jī)制政策“軟環(huán)境”。通過(guò)建設(shè)各種金融功能集聚區(qū)、金融后臺(tái)區(qū)、配套金融基礎(chǔ)設(shè)施與條件,設(shè)置各種財(cái)稅、土地、人才等優(yōu)惠政策,進(jìn)行各類金融形象宣傳,地方政府也在進(jìn)行一場(chǎng)無(wú)形的“金融戰(zhàn)爭(zhēng)”。三、區(qū)域金融發(fā)展水平的比較地方金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇,雖然對(duì)于自下而上的金融改革起到促進(jìn)作用,但同時(shí)也使得區(qū)域金融發(fā)展差距逐漸拉大,造成金融資源配置的區(qū)域不平衡更加嚴(yán)重。第一,區(qū)域金融機(jī)構(gòu)布局不均衡。就銀行業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)看,東部地區(qū)的分布數(shù)量與從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額都是占比最多的,中部和西部地區(qū)處于差不多的水平,而東北地區(qū)則最低。就證券業(yè)機(jī)構(gòu)的情況來(lái)看,東中西部的數(shù)量和效率存在的差距也比較大,無(wú)論從發(fā)展層次、注冊(cè)資本上,還是數(shù)量分布及市場(chǎng)占有額上看,東部地區(qū)都占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)并起著主導(dǎo)作用。尤其是基金公司基本上都集中在東部地區(qū),中部和東北部的基金公司數(shù)都為零。就保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的分布情況來(lái)看,保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布差距并不大,但就總部型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)看,東部的分布遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)。第二,區(qū)域金融深化程度拉開。從金融相關(guān)率指標(biāo)來(lái)看,1978年之前全國(guó)各區(qū)域之間其實(shí)相差不大,但到了20世紀(jì)90年代之后,隨著各區(qū)域金融發(fā)展的不斷深入,金融相關(guān)率指標(biāo)在區(qū)域間出現(xiàn)了明顯的分化,東部區(qū)域與西部區(qū)域發(fā)展較快,而中部區(qū)域則發(fā)展較緩慢,目前東部地區(qū)已經(jīng)遠(yuǎn)高于中西部。第三,區(qū)域金融資產(chǎn)總量差異較大。研究表明,自2008年以來(lái),東部區(qū)域與中西部區(qū)域之間在資產(chǎn)規(guī)模方面的絕對(duì)差距在逐漸拉大。首先,從人均占有存款的情況來(lái)看,2008年?yáng)|部區(qū)域的人均存款達(dá)5.07萬(wàn)元,中部區(qū)域?yàn)?.05萬(wàn)元,西部區(qū)域?yàn)?.17萬(wàn)元,東部與中西部的差距比較明顯。其次,2008年末東部區(qū)域占全國(guó)金融機(jī)構(gòu)本外幣存款余額的61.2%,東部區(qū)域金融機(jī)構(gòu)的存差為60044.14億元,貸款余額占全國(guó)的65.4%,這些都反映了金融機(jī)構(gòu)對(duì)東部地區(qū)的支持力度要遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。第四,區(qū)域金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的比較。東部地區(qū)利用資本市場(chǎng)的融資規(guī)模比中西部地區(qū)要大得多,以2010年為例,根據(jù)央行發(fā)布的《區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》,東北地區(qū)在股票融資總額中的占比為67.7%,在債券融資總額中的占比為75.1%。另外,目前東部的平均直接融資比重已達(dá)到20%左右,而西部地區(qū)的平均直接融資比重不足10%。這些都說(shuō)明中西部地區(qū)的資本市場(chǎng)發(fā)育已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。第五,區(qū)域金融改革開放程度的比較。從區(qū)域金融的對(duì)外開放程度看,中西部地區(qū)仍然遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。事實(shí)上,幾乎所有的在華外資銀行均設(shè)立在東部區(qū)域,其資產(chǎn)也主要分布在東部。另外,從區(qū)域金融的對(duì)內(nèi)開放程度看,中西部地區(qū)也遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。在東部地區(qū),由于存在龐大的非正規(guī)金融市場(chǎng),利率市場(chǎng)化的程度已經(jīng)比較高,另外民間金融活動(dòng)客觀上已經(jīng)構(gòu)成了正規(guī)金融的必要補(bǔ)充,政府對(duì)于民營(yíng)資本的態(tài)度也相對(duì)比較開明,這是中西部地區(qū)所不可比的。四、建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制第一,構(gòu)造健全的地方金融管理體制。應(yīng)進(jìn)一步研究按照地方特點(diǎn)或經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立分層金融管理模式,充分發(fā)揮地方金融監(jiān)管部門和政府的相應(yīng)作用。首先,合理劃定中央和地方的管理邊界,建立健全激勵(lì)約束機(jī)制,合理引導(dǎo)地方政府金融管理行為,統(tǒng)一規(guī)范和明確地方金融辦的職能,提高其專業(yè)化、市場(chǎng)化水平。同時(shí),把地方金融管理的重點(diǎn)放在規(guī)范和完善對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上,重點(diǎn)防范各類民間金融組織的風(fēng)險(xiǎn),從而逐步建立全國(guó)與地方多層次協(xié)調(diào)互補(bǔ)基礎(chǔ)上的金融管理體制。第二,促進(jìn)地方金融管理體制的法制化建設(shè)。無(wú)論是溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū),還是上海、天津、深圳、重慶、武漢等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中獲得的金融“先行先試”權(quán)限,從本質(zhì)上講都只是獲得國(guó)務(wù)院會(huì)議的行政機(jī)制認(rèn)可,而且過(guò)多出現(xiàn)此類“示范先行”,實(shí)際上強(qiáng)化了地方金融的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),尤其是在金融資源高度管制的今天,也鼓勵(lì)了地方政府“跑政策”的沖動(dòng)。應(yīng)該在主動(dòng)促進(jìn)多層次金融管理體制建設(shè)同時(shí),使地方金融發(fā)展盡可能建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上,以制度形式來(lái)明確地方政府在金融發(fā)展與管理中的職責(zé)范圍。第三,使貨幣政策機(jī)制有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。眾多研究和實(shí)踐都表明,同一貨幣政策的實(shí)施在不同地區(qū)會(huì)有不同的影響。為了適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,在未來(lái)的政策運(yùn)行中,貨幣當(dāng)局應(yīng)充分考慮各區(qū)域金融發(fā)展的差異性,打造區(qū)域性貨幣政策運(yùn)行平臺(tái),建立有效的、具有區(qū)域差異性的貨幣政策調(diào)控機(jī)制。具體包括:實(shí)行區(qū)域差別化的存款準(zhǔn)備金政策;實(shí)施區(qū)域化再貼現(xiàn)政策;加強(qiáng)中央銀行再貸款對(duì)中西部地區(qū)的傾斜支持;在繼續(xù)推動(dòng)利率市場(chǎng)化的過(guò)程中,適度實(shí)行區(qū)域差別的存貸利率;加大信貸政策的區(qū)域支持力度等。第四,構(gòu)建區(qū)域金融發(fā)展協(xié)商機(jī)制。一方面,為了避免各地在金融發(fā)展方面出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng),并且在全國(guó)范圍內(nèi)使金融資源的布局結(jié)構(gòu)更合理,就需要在國(guó)家層面上建立促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展