中國古代水權(quán)制度的歷史演變

中國古代水權(quán)制度的歷史演變

水是生命之源。它是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類可持續(xù)發(fā)展的核心要素。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,水資源短缺已成為世界難題,它不僅影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還引發(fā)了大量糾紛,甚至誘發(fā)國際爭端。我國水資源短缺且分布不均衡,已成為制約可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。1水權(quán)的概念及性質(zhì)環(huán)境法中的水權(quán)概念最早起源于美國,在美國的法學(xué)研究和實(shí)踐中,丹佛大學(xué)法學(xué)院教授簡·G·萊托斯認(rèn)為:“在西部各州和其他地方,水權(quán)不僅是一種法律規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,而且還是法律所熟知的最寶貴的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之一。西部水權(quán)所包涵的兩大關(guān)鍵要素是從某一水道引水的權(quán)利和在水流外或水流內(nèi)的水庫(蓄水池)中蓄水的權(quán)利。行使引水和蓄水的權(quán)利是對水體自然條件的一種水文改造?！畽?quán)不是對水的所有權(quán),水權(quán)人不享有受法律保護(hù)的所有權(quán)上的利益,受保護(hù)的只是用水權(quán)?！笔返俜摇せ羝嫔J(rèn)為:“實(shí)際上,‘水權(quán)’這一術(shù)語用于不同背景和不同司法管轄區(qū)意指非常不同的事物?！鳛槠渥詈唵蔚母拍?水權(quán)經(jīng)常被理解為從某一河流、溪澗或含水層等天然水源抽取和使用一定量的水的法律權(quán)利。但是水權(quán)經(jīng)常不只是對水這種簡單化合物之量的權(quán)利,水流也是水權(quán)的重要內(nèi)容。因水權(quán)可包含在某一大壩或其他水利設(shè)施后截取或儲存某一天然水源里的一定數(shù)量的水的法律權(quán)利?！眹鴥?nèi)學(xué)界一般認(rèn)為,水權(quán)是指環(huán)境法上的主體在開發(fā)、利用、管理及保護(hù)水資源的過程中所產(chǎn)生的對水所具有的權(quán)利的總稱,具有以下幾個(gè)方面的特性:第一,水權(quán)是一種集合性權(quán)利,包含水資源所有權(quán)、取水權(quán)、航運(yùn)水權(quán)、飲用水權(quán)、竹木流放水權(quán)、水體容量使用權(quán)等權(quán)利,它內(nèi)部的結(jié)構(gòu)主要包括2個(gè)方面:一是水所有權(quán),二是他項(xiàng)水權(quán)。第二,水權(quán)是一個(gè)抽象性的對水權(quán)利的一般性條款,它是對取水權(quán)、航運(yùn)水權(quán)、飲用水權(quán)、竹木流放水權(quán)、水體容量使用權(quán)等權(quán)利的共性內(nèi)容的概括。第三,水權(quán)內(nèi)部權(quán)利的不平等性。水權(quán)內(nèi)部各個(gè)權(quán)利的地位是不平等的,如在水權(quán)中,為了滿足公民的生存需要而設(shè)立的飲用水權(quán)在整個(gè)水權(quán)中處于最優(yōu)先的地位。其他所有類型水權(quán)的設(shè)立與行使都必須在滿足公民飲用水權(quán)的前提下進(jìn)行。2水權(quán)在中國的起源與發(fā)展在中國古代社會,黃河曾困擾過歷代統(tǒng)治者,所以歷代對于水利都非常重視,制度了水利方面的法律制度,但他們所制定的水利法律制度主要解決水災(zāi),特別是黃河的水患威脅,其次才是漕運(yùn)和灌溉問題,其中以農(nóng)田水利法律制度為主,沒有形成完整的水權(quán)制度。通過對歷代關(guān)于水利法律法規(guī)的梳理可知,國家并未明確強(qiáng)調(diào)對水資源的所有權(quán),水資源從屬于土地資源而存在。正如《詩經(jīng)》所云“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣”。土地、森林、礦山等資源都曾明確歸國家所有,但水資源卻沒有明確過為國家所有,也沒有像土地那樣通過賦稅表明國家對它的權(quán)利。法規(guī)中雖然有禁止私人占有水資源的律條,但有的朝代還部分的允許私人所有,比如魏晉南北朝時(shí)期的“封山占水”。在各朝所制定的水利法律制度中,唐朝制定的水法規(guī)比較全面、集中,是中國古代水利法律制度的典型代表,它包含水行政管理方面的《水部式》和水工程建設(shè)方面的《營繕令》。其中《水部式》是由中央政府正式頒布的法律,是現(xiàn)存見于文字記載的最早一部水行政管理的專門法典,內(nèi)容十分廣泛,主要包括農(nóng)田水利管理、水碾設(shè)置及用水量的規(guī)定,水事糾紛的協(xié)調(diào)和獎(jiǎng)懲,運(yùn)河、船閘、橋梁的管理和維護(hù)等。明代以前,民間社會的水權(quán)是由民間的水利組織管理的,國家法律和官府未曾介入。水權(quán)的分配采用了民間契約的形式,這種民間契約不是形成法律條文,而是用某種集體認(rèn)同的——通常是自然天定的說法來確定?！袄糜湾伻叻炙墓适卤磉_(dá)了水權(quán)分配的諸多產(chǎn)權(quán)原則:如水資源的公共屬性,水資源所有權(quán)的集體性等?！钡搅嗣髑鍟r(shí)期,由于人口的增加,水資源出現(xiàn)短缺,于是在用水過程中不可避免地出現(xiàn)糾紛,特別是水利灌溉歷史悠久的山西汾河流域,形成層出不窮的“水案”。民間水事糾紛已經(jīng)到了非訴訟不能解決的地步,民間水利組織已無法有效地管理水資源,官府不得不介入,中國的水權(quán)制度進(jìn)入了一個(gè)與以往不同的階段?！督樾菘h水利條規(guī)碑》是萬歷十六年(1588年)當(dāng)時(shí)的介休知縣王一魁所撰并所立之碑,記錄了官府介入當(dāng)?shù)厮Y源管理的情形。水利所在,民訟罔休。宋文潞公始立石孔,分為三河……計(jì)地立程,次第輪轉(zhuǎn),設(shè)水老人、渠長,給予印信簿籍。開渠始于三月三日,終于八月一日。歲久弊生,豪家往往侵奪。嘉靖二十五年,知縣吳紹增修筑堤防,厘正前法。其后又有賣水買水之弊。隆慶元年,知縣劉旁將現(xiàn)行水程立為舊管新收,每村造冊查報(bào),訟端少息。而又有有地?zé)o水、有水無地之病。萬歷十五年,知縣王一魁通計(jì),地之近水者若干,務(wù)使以水隨地,以糧隨水,立法勒碑,甚為詳悉。由上述可知,在宋代文潞公的時(shí)候,官府對水利還只是簡單的管理,并未深入。到了嘉靖二十五年(1546年),知縣吳紹增為防止豪家侵奪,而“厘正前法”的官府干預(yù)行為,說明之前已經(jīng)有“法”(不是現(xiàn)代意義上的法律概念),起碼應(yīng)該是約定俗成的“習(xí)慣法”。甚至出現(xiàn)了“賣水買水”的情況,這可能是中國水權(quán)交易的最早萌芽,但這種交易不是買賣雙方的平等交易,國家對這種行為明令禁止。隆慶元年(1567年),又有知縣劉旁“將現(xiàn)行水程立為舊管新收,每村造冊查報(bào)”,這都說明編造水冊并非單純民間行為,而與官府直接相關(guān)聯(lián)。明代開始有造水冊之法,水冊是水權(quán)登記的重要文本。民間選舉產(chǎn)生的水利組織的管理人員“水老人、渠長”需要官府“給予印信簿籍”,也就是說,包括水老人和渠長在內(nèi)的民間管水組織也必須經(jīng)過國家的認(rèn)可和給與資格證明。到了近代的清末民初,中國水權(quán)制度方面出現(xiàn)了一個(gè)閃光點(diǎn),山西、河北的群眾自發(fā)成立了水利股份公司。以山西的廣裕水利公司、富山水利公司、廣濟(jì)水利公司等為代表的水利股份公司已基本具備現(xiàn)代股份制的各種特點(diǎn),管理體系科學(xué)合理,為近代中國的水權(quán)制度和水利事業(yè)的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。建國后,隨著現(xiàn)代法律體系的建立以及環(huán)境法的逐步深入,中國的現(xiàn)代水權(quán)制度得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。首次對水資源的所有權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定“灌區(qū)內(nèi)的一切水資源均為全民所有,由管委會統(tǒng)一管理”。我國第一部管理水事活動(dòng)的法律《中華人民共和國水法》,其第一章第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有,即全民所有。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水,屬于集體所有?！睂λY源所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。2002年8月29日修訂通過了新的《中華人民共和國水法》,首次將水的所有權(quán)與使用權(quán)分開。其第一章第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。”第七條“國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。但是,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水的除外。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實(shí)施?！睂λY源的所有權(quán)規(guī)定了取水許可制度和有償使用的制度。如我國《取水許可制度實(shí)施辦法》中明確規(guī)定,利用水工程或者機(jī)械提水設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取水的一切取水單位和個(gè)人,都應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請取水許可證,并繳納水資源費(fèi),取得用水權(quán),但“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。取水期滿,取水許可證自行失效”。但是,我國現(xiàn)行水權(quán)制度還存在一些急待解決的問題,如水資源所有權(quán)與政府行政管理權(quán)的混淆,水資源使用權(quán)等他項(xiàng)水權(quán)概念不明晰以及沒有建立起正式的水權(quán)市場等,使得我國水權(quán)制度的完善和實(shí)施將是一個(gè)長期的過程,現(xiàn)行的水權(quán)立法也急需完善。3中國水保護(hù)制度的發(fā)展以環(huán)境法的新視野,對中國水權(quán)制度的演變進(jìn)行剖析,有助于對近代以前的水權(quán)制度“取其精華”,為完善現(xiàn)代水權(quán)制度汲取養(yǎng)分。3.1管理隊(duì)伍和保護(hù)渠道管理方面通利渠是汾河流域一條重要的灌溉渠道,涉及山西的趙城、洪洞、臨汾3個(gè)縣,灌溉田畝眾多,所經(jīng)村莊很多,利益沖突、矛盾最大。因此,為了盡可能顧及各方利益,減少矛盾的發(fā)生,通利渠渠冊制定的非常詳盡,是古代渠規(guī)渠冊的典型代表,其中涉及水權(quán)制度的有如下幾點(diǎn):(1)環(huán)境法中的水權(quán)制度強(qiáng)調(diào)民主管理和公眾的參與。渠冊中有具體的規(guī)定。水管理機(jī)構(gòu)與管理人員是通過民主選舉產(chǎn)生的,其最高決策機(jī)構(gòu)是公議會。公議會一般由全體用水戶代表組成,主要負(fù)責(zé)渠冊的編纂與修改,渠長的選舉,資金的籌措,對違規(guī)用水者的懲罰及對有功者的獎(jiǎng)勵(lì)等重大事項(xiàng)。渠長主持渠道管理的日常事務(wù),負(fù)責(zé)公議會制定的決策的實(shí)施,是最主要的負(fù)責(zé)人,所以對于渠長的人選在渠冊第一條就做出了明確規(guī)定“選舉渠長,務(wù)擇文字算法粗能通曉,尤須家道殷實(shí)、人品端正、干練耐勞、素孚鄉(xiāng)望者,方準(zhǔn)合渠舉充?！背藗€(gè)人具備才、財(cái)、德、能等方面的素質(zhì),還要群眾公認(rèn),在鄉(xiāng)間有聲望。同時(shí)還體現(xiàn)了民主的原則,“不須遺存擅自作主,致有濫保之弊”。渠長的候選人必須在特定的候選人員范圍內(nèi)選定。候選人員稱為“夫頭”,先由百姓選出這些夫頭,然后再由夫頭集合選出渠長。通利渠的組織機(jī)構(gòu)有3個(gè)層次:總渠長、分渠長及各村選舉的溝頭。在管理人員的設(shè)置上,也非常符合現(xiàn)代管理理念,因事設(shè)崗,而不是因人設(shè)崗。由于通利渠涉及三縣,所以“三縣額設(shè)督渠長一人,總理合渠啟閉陡口大小一切事件?！鼻郎现邢掠尉哂胁煌墓δ芎褪聞?wù),所設(shè)渠長的職能也各不相同,下游臨汾“設(shè)接水渠長一人,幫同督渠長管理臨汾縣各村一切事件”,中游洪洞“設(shè)治水渠長一人,管理渠源、座口、治水一切事宜”,上游趙城“設(shè)興工渠長一人,管理辛村以上各村興工、攤資一切大小事件,兼巡查上三村陡口?！鼻浪?jīng)各村,設(shè)“各村溝首、執(zhí)事專司辦理該村一切事務(wù),并隨同渠長在渠口襄辦各事?！睂τ诰嗲诰嚯x近的上三、五各等村,每村設(shè)溝首一名,中五、下五各村距渠口較遠(yuǎn),每村設(shè)溝首二人。為了便于對渠道重點(diǎn)工程的保護(hù),在“洪洞縣之李村,每年充膺督巡水一名,管理合渠巡水事件,并保護(hù)公孫村石橋工程。”同時(shí),對不同管理人員的津貼也作出了規(guī)定。(2)灌區(qū)內(nèi)的民眾享有水資源的使用權(quán)。古代水資源使用權(quán)分配和管理的理念是均平用水,用水管理制度充分體現(xiàn)了民主、公平的原則。首先,頒布印信,統(tǒng)一管理“頒發(fā)木質(zhì)灰印一顆,長一尺三寸,闊六寸八分,厚一寸九分,上鑲滿漢合璧文,文曰‘通利渠’,準(zhǔn)于各村封閉陡門時(shí)灑灰印豐。此印歸值年督水渠長掌管?！逼浯?規(guī)定按牌用水,“原定使水章程置有木牌一面,長二尺,闊一尺五寸,厚二寸。嗣因偷水霸澆,紛紛涉訟。經(jīng)前知府王公換置木牌,發(fā)給督渠長掌管,諭令遵照牌章使水?！薄案鞔鍒?zhí)牌澆灌之日,本渠迤上村分各陡口,應(yīng)一律灑灰蓋印,不準(zhǔn)私拆灰印,恃強(qiáng)霸水,并私行盜水?！弊詈?編制渠冊,規(guī)范管理“原定興夫地土,按陡口下逐段編列魚鱗冊簿,段落四至,以便依次澆灌?！蓖瑫r(shí),對一些特殊情況,進(jìn)行了規(guī)定,如水程吃緊時(shí),“于陡口下灑灰蓋印,應(yīng)分派各村甲首看守陡口,派溝首晝夜巡視,不準(zhǔn)頃刻疏忽松懈?！倍諠补鄷r(shí),“亦必依次輪牌,不得藉口冬水無關(guān)緊要,夾帶澆灌私墾地土,至滋流弊?！睂τ趯O曲村這一類地勢高阜水地,“用灰石在本渠尾閭處砌成閘口,以木板層遞閉塞,橫截渠流,激水上行,澆灌該村興夫地土?！背龑O曲村外,“各村均不得援例砌灰石作閘,搭板澆灌高阜地土?！?3)渠道的修建和維護(hù)、錢款的籌集和使用等制度充分體現(xiàn)了“誰開發(fā)誰保護(hù),誰受益誰補(bǔ)償”的環(huán)境法基本原則。由于渠道可能會淤塞、沖決,所以興工對于維護(hù)渠道的正常運(yùn)行至關(guān)重要。規(guī)定“本渠挖淤掏渠,有分定段落。自西孫村至閻侃村,為下一節(jié),名曰下五村。自太明村至白石村,為中一節(jié),名曰中五村。自李村至北段村,為上一節(jié),名曰上五村。該渠長、溝首,各傳集本節(jié)人夫,分段開挖。自辛村以上至引汾之渠口,名曰官渠,合渠一十八村。渠長、溝首各帶人夫,合力分段開挖。惟夏月渠口以下一帶地方,遇有淤塞,歸上三村起夫開挖,名曰挖口。統(tǒng)由督渠長貼傳集議?！泵總€(gè)村的興夫章程各不相同,各渠橋梁、陡口、渠堤各工程,均歸該村隨時(shí)修理。但遇到比較大的工程,“如有異常大工,非一村之力所能勝任者,臨時(shí)邀集本渠紳耆另議,應(yīng)歸合渠者,仍歸合渠修理?！睂τ谠撉傎Y和其他經(jīng)費(fèi)均按所管夫役承催均攤。但遇到緊要工程,渠長要先行墊付,不能慳吝退縮。(4)為了保障水資源管理的正常運(yùn)行,預(yù)防腐敗和有效地監(jiān)督渠長,制度了相應(yīng)優(yōu)免、懲罰制度。優(yōu)免主要是關(guān)于神廟祭祀和渠長津貼之資等事宜。對于優(yōu)免只準(zhǔn)優(yōu)免興夫,不準(zhǔn)藉口優(yōu)免在本渠有任便自在使水等名目,以免滋生弊端。懲罰共有36條,在所有的規(guī)程中,這一項(xiàng)是最多的,也是最重要的。因?yàn)樗瞧渌?guī)章執(zhí)行的保障。特別是對渠長的責(zé)、權(quán)都作了明確的規(guī)定,對處罰的規(guī)定也比較嚴(yán)厲。通利渠的渠道管理嚴(yán)格,渠冊、渠夫健全,水權(quán)制度明晰,為汾河兩岸的灌溉農(nóng)業(yè)提供了制度是保障。3.2組建水利子公司近代山西、河北的水利股份公司,把股份制引人水利建設(shè)中,組建水利股份公司,用先進(jìn)的股份制模式經(jīng)營水利產(chǎn)業(yè),是劃時(shí)代的嘗試。以環(huán)境法的視野來看,其中包含水權(quán)制度的有以下幾方面:(1)第二,成立渠社總辦水利股份公司已基本具備現(xiàn)代股份制的基本特點(diǎn),管理民主規(guī)范。股東大會每年舉行一次,股東大會閉幕后,由渠社委員會負(fù)責(zé)日常工作;渠社委員會設(shè)有總辦、書記、總會計(jì)各一人,根據(jù)實(shí)際情況不定期地召開渠社委員會議;總辦下設(shè)總務(wù)、財(cái)務(wù)、渠務(wù)、工務(wù)等具體職能科室,安排有專人負(fù)責(zé)。其中渠務(wù)負(fù)責(zé)水量調(diào)配,協(xié)調(diào)解決各用水村莊之間所產(chǎn)生的矛盾,并負(fù)責(zé)收繳水費(fèi)工作;工務(wù)負(fù)責(zé)渠道、橋閘等建筑維修保養(yǎng),一年一度的春季整修疏浚工作,防洪搶險(xiǎn)等;各受益村莊設(shè)有渠務(wù)人員一名,負(fù)責(zé)調(diào)解水事糾紛、協(xié)助渠社征收水費(fèi)。公司的發(fā)起人都由當(dāng)?shù)赜忻氖考?他們發(fā)起組建水利股份公司,除了他們自己有相當(dāng)?shù)馁Y金實(shí)力的原因外,還在于發(fā)起人的個(gè)人威望與社會影響能夠使民眾受到鼓舞,有利于股份的籌集。完成籌股的工作之后,成立股東大會和公司的管理機(jī)構(gòu),選舉高層管理人員。(2)水權(quán)制度的重要內(nèi)容—水利股份公司的運(yùn)營方式比較先進(jìn)。水利股份公司是集股經(jīng)營,由于開渠、打壩、輸水等水利工程建設(shè)均需開支,所以為了公司的生存與發(fā)展,水利股份公司都實(shí)行有償供水,水費(fèi)是公司收入的重要來源。水利公司實(shí)行有償供水,體現(xiàn)了水的商品屬性,包含了環(huán)境法中“誰受益誰補(bǔ)償”的基本原則,符合現(xiàn)代水權(quán)制度的理念。水利公司實(shí)行有償供水、征收水費(fèi)的經(jīng)營方式,不僅公司可以獲得預(yù)期收益,農(nóng)戶也可以從中受益,雙方都能夠接受。水費(fèi)是聯(lián)系水利公司與用水戶的經(jīng)濟(jì)紐帶,實(shí)現(xiàn)了水的商品價(jià)值,反映了資本投入與產(chǎn)出的內(nèi)在關(guān)系,為水利灌溉事業(yè)的良性發(fā)展提供了保障。4水權(quán)制度的演變需要水權(quán)交易的科學(xué)管理規(guī)范(1)水的公共資源的特性,決定了水權(quán)制度必須有公眾參與,在廣泛的集體認(rèn)同的基礎(chǔ)上,才能得以實(shí)行。水權(quán)不同于土地等其他產(chǎn)權(quán)。水的流動(dòng)性使整個(gè)流域必然分為上、中、下游,水流需經(jīng)過不同的縣域、村莊或其他居民才能達(dá)到具體用水戶的田地中。這樣縣與縣、縣與村、村與村、村與個(gè)人、渠與渠之間必須達(dá)成集體和個(gè)人并存的合作協(xié)議和契約,水權(quán)涉及了流域內(nèi)所有用水戶的利益。從中國水權(quán)制度的演變來看,沒有用水戶廣泛參與的水權(quán)制度是行不通的。我國現(xiàn)行的水權(quán)制度,水權(quán)完全歸國家所有,缺乏公眾的參與。水是公共資源,水權(quán)是“公有”的,公眾認(rèn)為水的所有權(quán)是國家的,自己只是花錢購買水的使用權(quán),導(dǎo)致用水十分浪費(fèi),忽略了自己也是《水法》規(guī)定的水權(quán)所有者。這正好印證了“公有悲劇”的觀點(diǎn)。只有實(shí)行民主管理,用水者以主人翁的身份參與到水權(quán)的管理中,才是我國