當前我國社會治安體系現(xiàn)狀與對策

當前我國社會治安體系現(xiàn)狀與對策

社會安全綜合控制體系主要由政府安全行政機構主導。社會化，綜合使用各種力量和手段，預防、控制和刑事突發(fā)事件，建立依法、高效、有序的社會安全體系和機制。建設社會治安防控體系,是貫徹社會治安綜合治理方針,建立穩(wěn)定治安環(huán)境和構建和諧社會的必然要求。研究推進社會治安資源的開發(fā)、整合、運用,建設集打擊、防范、控制和管理于一體,多層次、全覆蓋的社會治安防控體系,是政府行政管理工作貫徹科學發(fā)展觀的重要內容。一、公眾精神存社會治安資源主要指可用于社會治安的資財、人力和科技裝備等。一般有兩種形態(tài):一是與社會治安有直接關系,或以潛在能量狀態(tài)間接聯(lián)系的人、財、物的客觀存在;二是公眾對社會治安的認同、參與、社會法治意識等精神存在。精神資源對構建社會治安防控體系有重大意義。社會治安資源具有客觀實在性和廣泛性,對其進行合理地激活、整合與應用,既是公安工作可持續(xù)發(fā)展的動力,也是社會治安防控體系建設取之不盡、用之不竭的源泉。(一)社會治理轉型的新形勢對建立治理新矛盾的影響我們應以動態(tài)發(fā)展的眼光分析社會治安狀況,既要看到違法犯罪不可避免,又要充分認識通過主動、積極、有效的嚴打、整治與防范,能夠將刑事案件,特別是對社會治安穩(wěn)定可能造成負面影響的重特大惡性案件控制在一定限度內。同時,社會、經(jīng)濟高速發(fā)展必然帶來新的社會和治安問題,社會治安會經(jīng)常表現(xiàn)出嚴峻的一面。目前,上海正處在新的發(fā)展階段的關鍵時期。無論是從經(jīng)濟發(fā)展的角度,從國際大都市的建設發(fā)展,還是從改革開放的窗口效應分析,都處于體制機制轉軌、經(jīng)濟結構提升、社會結構轉型、城市功能轉換的歷史關口。新的發(fā)展階段不僅預示著巨大的機遇,同樣也預示各種社會矛盾和消極因素的逐漸凸顯。上海市社會治安特征明顯:一是刑事案件進入高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計,2002年,刑案總量同比下降6%;2003年,刑案同比上升3.4%;2004年,刑案同比躍升21.7%;2005年1至8月,刑案同比又上升4.3%,其中“兩搶”案件上升12.3%,盜竊等侵財性案件仍居高不下。經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的態(tài)勢不變,目前刑案波動、高發(fā)的態(tài)勢暫時也不會改變。二是人民內部矛盾處于集中突發(fā)和激化階段,群體性事件已成為左右社會穩(wěn)定局面的重要因素。產(chǎn)業(yè)結構調整、建設動遷緊鑼密鼓、利益分配差距擴大以及社會保障體系滯后等等都可能成為引發(fā)群體性事件的因素,出現(xiàn)矛盾激化“熱點”。由于不掌握解決矛盾的最終決定權和相關政策的不確定性,公安機關預防、處置群體性事件的難度和壓力不斷加大,群眾與政府爆發(fā)直接對抗的幾率增加,并給外來敵對勢力介入、利用留下了可乘之機。三是社會政治進入復雜期。隨著經(jīng)濟改革的深入和政治體制改革進程的加速,上層建筑制約市場經(jīng)濟發(fā)展的因素、傳統(tǒng)的行政管理模式和治國理念都發(fā)生了巨大改變;局部動蕩、復雜情勢的出現(xiàn)頻率將有所增加;同時,境內外敵對勢力的勾結和破壞活動也將日趨猖獗,控制與反控制的斗爭有所加劇。因此,要提高駕馭復雜多變治安局勢的能力,需要通過建立相應機制,綜合社會各方力量,以充分擴展社會治安防控的厚度、深度和廣度。(二)防范的能力與力度比較構建社會治安防控體系的指導思想,就是通過運作良好的社會體系,變被動防御為主動進攻,變消極等待為積極預防,將公安、司法機構的專業(yè)控制與社會的普遍控制有機結合。面對刑事犯罪呈現(xiàn)流竄性、職業(yè)性、逐利性、兇殘性和無季節(jié)性等特征的新情況,如果公安工作仍停留在靠機遇和靈感的“有案破案”、“亡羊補牢”式的防范上,就會處于打不勝打、防不勝防,捉襟見肘、頭尾難顧的窘境。大量專業(yè)資源投入的模式,并不能根本改變犯罪預防、控制的滯后局面。在承擔預防犯罪職責的前提下,公安、司法機關對如何力爭將刑事犯罪消滅在預備、未遂或初起階段,實現(xiàn)主動出擊,積極防御,減少違法犯罪危害后果,已在法定職能范圍進行了廣泛深入的探索和實踐。近幾年,在破案打擊運作上強調刑嫌調控、陣地控制、重點人口管理等,在社區(qū)防范中加大科技裝備的投放比例,在場所管理中支持公民通過法律途徑向未盡治安職責的經(jīng)營者追討受損利益,等等,都表現(xiàn)出積極主動的姿態(tài)和對社會力量的借用,取得了很多有益經(jīng)驗。但整體上,公安工作的習慣定勢仍是以傳統(tǒng)走訪為主,以專業(yè)性手段為根,而借助民力的有益經(jīng)驗的推廣和綜合運用還不夠。因此,以構建社會治安防控體系為載體,促使專業(yè)隊伍和社會公眾轉變觀念,分解和落實治安防控責任,實現(xiàn)社會綜合治理,具有可操作性,也是贏得主動權,提高駕馭復雜治安局勢的能力和水平的必要途徑。(三)社會治安防控體系的完善有利于公安機關的參長期以來,堅持“國家安危,公安系于一半”的信念,廣大公安民警流血犧牲,前仆后繼,拼搏奮斗,履行國家和法律賦予的權力和神圣使命,換來了人民群眾的安居樂業(yè)。2005年2月3日,國家統(tǒng)計局公布的全國第四次“群眾安全感抽樣調查”結果表明,占調查人群34.51%的調查者感覺安全,56.33%的調查者感覺基本安全,兩者相加超過90%。2004年,全國公安機關破獲刑事案件246.8萬起,按當年共立案471.8萬起計算,破案率達到52.3%。然而,公安機關依法履責,并不意味維護社會治安的責任僅由公安機關承擔。要根本改變社會治安面貌,必須積極探索治安管理社會化、治安服務市場化的途徑,堅持社會各方力量共同參與的綜合治理方針。整合社會治安資源,構建完善的社會治安防控體系,正是治安社會化進程的重要步驟。在市場經(jīng)濟條件下,建立完全市場化的、自負盈虧的社會保安實體,為公眾和社會經(jīng)濟領域提供有償治安服務,可以有效疏導專業(yè)治安機構的壓力和降低政府巨大的治安財政投入,既為社會防控體系提供了市場化的力量資源,也使公眾安全需求多一種選擇。社會治安防控體系解決的是“社會”治安問題,即社會性的、公共性的、公眾性的安全問題。公安機關雖是維護社會治安的主力軍,仍需要政府各部門依法履行對社會的公益性職責。部分單位和群眾片面地認為,維護社會治安只是公安機關的事,對社會乃至本身的安全防范態(tài)度消極,存在“你治我安”的想法,給違法犯罪留下可乘之機。社會治安是社會的共同責任,必須由所有社會成員共同承擔和履行應盡義務。社會治安防控體系建設應遵循“各級黨政負責,政府部門履職,公安參謀指導,社會公眾參與”的方針。政府和公安等職能部門應將社會治安防控體系建設作為硬指標、硬任務,納入各級政府社會公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃,積極推進,逐步見效,最終實現(xiàn)社會治安管理控制的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下,以一定市場化形式開發(fā)利用社會治安資源,研究公眾參與社會治安的新形式、新途徑,探索完善相應的社會化運作機制,就能逐步形成以黨委政府領銜協(xié)調,以公安、司法機關為職能主體以及政府各部門、社會各階層公眾的多渠道積極參與,有效提高控制和管理效率的社會治安防控模式。(四)資源整合和參與方式的轉變加強社會治安防控有兩個基本方向,一是外延式的加大投入,增加社會治安控制力量的絕對數(shù),如增加警力和投資,建立由公安機關或政府部門主導的半專業(yè)性保安力量,等等。但是外延式方法的缺陷在于其有限性,而且會過度增加政府投入的負擔;籌措巨資建立半專業(yè)的“輔警”,即使可以一時增加絕對控制,但因屬長線投資、隱形效應,經(jīng)費來源不確定,也將難以為繼?？梢哉f,要長期單純依靠人力、經(jīng)費的不斷擴大投入,實際上是很難實現(xiàn)的。二是內涵式的現(xiàn)有資源整合。通過對現(xiàn)有各種治安資源的重新篩選與組合,提高治安人員的素質和能力,理順各種治安力量間的關系,建立規(guī)范的管理運作機制,發(fā)揮治安資源的綜合效應,其好處是投資少、見效快,可以依靠公眾,因地制宜,動員和挖掘民間無窮無盡的力量。人民生活水平的提高和安全需求的擴大,是公眾積極參與社會治安的內在動力;社會法治的深入推進,也使公眾對社會治安有了更理性的認識;自防、互防的自覺、自律意識不斷積累。而民間蘊藏的深厚經(jīng)濟實力已可充分支持對社會治安事務的參與。通過適當方式將民間的內在積極性激發(fā)調動起來,就可以迸發(fā)出巨大的社會能量。2003年“非典”時期形成的“萬眾一心,守望相助”的局面,對建設社會治安防控體系有著深刻的啟迪意義。當公眾生命安全受到重大威脅時,通過政府的適當組織,從最基層的居民、社會組織到政府機構,都被充分動員,同心同德,民情振奮,以各種先進或原始的方式與病魔斗爭,短期內就取得了世人矚目的勝利。在建設社會治安防控體系過程中,如果通過整合動員,最終促成“千軍萬馬”的壯觀局面,抑制違法犯罪就輕而易舉了。二、雇員專業(yè)化程度提升為了精簡機構和規(guī)模,上海警方自2005年始,便以購買社會服務的方式,聘用文職雇員承擔公安機關內部的技術性、事務性、服務性工作,以騰出警力充實一線崗位。該舉措的意義在于借助社會力量的參與來提高公安隊伍的專業(yè)化程度,是對社會治安資源實行市場化整合的有益嘗試。社會治安資源主要可分為現(xiàn)實人力、財力和潛在資源三部分。(一)社區(qū)治理及服務能力較強,但缺乏配合聯(lián)動,效果差這部分力量分布范圍廣,形式多樣。目前,主要有四方面來源:一是政府出資,由公安機關實際管理使用,但實行市場化操作方式的半專業(yè)化隊伍。比較典型的有配屬于各街道(鎮(zhèn)),由公安派出所指揮使用的社區(qū)保安隊,全上海市約有12500名社保隊員,上海市綜治委計劃至2005年底將其擴大到25000人,并直接配屬到社區(qū)居委會,協(xié)助治安管理;各區(qū)街道根據(jù)需要和財力組建的“治安服務隊”,從上海市楊浦區(qū)建立的街道(鎮(zhèn))治安服務隊看,一般有20至40人,協(xié)助派出所民警參加治安巡邏。二是專業(yè)化的保安公司。由市總公司、各區(qū)分公司組成,成員數(shù)量根據(jù)保安業(yè)務酌情增減,一般保持在30000人左右。目前,保安公司實際上由公安機關管理,經(jīng)濟自負盈虧,主要為政府機關、大中型企事業(yè)單位提供派駐保安服務。三是企事業(yè)單位自建保安組織。主要有物業(yè)公司、金融系統(tǒng)、部分娛樂服務場所、大型賓旅館和大專院校等。一些建制比較健全的國有大中型企事業(yè)單位,也基本保留了安保職能機構或職能人員,承擔本單位的消防、保安、門衛(wèi)等工作。四是由基層社區(qū)組織動員的業(yè)余治安自治力量。主要是社區(qū)志愿者和治安積極分子,如退休人員“看家網(wǎng)”、職工志愿巡邏隊等。另外,還有一些建設中的社會治安服務機構,如社工團體、交通協(xié)管員組織、街道治安服務隊等。據(jù)對楊浦區(qū)四平街道的選點統(tǒng)計,截至2005年3月底,包括社保隊、各類保安人員、社區(qū)治保會和治安服務隊在內的現(xiàn)有社會治安輔助力量已達4664名。只是這些社會治安輔助力量基本處于各部門自行出資、自行管理、自行使用的狀況,缺乏配合聯(lián)動,雖然都接受警方的治安要求和業(yè)務指導,但并無實際約束力,相對抑制了社會治安綜合防范功能的開發(fā)。如能通過一定方式加以整合利用,與專業(yè)治安隊伍配合聯(lián)動,發(fā)揮其熟悉環(huán)境、分布面廣、全天候防范等優(yōu)勢,就可為構建社會治安防控體系提供充足的人力資源。(二)社會安保的綜合應用:在社會治安的財整合社會治安資源最棘手的問題,是如何解決必要的經(jīng)費開支。政府每年財政預算時適度增加治安費用是必要的,但因受到經(jīng)濟與社會發(fā)展的限制,依賴政府財力全額投入則難以為繼。2003年,本市某區(qū)以區(qū)財政和街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))每年共同籌資3200余萬元的方式,組建了一支2400人的準專業(yè)化社會治安組織,由公安機關承擔管理、指導、使用職責;而后,區(qū)各級部門又設法籌資配備了專用巡邏車輛;2004年,又追加了500萬元,據(jù)稱該地區(qū)社會治安即見成效。但是,一旦區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進入平穩(wěn)期,要將這種臨時決策性經(jīng)費轉變?yōu)殚L期且日益增長的財政開支,就可能有一定難度。因此,研究社會治安資源整合的經(jīng)費來源,重點必須放在現(xiàn)有社會治安開支的綜合開發(fā)利用上。筆者對現(xiàn)有社會治安費用開支進行了初步調查和估算,目前,社會治安經(jīng)費構成主要有幾個方面:一是各級政府用于維持社會治安的費用,其中包括常規(guī)經(jīng)費和突擊性、臨時性的追加經(jīng)費,這是社會治安開支的大頭。二是企事業(yè)單位、大專院校等日常保安經(jīng)費開支,這部分費用列入單位行政開支。但由于單位內部保安業(yè)務與社會治安的交叉關系,其內保組織也接受公安機關一定的業(yè)務指導,所以其中一部分經(jīng)費如培訓、保安器械等費用,會流向專業(yè)治安機構,轉為專用經(jīng)費。三是市政、商業(yè)建設項目中用于治安設施建設項目的費用。政府部門在規(guī)劃市政建設項目或商業(yè)建設項目時,會列入治安經(jīng)費預算,主要是根據(jù)治安需要,安裝技防設備以及在建設、管理過程中保持一定的安保力量。四是企事業(yè)單位、居民向社區(qū)管理部門或治安管理職能部門繳納的安保費用,一般由社會治安職能部門統(tǒng)一管理和使用。此外,公民個人為保護自己的生命財產(chǎn)安全而自覺投入的費用也相當可觀。民間越富裕,安保類投資比例就越大。在一些新住宅區(qū),各類安保投資甚至促成了周邊防范設施生產(chǎn)銷售的“產(chǎn)業(yè)鏈”。從總量看,用于治安的投資隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展,會不斷增加。關鍵是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,基本是自投自用,互不銜接。各企事業(yè)單位、社會機構、社區(qū)和各階層人群安全要求的不同標準,決定了投入意向的差別,也是各種社會安保組織運作模式差異的原因。如社保隊、交通協(xié)管員、保安公司雇員、物業(yè)安保以及其他企事業(yè)單位自建保安組織成員的經(jīng)濟收入、裝備上存在的差異,一定程度上影響了從業(yè)者的積極性;而個人安保需求的多樣性,也反證了治安資源整合和綜合應用的必然性。如能在確?！罢l出資,誰得益”的前提下通過一定的整合形式,統(tǒng)一規(guī)劃治安設施、技防設備建設和統(tǒng)籌部分社會治安費用,彌補或平衡因投入不均帶來的防范缺口,就可能使目前水平的治安投資發(fā)揮更大的社會效用。在本市楊浦區(qū)、虹口區(qū)一些售后公房居民區(qū)的改造中,由街道綜治辦牽頭,公安機關協(xié)助配合指導,經(jīng)業(yè)主、居民同意,以統(tǒng)籌規(guī)劃修繕基金的方式,投資電控門、樓宇對講系統(tǒng)等技防設施建設,既減輕了居民的實際經(jīng)濟負擔,又達到了提高居民區(qū)治安防范水平和增強公眾安全感的目的,很受群眾歡迎。(三)多部門聯(lián)合執(zhí)法,形成治理合力這類治安源資源,主要指在社會、經(jīng)濟、管理的發(fā)展中,可能與社會治安交叉,可以加深治安控制厚度和廣度的社會資源。主要包括兩部分:一是與社會治安有聯(lián)系的再就業(yè)崗位的開發(fā)擴展。在政府解決再就業(yè)的投資方向中,大多數(shù)是提供社會服務類的第三產(chǎn)業(yè)。這類崗位的從業(yè)人員接觸社會面廣,行業(yè)延伸至社會各個角落,是潛在的情報信息源。上海警方在基層警務改革中,曾明確提出利用社會服務機構和基層社區(qū)管理組織,構建治安信息、情報網(wǎng)絡的設想。將送奶工、送報員、24小時便利店營業(yè)員、娛樂服務場所服務員、出租車駕駛員和社區(qū)服務人員、志愿人員中的積極分子動員起來,使其成為公安機關重要的信息源。上海市政府2004年開始實施的“萬人就業(yè)項目”實事工程,投資設計了12類再就業(yè)崗位或職業(yè)類別,主要是社會公共服務項目,如市容環(huán)境協(xié)管員、租賃房屋協(xié)管員、環(huán)保協(xié)管員、勞動監(jiān)察協(xié)管員、市場協(xié)管員、交通協(xié)管員等等。這些崗位的組織和運作方式,具備輔助社會治安的條件,各級政府綜治部門、公安司法機關如能有計劃地對其進行開發(fā)、整合、利用,就可能為社會治安防控體系提供源源不斷的社會治安資源。2005年,楊浦區(qū)以實施“萬人就業(yè)項目、千人就業(yè)崗位、百人就業(yè)基地”為契機,在11個街道(鎮(zhèn))組建了共200余人的社區(qū)治安服務隊,為社會治安防控提供了新生力量。二是其他行政專業(yè)執(zhí)法隊伍的綜合功能。在社會面開展行政管理和執(zhí)法的還有工商、稅務、衛(wèi)生、城管、文化稽查、勞動監(jiān)察等部門。這些行政管理或執(zhí)法機構依法行使職能的行為都與社會治安有密切關聯(lián),對社會治安秩序的穩(wěn)定有重要作用。政府也經(jīng)常牽頭各行政管理部門組織聯(lián)合執(zhí)法行動。只是這些行動大多是臨時整治措施,主要是根據(jù)政府、領導對群眾集中反映問題的臨時動議而進行的,缺乏必要的法律依據(jù)和常態(tài)工作機制與規(guī)范。要發(fā)揮合力,必須先解決聯(lián)動聯(lián)勤問題。各行政執(zhí)法部門在履行法定職責的同時,應積極承擔維護治安的社會責任,通過信息情報的互通共享,通訊設施的聯(lián)網(wǎng)呼應和各執(zhí)法部門的快速反應,擠壓違法犯罪空間,擴大對社會面的治安控制。三、“三化”—整合社會治安資源的基本思路考察楊浦區(qū)四平街道的整合試點,綜合參與各方意見,治安資源整合應遵循“少花錢,多辦事”或“誰得益,誰出錢”的思路,以街道、社區(qū)為主要層面,因地制宜,通過明確職能主體、防范功能定位、規(guī)范運作機制、運用經(jīng)濟杠桿等四大板塊,實現(xiàn)社會治安資源共享。(一)政府主導,多方參與,形成統(tǒng)一的社會治安防控體系與社會治安有關的人、財、物資源各有所屬,由公安機關全權“包辦”,無論是法定職能,還是行政權限,都與法無據(jù)。因此,必須明確由各級黨委政府負總責,政府綜治部門牽頭協(xié)調,公安機關發(fā)揮核心指導作用,社會各方綜合運作的工作方針。首先,各級黨委政府應將社會治安防控體系建設明確納入社會事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平,全面協(xié)調、持續(xù)推進。構建治安防控體系是一項復雜的社會工程,只有黨委政府高度重視,視之為執(zhí)政為民、確保社會穩(wěn)定、維護經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和提高公眾安全感的政治要求,才能統(tǒng)一領導,分步實施,積小勝為大勝。綜治辦應是政府的專業(yè)化對策研究系統(tǒng),應對防控體系建設進行全面、系統(tǒng)、長期的調研,并根據(jù)治安形勢變化,從戰(zhàn)略上調整思路,從宏觀上把握防控體系的構建進程。其次,由具體職能部門確定階段重點,從微觀上提出具體對策、措施、方法和意見,科學指導治安防控體系的建設,著重整合現(xiàn)有社會治安資源。各級綜治委(辦)應承擔起整合的協(xié)調、溝通和組織的責任。在楊浦區(qū)的整合試點中,在四平街道黨工委的領導下,由街道綜治辦牽頭,將涉及的公安、房地、市政、城管、物業(yè)、學校、金融單位、商業(yè)場所等企事業(yè)單位和社區(qū)組織的主要負責人、保安負責人聯(lián)系在一起,定期通報治安形勢,分析社會安保隊伍現(xiàn)狀,促使各方形成治安共識。第三,公安機關應主動操作具體的整合步驟。公安機關是維護社會治安的專業(yè)職能部門,在政府確定的構建社會治安防控體系的框架內,應積極出謀獻策,主動承擔具體實施的責任。社會治安資源的整合、運作是法律性、專業(yè)性相當強的工作,公安機關如不能積極主動參與,而企望綜治委(辦)以務虛為主的協(xié)調,整合就可能只是“紙上談兵”。公安機關應堅持社會治安綜合治理,發(fā)揚中國特色群防群治的優(yōu)良傳統(tǒng),主動組織協(xié)調,依法指導,完善運作方法和機制,就能使整合落到實處。(二)社區(qū)工作人員構成與分工綜觀現(xiàn)有社會性保安力量或民間治安自治組織,雖有社工團體、社保隊、保安公司那樣把關嚴格、制度規(guī)范、職能明確的組織,也有成員來源復雜、組織結構簡單、素質參差不齊的再就業(yè)組合。實事求是地分析社會治安資源的成份構成,準確定位職責功能,可使整合更有針對性。調查楊浦區(qū)四平地區(qū)現(xiàn)有的4515名社會治安輔助力量,其中正規(guī)再就業(yè)的約占22.6%,退休人員、低保人員、失業(yè)待業(yè)人員約占21.9%,居委治保會人員約占16%,三者之和約占60.5%,這部分人通過工作取得報酬,或在受社會救濟同時按規(guī)定參與一定量的社會公益服務,是整合的主要對象;另外的39.5%由社區(qū)黨員志愿者、在職志愿者、企事業(yè)單位專職安保干部以及社工團體等組成,這部分人素質、積極性都比較高,是社區(qū)群防群治和社區(qū)矯治工作的主力。除了這部分人員,安保人員文化水平普遍不高。問卷反饋顯示,高中文化以上的不到25%,崗前培訓平均不足一個工作日(低于8小時);其保安服務方式固定,責任單一,管理手段簡單,相對素質較好的一般集中在社保隊或保安公司。一些娛樂場所自組的安保人員更是魚龍混雜。據(jù)此,四平地區(qū)治安資源的整合,明確了三個層面的功能定位:一是志愿者隊伍、“社區(qū)看家網(wǎng)”及社工團體由街道綜治部門統(tǒng)一協(xié)調,主要參與居住社區(qū)的自防巡邏,協(xié)助公安機關加強對重點人口的管控以及違法人員的矯治,等等;二是“三小單位”、社區(qū)非正規(guī)就業(yè)組織等從業(yè)人員被動員成為社會情報信息員,利用分布面廣和工作時段長的優(yōu)勢,將觀察和了解的相關信息提供給公安機關,使專業(yè)治安部門的控制視線得到有效延伸;三是對物業(yè)、商業(yè)場所、金融單位保安人員、企事業(yè)單位保衛(wèi)組織等,要求其在履行合同規(guī)定的服務之外,將保安責任向外“跨出一步”,適當擴大防范范圍,協(xié)助和參與維護社會治安活動。如金融單位、大型商業(yè)場所的門衛(wèi)、保安人員在維護大門以內安全的同時,將防范功能擴大到門外周邊“一步”的臺階、街沿、停車場地等。雖然范圍擴大有限,但在綜治機構的統(tǒng)一協(xié)調下,可以起到促進防范功能的延伸銜接以及縮小防控間隙的作用。由于不同層面的防范功能定位比較科學,職責擴大的范圍有限,各主管、使用安保隊伍的單位完全能夠承受,使四平地區(qū)的整合試點順暢進展。整合后的4月至7月,該區(qū)域入室盜竊案件下降了26.3%,社區(qū)、街面盜竊“兩車”案件下降了10.4%,公共場所發(fā)案下降了14.6%。此外,由黨委、政府協(xié)調工商稽查、文化稽查、城管、衛(wèi)生監(jiān)察等其他行政執(zhí)法力量,明確社會防控責任,參與社會治安綜合治理,從不同側面筑起防范、遏制違法犯罪的“堤壩”,也是構筑社會防控體系的重要環(huán)節(jié)。(三)整合后的治安狀況為解決治安資源的分治、防范各有側重的問題,整合既要確保原有防控功能不削弱、原有主管單位不變,又要促進防控責任時、空范圍的延伸、銜接與融合,以街道為單位,通過構建統(tǒng)一的防范運作制度平臺,將分散的社會治安力量融會起來,以制度、責任加以約束。楊浦區(qū)通過建立規(guī)章制度落實整合,主要有:(1)聯(lián)系通報制度。由街道綜治辦和派出所以例會、通報、信息傳遞等方式將區(qū)域內社會保安力量的各主管部門聯(lián)系到一起,協(xié)商、協(xié)調共同關注的治安、安全問題治理,反映突出的治安頑癥,研定對策措施。2005年年底,在四平地區(qū)治安例會上,同濟大學反映,沿赤峰路周邊治安環(huán)境惡化,大學生財物經(jīng)常被扒竊、詐騙,周邊娛樂場所“黃、賭、毒”蔓延,群眾缺乏安全感,大學生在網(wǎng)上號召建立“自衛(wèi)組織”。綜治辦與當?shù)嘏沙鏊⒓醋鞒龇磻?增派警力、組織周邊沿街企事業(yè)單位的保安人員將治安功能向外延伸,建立周邊社區(qū)治安信息網(wǎng)絡,開展對周邊音像店、書報亭、“三廳一吧”的治安整治,并走訪大學師生,征求改善治安狀況的意見,等等,形成了綜合治理局面,治安狀況很快得到改善。(2)保安培訓制度。由屬地派出所負責,對轄區(qū)所有的社會治安力量進行崗前培訓或在崗分批培訓,并就崗位職責和基本治安法律法規(guī)等內容進行測試,成績合格方能上崗;對新招聘的保安人員,還可實行試崗,短期試崗合格才能正式聘用。通過統(tǒng)一的治安業(yè)務培訓,促使社會治安人員對治安責任及相關法律法規(guī)的認識、應用趨于一致,便于互相協(xié)調配合。(3)資質審核制度。由政府綜治辦協(xié)調公安、房地產(chǎn)、金融保衛(wèi)部門和業(yè)主委員會等,對區(qū)域內聘用社會保安力量的商業(yè)場所、娛樂服務場所、物業(yè)管理公司等企事業(yè)單位,實行保安資質審核,嚴格把關。凡管理不到位、責任不落實、群眾意見大、不服從協(xié)調配合以及沒有發(fā)揮治安作用的,可暫緩審核、降低資質甚至取消聘用保安人員的資格。(4)統(tǒng)一崗位標識。為使整合后的治安力量有明顯的變化,由街道綜治辦統(tǒng)一制發(fā)胸前保安標識、崗位保安標識,保安制度上墻,使公眾對整合后的“治安大聯(lián)防”格局一目了然,既便于統(tǒng)一管理協(xié)調,也便于群眾監(jiān)督檢查。(5)統(tǒng)一檢查制度。統(tǒng)一的檢查監(jiān)督方式包括兩個層面:一個是由綜治辦、派出所和社保隊組織人員會同社區(qū)民警對保安工作情況開展檢查;鑒于夜間是治安狀況復雜、各類案件高發(fā)時段,夜間檢查為重點,由民警負責對夜間保安崗位遵守紀律和執(zhí)行制度情況進行監(jiān)督。另一個層面是暗訪。暗訪人員配備簡易攝錄設備,將暗訪情況記錄在案。因各保安力量的隸屬和管理不盡相同,可制作統(tǒng)一的“抄告單”,將檢查結果和發(fā)現(xiàn)問題向所在單位通報,綜治辦備案,檢查小組留存。對多次檢查出防范疏漏和問題,又不整改的,由綜治辦、派出所在聯(lián)席會議上通報批評。(6)獎懲制度。通過協(xié)商,建立相對統(tǒng)一的獎懲機制。對維護治安有力的單位和個人,由綜治辦、派出所通報表揚,給予一定的物質獎勵;對違反紀律,不遵守工作制度或未盡責造成后果的,則通報批評,處以一定的經(jīng)濟懲罰,情況嚴重的,予以辭退。通過統(tǒng)一制度、規(guī)范,公安警力與社會治安力量可以鏈接為完整的防控體系,治安防控組織也有了其所需的工作時間和空間。(四)建立內在的“鋌而走”,實行“激勵保安人員的獎解決獎勵經(jīng)費和兌現(xiàn)獎懲,是整合取得成效的實質性環(huán)節(jié)。楊浦區(qū)試點的主要做法有:一是建立整合基金。由街道綜治辦牽頭,成立“治安聯(lián)防”基金,各成員單位自愿認捐,委托當?shù)毓矙C關管理,統(tǒng)一用于整合、防控的日常運作。為防止無限索取、強制贊助,認捐可設定上限。二是通過申報各級“見義勇為獎”,對在維護社會治安中有成績的治安人員進行獎勵。2005年1至5月,四平街道為10名工作出色的安保隊員申報、發(fā)放了各級“見義勇為獎”。三是部分獎金、津貼與統(tǒng)一的制度規(guī)范掛鉤。經(jīng)與各企事業(yè)主管單位協(xié)調,將保安人員的部分獎金、津貼與執(zhí)行、遵守統(tǒng)一的規(guī)章制度相聯(lián)系,根據(jù)每月檢查監(jiān)督小組的反饋,酌定發(fā)放,使履職與經(jīng)濟利益緊密結合。四是防范設施建設的統(tǒng)籌安排。通過綜治辦、派出所的協(xié)調,對地區(qū)物防、技防設施布點、銜接、資金來源實行統(tǒng)籌,堅持“有錢出錢,有力出力”、因地制宜和講究實效的做法,有計劃、有步驟地推進防范設施建設。如金融單位、大型商業(yè)場所等,在安裝技監(jiān)設備時,通過統(tǒng)籌,將監(jiān)控范圍適當擴大到門外。2005年第三季度,在全市開展的打擊“兩搶”犯罪專項行動中,銀行等金融單位門前安裝的監(jiān)視器發(fā)揮了極大作用,不僅控制了尾隨取款人搶劫案件的發(fā)生,而且為已發(fā)案件的偵破提供了線索。四、社會安全和公共安全控制體系的主要框架(一)完善多警種聯(lián)動的比選機制,充分發(fā)揮公安執(zhí)法主體作用公安機關是社會治安防控體系法定的專業(yè)力量,不僅要履行打擊、破案、防范和管理的職能,還應承擔社會治安力量的組織、指導及社會治安防控體系穩(wěn)步運作的責任。警務機制改革的四個基本目標如下:一是完善以“110”為龍頭的快速反應機制?！?10”指揮中心既是警情接報中心,又是處警調度中心。自2004年起,本市賦予“110”指揮中心以社會應急聯(lián)動的職能。加強指揮中心建設,提高反應速度,迅速應對敵情、政情、社情變化是完善快速反應機制的基本目標。應確立“警情優(yōu)先”觀念,即在任何情況下,對“110”指揮中樞的指令,各警種都應以警(匪)情為中心,迅速、率先處置?？焖俜磻獧C制的基本要素是:一個高度統(tǒng)一、高度權威的指揮中樞,負責辨別、分離出屬公安機關法定職責范圍的警情;能隨時快速投入的專業(yè)力量和常備力量;能提供完善信息支持的情報預警系統(tǒng);有原則和細則相結合,經(jīng)過成熟演練,可供選擇的應急預案庫;有較高保障水平的通訊、車輛、武器和特種裝備等物質條件;等等。二是加強多警種聯(lián)動的街面、社區(qū)巡防機制。以巡邏方式屯警街面,是公安快速反應機制的重要基礎。目前,巡邏警務的主體力量主要有兩類,一類是公安巡邏民警,承擔全市街面巡防任務和治安管理;另一類是社區(qū)內民警組織或帶領的社會治安巡邏力量。此外,交通民警也承擔著一定的治安管理責任。要完善多警種聯(lián)動的巡防機制,首先,要模糊基層警種分工。派出所管段民警、治安民警應將治安巡防作為主要工作模式,增強管理的公開性、機動性,以適應動態(tài)治安的趨勢。其次,要打破現(xiàn)有管理范圍的劃分,實現(xiàn)職能交叉。巡邏民警視情可跨巡區(qū)、進社區(qū),治安、管段等警種也可增援街面巡防。第三,應堅持“警情優(yōu)先”原則,建立“一呼三應”聯(lián)動模式,即一旦發(fā)現(xiàn)警情,巡邏、治安、管段等諸警種的民警都應按就近處警的要求,趕到處警地點分工處置。三是落實以高危人群的管理控制為核心的基礎工作機制。堅持“預警”、“預防”的社會治安原則,必須以堅實的基礎工作作支撐,關鍵環(huán)節(jié)是對犯罪高危人群的管理控制。通過對重點人員及其動態(tài)的掌控,對犯罪走勢做到預警在先,抑制犯罪行為的實際發(fā)生?；鶎优沙鏊幕A工作必須圍繞外來人口和本地人口中有違法犯罪前科、有違法犯罪傾向的高危人群展開,完善高危人群信息采集、輸入系統(tǒng)的流轉、查詢比對等工作機制;要配合政府部門,會同社會團體,加強對閑散違法犯罪青少年的疏導、管理、幫教,解決實際困難,以降低其重新犯罪幾率。四是形成快速、高效的破案打擊機制。破案打擊是社會治安防控體系的基礎動力之一。提高公安機關破案打擊的效率和能力,必須建立破案責任機制,要根據(jù)本地區(qū)社會治安的實際,確定破案打擊的重點和方式,做到什么犯罪突出,