養(yǎng)老金缺口成因分析及政策建議

養(yǎng)老金缺口成因分析及政策建議摘要：隨著我國老齡化問題不斷加劇，養(yǎng)老金缺口問題日益突出。盡快解決養(yǎng)老金缺口問題是保障養(yǎng)老金基金安全的重要措施。本文從養(yǎng)老金缺口的六個(gè)主要成因入手，對養(yǎng)老金缺口問題提出了增加財(cái)政支出中社會保障支出的比重、加快發(fā)展第三支柱個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、漸進(jìn)式延遲退休年齡、提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率，加大基金監(jiān)管力度四個(gè)可行的政策建議。關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金缺口；成因；政策建議一、我國養(yǎng)老金缺口現(xiàn)狀目前中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本采用世界銀行1994年提出的三支柱體系，第一支柱是強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn),第二支柱是企業(yè)年金，第三支柱是商業(yè)保險(xiǎn)。2005年世界銀行又加了零支柱和第四支柱兩個(gè)支柱，其中零支柱來自于財(cái)政一般稅收,第四支柱來自于家庭養(yǎng)老。從缺口來源來看，除了零支柱與第四支柱，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第二支柱不存在缺口問題，而第三支柱發(fā)展不足，結(jié)構(gòu)相對失衡。因此一般來說，養(yǎng)老金缺口壓力主要來自于第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。巴曙松等（2018）指出，目前中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在靜態(tài)與動態(tài)兩種支付缺口壓力，其中靜態(tài)缺口是指中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口問題而挪用個(gè)人賬戶資金，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人賬戶出現(xiàn)空賬的情況，而動態(tài)缺口則是指在人口老齡化壓力下導(dǎo)致的未來養(yǎng)老金收支上可能存在的動態(tài)預(yù)算缺口。齊海鵬等（2017）認(rèn)為，我國養(yǎng)老金缺口主要集中在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金中。二、養(yǎng)老金缺口的成因?qū)е轮袊磥眇B(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能出現(xiàn)缺口的原因是多方面的。王成（2015）總結(jié)導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的原因主要有四個(gè)，分別是養(yǎng)老體制從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合制”過程中存在的轉(zhuǎn)軌成本、人口老齡化加劇，養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及養(yǎng)老金雙軌制，曹冬梅(2015)等分別從供給端和需求端兩個(gè)方向分析養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的原因，認(rèn)為需求端的原因包括老齡人口基數(shù)大目增速快、老齡人口個(gè)體長壽風(fēng)險(xiǎn)使得領(lǐng)取養(yǎng)老金年限延長、養(yǎng)老保障并軌成本等原因，而未老先富、勞動力減少、退休年齡較低、養(yǎng)老金儲備占比較低、制度保障不完善等則是養(yǎng)老金缺口形成的供給端原因。因此，可能導(dǎo)致中國未來養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口的原因是多方面的，具體主要包括以下原因：(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革形成的轉(zhuǎn)軌成本1997年，全國實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制，“老人”和“中人”都沒有繳納個(gè)人賬戶基金，個(gè)人賬戶不具備完整性，但這部分過渡性保險(xiǎn)金均由社會統(tǒng)籌賬戶來承擔(dān)，因此造成了大量的轉(zhuǎn)軌成本。在轉(zhuǎn)軌成本測算上，齊海鵬等（2017）總結(jié)指出，趙俊康在《我國養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本研究》中通過測算得出老人的轉(zhuǎn)軌成本約為856億元，到2035年消失，中人轉(zhuǎn)軌成本為16448億元，到2076年消失且每年的轉(zhuǎn)軌成本占財(cái)政收入的比重不斷下降。而李丹在2009年的《中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)償付機(jī)制研究》中表明，到2067年我國最后一個(gè)“在職中人”死亡，隱性債務(wù)問題便由此消失，測算的總體轉(zhuǎn)軌成本為284409.21億元。這部分轉(zhuǎn)軌成本的存在,給未來的養(yǎng)老金支付帶來巨大隱患。(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在缺陷而支付水平不斷提高2011年以后我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人數(shù)增長速度高于參保職工的增速。齊海鵬等（2017）認(rèn)為導(dǎo)致這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)有兩個(gè)方面：一方面，我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在一定的管理缺陷，法律體系不健全，層次低，繳費(fèi)與待遇水平差距較大等問題，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏激勵(lì)性；另一方面，基金支出額越來越大。這兩大原因在長期上不利于養(yǎng)老金制度的良好運(yùn)行，使得養(yǎng)老金缺口潛在缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。(三)基金投資運(yùn)營收益率低下我國投資結(jié)構(gòu)過于單一，范圍較窄，國家將大部分的養(yǎng)老金用于國債投資或存進(jìn)銀行。數(shù)據(jù)顯示，有高達(dá)94.5%的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然以銀行儲蓄為主，而銀行存款利率一般低于通貨膨脹率，使得社?；饘?shí)際收益率較低，甚至還出現(xiàn)投資負(fù)收益的現(xiàn)象?；鹗找媛实拖聦?dǎo)致制度公信力差,參保人員的積極性受到負(fù)激勵(lì),減少了基金收入,進(jìn)一步加大了養(yǎng)老金缺口。胡耀嶺（2015）認(rèn)為，在養(yǎng)老金征繳收入和財(cái)政專項(xiàng)撥款難以挖潛的情況下,養(yǎng)老基金投資收益率偏低是造成養(yǎng)老金缺口難以彌補(bǔ)的主要原因。(四)我國人口老齡化問題的存在及平均壽命的延長我國早在2000年就已經(jīng)步入了老齡化社會，且近幾年來老齡化現(xiàn)象不斷嚴(yán)重。老齡人口的增多，而年輕人口的相對減少，意味著更少的職工繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而更多的退休職工消耗城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金，另一方面，由于我國經(jīng)濟(jì)水平和醫(yī)療水平的提高，使得人們的平均壽命不斷延長，標(biāo)志著職工領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間的增加，給我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶大了更大的財(cái)政壓力，在一定程度上會加大養(yǎng)老金的整體性缺口。(五)我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低下地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成了養(yǎng)老基金收支情況的巨大差異，而我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低下，使得各地區(qū)之間不能形成互助共濟(jì)。一方面，落后地區(qū)當(dāng)期結(jié)余較少甚至出現(xiàn)缺口，對當(dāng)期支付有缺口的地區(qū)，財(cái)政部門不得不每年向養(yǎng)老金缺口各省進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而累計(jì)結(jié)余和當(dāng)期結(jié)余主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，大量結(jié)全空置且收益率低下，使得資源不能得到有效配置，另一方面，由于全國統(tǒng)籌未能實(shí)現(xiàn)，使得養(yǎng)老基金管理碎片化，這種管理上的不規(guī)范也造成了地方政府挪用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶的可能性，造成了個(gè)人賬戶長期“空賬”運(yùn)行,使得統(tǒng)賬結(jié)合模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢無法發(fā)揮，降低了職工參保的積極性,進(jìn)一步加大了養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)性缺口。湯曉燕（2013）認(rèn)為，統(tǒng)籌基金占用個(gè)人賬戶資金是形成養(yǎng)老金缺口的主要原因。(六)財(cái)政支持力度不足近年來我國財(cái)政不斷加大對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，但財(cái)政補(bǔ)助的總體水平還比較低，雖對支持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有所幫助，但不足以緩解我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的整體性缺口在未來不斷加大的趨勢。此外，胡耀嶺（2015）指出，目前中西部地區(qū)養(yǎng)老金主要依靠財(cái)政提供不同程度的補(bǔ)助資金,2001~2014年各級政府財(cái)政補(bǔ)助養(yǎng)老金金額以年均19.7%的速度遞增,財(cái)政補(bǔ)助資金將難以持續(xù)保持如此高的增長速度。三、養(yǎng)老金缺口的政策建議綜合考慮當(dāng)前我國老齡化和養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)狀，目前較為直接有效地解決養(yǎng)老金缺口的方案大致為:增加社會保障支出在財(cái)政支出中的比重、發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，漸進(jìn)式延遲退休年齡以及提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率，加大基金監(jiān)管力度。從短期來看，逐步推遲退休年齡是緩解養(yǎng)老金缺口的快速有效措施，但長期而言,增加政府社會保障支出、發(fā)展個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、提高養(yǎng)老金投資收益率是解決養(yǎng)老金缺口的必然要求。(一)增加財(cái)政支出中社會保障支出的比重在過去的30多年中，中國經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長，而與之相匹配的則是一套政府主導(dǎo)的比較注重發(fā)展效率的經(jīng)濟(jì)政策，中國政府的財(cái)政支出表現(xiàn)出來相對重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕民生福利。鑒于中國社會保障基金無論絕對量還是財(cái)政支出占比都遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)狀，梅瓊等（2010）認(rèn)為中國應(yīng)利用近年財(cái)政支出較快增長的機(jī)會，逐步改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu),適當(dāng)降低投資支出比例,提高社會保障性支出占比,進(jìn)而改善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的支付壓力。巴曙松等(2018)認(rèn)為，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老并不是有效的公共政策，政府在正外部性較大的社會養(yǎng)老保障部門承擔(dān)核心責(zé)任是更有效率的，也是時(shí)代的必然趨勢。在資金來源上，齊海鵬等（2017）認(rèn)為可以通過劃撥國有資產(chǎn)及其稅后利潤、發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)債券、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來拓寬社會保障財(cái)政支持。(二)加快發(fā)展第三支柱個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，但在過去的10年中，中國商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展相比第一支柱與第二支柱較為滯后。鄭秉文(2018)表示目前中國第二支柱相關(guān)政策制度正在形成三個(gè)共識:第一是建立“個(gè)人養(yǎng)老賬戶”作為其運(yùn)行載體,第二是第三支柱應(yīng)同時(shí)具備保險(xiǎn)和投資功能,其覆蓋范圍不局限于商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,第三是商業(yè)保險(xiǎn)是第三支柱的組成部分,第三支柱離不開商業(yè)保險(xiǎn)。巴曙松（2018）認(rèn)為，政府在積極推動商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)加緊完善監(jiān)督立法,切實(shí)保護(hù)投保人的利益，引導(dǎo)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場健康快速發(fā)展。(三)漸進(jìn)式延遲退休年齡目前中國職工法定退休年齡和對應(yīng)繳費(fèi)年限均低于世界平均水平。在延遲退休年齡政策的實(shí)施效果上，根據(jù)中國社科院鄭秉文教授測算，職工法定退休年齡每延遲一年，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年可以從供給與需求兩端合計(jì)緩解近200億元的支付壓力。田月紅等（2016）建立模型測算發(fā)現(xiàn)，如果將中國職工法定退休年齡推遲至男性65歲，女性60歲,相比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金出現(xiàn)當(dāng)期缺口的時(shí)間可能推遲17年左右，而2085年的累計(jì)缺口有望降低55%以上。在具體政策上，齊海鵬等（2017）認(rèn)為延遲退休年齡不能一刀切,可以通過分階段實(shí)施的方式,實(shí)行彈性退休制度，初步把退休年齡提高到65歲，但職工可在62歲之前退休，并隨著職工直正退休年齡的增加而增加養(yǎng)老金領(lǐng)取比例，到65歲時(shí)可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，平穩(wěn)度過延遲退休的過渡期。但部分學(xué)者對延遲退休年齡提出質(zhì)疑。延遲退休年齡反而會使未來養(yǎng)老金缺口問題更加嚴(yán)重，當(dāng)前即便沒有出臺延遲退休政策，能繼續(xù)為社會創(chuàng)造價(jià)值的老年人早已通過返聘或再就業(yè)形式從事生產(chǎn)、科研活動。從中底層群眾利益受損、國家信用危機(jī)、年輕人就業(yè)壓力三方面來闡述這一政策存在的弊端。雖然從長期來看，推遲職工退休年齡只能延緩養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的時(shí)間，并無法從根本上解決養(yǎng)老金缺口問題，但就相對短期而言，逐步推遲退休年齡是快速緩解養(yǎng)老金收支失衡問題的有效措施。(四)提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率，加大基金監(jiān)管力度王成（2015）提出全國統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金集中運(yùn)營管理，擴(kuò)大投資規(guī)模進(jìn)而提高養(yǎng)老金投資收益率。根據(jù)《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》，2016年廣東、江蘇、浙江等9個(gè)省份基金累計(jì)結(jié)余超過千億元，而青海、黑龍江、內(nèi)蒙古等7個(gè)省份則出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，而實(shí)行全國統(tǒng)籌可以改善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化現(xiàn)狀優(yōu)化解決各省份基金結(jié)余與缺口無法協(xié)調(diào)的問題。部分學(xué)者指出，要逐