彩票的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

彩票的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

彩票的運營和非營利管理是游戲管理的重要組成部分。從世界上發(fā)行彩票的國家和地區(qū)的情況看,公益金的籌集、分配和使用是各個國家和地區(qū)彩票管理的核心問題。目前,西方發(fā)達的國家彩票銷售規(guī)模較大,所籌集的彩票公益金規(guī)模也相當可觀。我國彩票發(fā)行量雖然也有百億元的規(guī)模,每年能為國家提供數(shù)十億的彩票公益金,用于支持國家公益事業(yè),但從國際比較上看,它的潛力遠沒有被挖掘出來,國家彩票還應為社會公益事業(yè)提供更多的資金支持。本文將針對我國現(xiàn)行彩票公益金管理模式化存在的問題,重新界定我國現(xiàn)行彩票公益金的籌集和使用范圍,在建立彩票公益金的財政上繳和返還制度的基礎上,提出建立健全以國家財政為主導的彩票公益金管理模式。一、彩票和籌款管理的一般分析(一)影響基金存款和籌款的因素1.公園引導下的基金性稅收是設立其重要的稅收依據(jù)主要包括對中獎個人征收的個人所得稅、對發(fā)行機構(gòu)營業(yè)收入征收的營業(yè)稅以及彩票公益金三個部分。目前,許多國家和地區(qū)對前兩種類型的稅收采取了部分免稅或全部免稅的辦法。因此,彩票公益金就成為政府發(fā)行彩票所獲得的公共資金的最主要部分,它將直接影響政府最終從彩票發(fā)行中獲得的資金量,以及發(fā)行彩票對社會公益事業(yè)和公共服務提供的資金支持度。所以,彩票公益金也就成為了“彩票稅”的代名詞。2.影響籌集的負面基金規(guī)模的因素。數(shù)字(二)基金分配比例的確定1.政府委托獨立機構(gòu)發(fā)行初步發(fā)行費用彩票發(fā)行成本主要受彩票發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式和銷售組織方式三個方面因素的影響。一般地,彩票發(fā)行規(guī)模越大,彩票發(fā)行效率提高的可能性越大,可以節(jié)約更多的發(fā)行成本;利用更為先進的技術手段如電腦網(wǎng)絡銷售等發(fā)行方式,比用人工發(fā)行的方式所花費的費用要低;政府委托單獨的私人機構(gòu)發(fā)行彩票要比依靠政府所屬的行政機構(gòu)發(fā)行的費用比例要低。目前,大多數(shù)國家和地區(qū)的彩票發(fā)行成本占彩票銷售收入的比例都是政府或立法機構(gòu)事先確定的,大致保持在9%-15%之間。這些比例也不是一成不變的,各個國家和地區(qū)會依據(jù)實際情況變化而做出適當調(diào)整。由于彩票發(fā)行成本占彩票銷售收入的比例一般都是彩票法規(guī)定的內(nèi)容,改動這一比例也就意味著改動彩票法,因此這種調(diào)整幅度一般不大,而且不會過于頻繁。2.分配比例的確定增加返獎收入部分的分配比例,能夠擴大彩民購買彩票的中獎面和中獎概率,提高各等級單注中獎獎金金額,增強彩票對公眾的吸引力,有利于擴大彩票的銷售量。彩票銷售收入迅速上升后,又反過來增加了彩票返獎收入的總量,并且可以部分或全部地彌補因降低彩票公益金分配比例而帶來的公益金收入絕對量的份額,甚至可以在公益金的絕對量上不降反增。這種情況如果順利實現(xiàn)就可以形成一個彩票發(fā)行的良性循環(huán),既可以擴大彩票銷售規(guī)模又保證了彩票公益金的收入。如果返獎收入的分配比例上升導致彩票銷售收入規(guī)模擴大,但彩票公益金收入的絕對量卻出現(xiàn)下降,那么這種規(guī)則設計的改變必然不能為政府所接受。當這種增長率之間的差距較大并且不能為政府所接受時,政府可能會對公益金和返獎收入之間的相對比例的調(diào)整予以重新考核,更大的可能是相對提高公益金的分配比例,以便從新增的彩票銷售收入中獲得更多的收入份額。事實上,發(fā)行彩票的各個國家和地區(qū)在發(fā)行彩票之前進行彩票公益金方面的規(guī)則設計時,都必須事先確定對彩票銷售收入的分配比例。由于此時尚未發(fā)行彩票,政府并不能依據(jù)發(fā)行經(jīng)驗對分配比例進行調(diào)整,更談不上確定一個“最優(yōu)”或者“次優(yōu)”的分配比例。因此,這種分配比例的確定多數(shù)是國內(nèi)公共意志的體現(xiàn)和社會公眾公共選擇的結(jié)果。在這一決策過程中也可能參照國外先進經(jīng)驗,事先確定一個較為合適或者適中的分配比例選擇范圍。在彩票發(fā)行開始后,政府或者彩票主管機構(gòu)就可能在一個“合適時機”對彩票收入分配比例進行調(diào)整試驗,測定在一個較短的時期內(nèi)(一年或兩年),不同返獎收入比例對彩票銷售收入和彩票公益金收入的影響,最終依據(jù)獲得的數(shù)據(jù)對彩票銷售收入的分配比例進行調(diào)整。(三)國際三大公共基金使用制度1.統(tǒng)一支配使用模式這種模式是將彩票公益金全部納入國家或地方政府公共預算,由國家或地方財政部門統(tǒng)一支配使用。目前,法國、荷蘭、韓國和烏拉圭等國家采用這種模式。國家彩票公益金100%上繳財政部門,融入國家或地方的財政預算整體。2.國內(nèi)外的運用方式國家和地區(qū)都有一個統(tǒng)一的使用方向這種模式是指彩票公益金不納入國家或地方的財政預算體系,而是直接轉(zhuǎn)入提供公益事業(yè)和公共服務的職能部門,用于各類具體用途。有些國家和地區(qū)把全部的彩票公益金集中用于某一個或兩個方向,有些國家和地區(qū)則把彩票公益金在多個使用方向上進行相應的分配。目前,日本、瑞士、澳大利亞和芬蘭等國家采用這種模式。3.用于其他指定用途這種模式是前兩種模式的綜合,即將一部分公益金上繳國家或地區(qū)的財政部門,納入國家或地區(qū)的財政預算體系,又將另一部分公益金用于其他指定的具體用途。目前,世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都采用這種混合管理模式來分配和使用彩票公益金。這種模式又分為兩種情況,一是將大部分的彩票公益金上繳國家或地區(qū)財政預算,小部分投向具體用途。二是將大部分的彩票公益金用于具體指定用途的事業(yè),將不到50%的公益金份額上繳國家或地區(qū)財政,實行統(tǒng)收統(tǒng)支(詳見表1)。二、中國對金融融資和運營的困難的財務角度的分析(一)彩售收入獲取戰(zhàn)略金融基金公益金籌集包括兩個過程:一是公益金提取,即國家從已實現(xiàn)的彩票銷售收入中按照既定公益金提取比例取得彩票公益金的過程。二是公益金集中,指提取上來的彩票公益金由哪些部門掌握。1.目標函數(shù)的確定我國現(xiàn)行彩票公益金的分配比例是在總結(jié)彩票發(fā)行實踐經(jīng)驗基礎上不斷變化的。在彩票發(fā)行初期,民政部制定的《發(fā)行社會福利有獎募捐券試行辦法》中將公益金占彩票銷售收入的比例確定為50%;1988年即開型福利彩票面世,公益金分配比例下調(diào)為45%;1989年又下調(diào)為40%;1990年4月,中募委在《關于調(diào)整即開型社會福利獎券資金分配比例,統(tǒng)一全國結(jié)算辦法的通知》中將面值為1元和2元的獎券公益金分配比例都調(diào)整到30%;1994年12月,民政部頒發(fā)的《中國福利彩票管理辦法》中將公益金分配比例上限確定在30%;到2001年11月,國務院下發(fā)《關于加強彩票管理的通知》中規(guī)定,從2001年起,彩票資金分割比例為返獎收入不低于50%,公益金不低于35%,發(fā)行成本不高于15%。從國際經(jīng)驗看,多數(shù)國家和地區(qū)公益金提取比例的范圍都確定在30%-45%之間,尤其以33%-38%之間更為普遍。我國彩票公益金提取比例從最初的50%逐步降到30%,最終確定到35%的水平上,基本達到并符合了國際上的通行標準。但是,將各種不同類型的彩票品種的公益金分割比例統(tǒng)一劃分,并不符合彩票管理的科學要求,不利于突出彩票品種之間的特性和彩票銷售的增長。2.彩金行業(yè)和體育部門的政策與財政集中度的關系彩票公益金財政集中度a=公益金中納入預算管理的數(shù)額部分/全部公益金數(shù)額(0≤a≤1)這個指標測量的是財政部門在彩票公益金分配過程中所處的地位。如果a=0,表明財政部門對彩票公益金的分配沒有影響力;a=1表明財政部門掌握了全部彩票公益金的分配;當0<a<1時,隨著a的增大,財政部門對公益金分配的控制力也在逐漸增強。在我國,財政部門在彩票發(fā)行的很長一段時間內(nèi)是不直接參與的。從2001年起,財政部會同民政部、國家體育總局對彩票公益金的分配比例進行調(diào)整,分別確定民政部門和體育部門的彩票公益金基數(shù),基數(shù)以內(nèi)的彩票公益金,由民政和體育部門繼續(xù)按規(guī)定的范圍使用;超過基數(shù)的彩票公益金,20%由民政和體育部門分別分配使用,80%上交財政部納入全國社會保障基金統(tǒng)一管理和使用。由于存在公益金的分配基數(shù),目前在財政部門集中的公益金數(shù)量占全部公益金的比例并不高。從國務院確定財政部為彩票行業(yè)主管部門以及財政從無到有的參與分配彩票公益金這兩個舉措看,政府在彩票公益金管理的改革上趨向于財政集中為主導的模式。但目前的公益金財政集中度顯然與建立彩票公益金的財政管理模式不相適應。彩票管理模式中的兩個最主要部分是彩票運營管理和彩票公益金管理。彩票的財政管理模式必然要求財政部門在公益金管理中擁有較強甚至是壓倒性的話語權,但目前的財政集中度顯然無法支持財政部門獲得這種話語權。財政部門如果只擁有名義上的行業(yè)主管機構(gòu)頭銜,而不能在實際管理活動中具備相應的權力,那么財政部門就可能在公益金管理中被邊緣化。此外,彩票公益金的大部分份額長期掌握在民政部門和體育部門手中,就會使公益金在“彩票發(fā)行———彩票公益金使用”的部門內(nèi)部循環(huán)模式下不斷加強這種公益金的部門利益化。其他一些提供國家公益事業(yè)和公共服務的職能機構(gòu)必然會提出對現(xiàn)有或?qū)淼牟势惫娼鸬臋嘁嬖V求,要求增發(fā)屬于本部門的彩票品種或參與福利彩票和體育彩票公益金的分配。所以,如果財政部不能從彩票公益金中獲得更多的份額,它所掌握的少量公益金收入即使調(diào)節(jié)到其他一些公共事務和公共服務的提供部門,這種調(diào)節(jié)作用也會顯得很微弱,不能平息其他職能部門的公益金權益訴求。(二)確定基金的計劃編制彩票公益金的使用包括兩個過程:一是公益金使用方向的確定,也就是公益金的撥付準備。二是公益金分配到使用部門后的資金運作過程,包括公益金具體的支持安排,所提供公共產(chǎn)品和公共服務的項目管理以及效益評價等。1.建立預算安排的資金保障機制公益金撥付有兩種方式:一種是通過預算安排,另一種是直接從公益金集中部門轉(zhuǎn)到使用部門。采用后一種撥付方式就回到了對公益金集中方式的討論。如果采用預算安排的撥付方式,就涉及到彩票公益金的財政集中度大小的問題,即預算安排的撥付方式受到財政可掌握的彩票公益金份額大小的制約。目前我國彩票公益金的財政集中度是比較低的,更多的份額掌握在體育部門和民政部門手中。如果不能逐步提高公益金的財政集中度,將調(diào)整公益金使用方向的希望寄托在民政部門和體育部門“主動”讓出部分公益金份額上面,顯然不大現(xiàn)實。既便國家使用行政權力迫使體育部門和民政部門讓出部分資源,也必將遭到這兩個部門的強烈反對。2.當前我國的政策和司法實踐如果立法機關沒有對彩票公益金的使用方向進行明確,政府將用預算或行政手段在諸如社會公益慈善事業(yè)、公共事業(yè)活動、文化體育、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康和公共教育等項目之間進行選擇。我國彩票公益金除了少部分上繳財政外,其余大部分都用于福利事業(yè)和體育事業(yè)方面。當前,我國政府財力仍不足以為各項支出提供充裕的資金。相對于財政支出中的行政管理費、經(jīng)濟建設費和國防支出等主要支出項目,一些社會公共項目如基礎科學研究、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生和社會保障等則處于財政支出中的弱勢地位,同時,生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化,得到國家財力的支持力度明顯不足,留下很多欠賬。彩票公益金同全部財政支出相比,其相對規(guī)模雖然很小,但是,如果集中起來用于一些公共項目,在一定程度上也可以緩解這些項目的資金壓力。公益金使用方向的調(diào)整也可以平息體育和福利部門之外的其他公共部門對彩票公益金的權益訴求。一段時間以來,已有專家學者不斷質(zhì)疑彩票公益金在公共項目之間分配的次序問題,尤其是對公益金對體育事業(yè)特別是競技體育的支持問題。他們認為,至少從社會影響和實際需求上看,資助體育事業(yè)并不顯得比公共衛(wèi)生和環(huán)境保護等項目更為迫切。3.對社會公益、社會福利事業(yè)與評定彩票公益金投放社會產(chǎn)生了巨大的社會效益,為我國社會福利事業(yè)和體育事業(yè)作出了巨大貢獻。截至2005年,全國共銷售福利彩票1216.28多億元,籌集福利彩票公益金399.325億元。其中,上交中央財政118.7億元;上交民政部門的280多億元。這些資金在全國資助、興建了各類社會福利和社會公益項目約13萬個,實現(xiàn)了社會公益、社會福利事業(yè)與福利彩票共同發(fā)展。另一大類的中國體育彩票,對競技體育和全民健身事業(yè)的發(fā)展和貢獻也是有目共睹。在肯定公益金投放效益的同時,也應看到公益金使用存在的問題。這些問題在全國地區(qū)間的表現(xiàn)程度存有差異,主要包括:一些地區(qū)熱衷于搞形象工程和政績項目,忽視了對最需要資金支持項目的投入。福利彩票公益金應當主要投放到縣級以下養(yǎng)老福利設施的建設上面,這種建設的首要目標是普及,然后才是提高和完善設施水平。目前一些地方盲目提高個別福利設施的建造水平,對大部分的福利設施過多地投入基建費用,缺乏對福利設施維持費用的持續(xù)投入,暴露了我國福利彩票公益金管理的漏洞。體育彩票公益金投放的出發(fā)點本當集中于全民健身類的項目建設。但我國體育彩票公益金確有相當大的部分投向了競技體育上面,忽視了對全民健身項目的投入,出現(xiàn)了本末倒置的現(xiàn)象。三、建立以資金為主導的財務管理模式，為基金養(yǎng)老基金打開改革原有的福利和體育部門占大頭的彩票公益金分配和使用模式,提高公益金的財政集中度,將財政集中的公益金納入公共財政預算安排。(一)實現(xiàn)社區(qū)彩權集中由于改革后的彩票運營模式仍采用以省級行政轄區(qū)為單位的地區(qū)性壟斷經(jīng)營模式。因此,在各省級彩票運營機構(gòu)實現(xiàn)彩票銷售收入以后,首先應按照法定的彩票資金分割比例支付彩票返獎收入部分和發(fā)行成本部分,然后將彩票公益金按財政部門和公益金使用部門之間的分割比例分別上繳國家財政部或轉(zhuǎn)入公益金使用部門,完成彩票公益金的集中。(二)納入對公益性財政收入的部門預算一是收入方面。將財政集中的彩票公益金納入政府公共預算體系中的一般預算部分,同稅收收入和國有資產(chǎn)收益等其他財政收入一并作為政府財政收入,統(tǒng)一做預算安排。將應直接劃撥到公益金使用部門的公益金份額編制預算。二是支出方面。納入財政專戶,實行“收支兩條線”管理;在編制公共預算時納入公益金使用部門的部門預算。通過財政集中的彩票公益金收入在確定支出時,按照彩票法的有關規(guī)定,可采取規(guī)定公益金具體用途和不規(guī)定具體用途兩種方式。(三)通過返還方式明確返還標準彩票公益金財政上繳的返還制度是指負責分割彩票資金的部門將部分公益金收入上繳到國家財政后,國家財政按照固定比例或者“基數(shù)+分成”的辦法再將一部分公益金收入返還給省級財政部門的彩票公益金專戶或直接劃撥到省級財政部門由省級財政自主安排。這種制度首先考慮的是國家財政在彩票公益金集中過程中的地位,所以要將相當部分的公益金先上繳到國家財政;但考慮到彩票公益金的使用方向主要還是在地方,所以還要通過返還的方式下?lián)艿绞〖壺斦?。具體的上繳返還公式如下:公式一:固定比例下地方可獲得返還公益金的份額的計算:某地獲返還公益金收入數(shù)=該地本年度上繳公益金收入數(shù)×返還比例公式二:“基數(shù)+分成”返還比例計算方式下地方可獲得的公益金份額的計算:某地獲返還公益金收入數(shù)=返還基數(shù)+該地本年度公益金增量收入數(shù)×返還比例如果考慮到各地區(qū)之間彩票銷售收入總量的大小不同所引起的公益金收入的差距,國家財政可以通過以下的公式進行調(diào)節(jié):公式一:固定比例下地方可獲得返還公益金的份額的計算:某地獲返還公益金收入數(shù)={該地本年上繳公益金數(shù)+(全國平均上繳數(shù)-該地上繳)×調(diào)節(jié)比例}×返還比例公式二:“基數(shù)+分成”返還比例計算方式下地方可獲得的公益金份額的計算:某地獲返還公益金收入數(shù)=返還基數(shù)+該地增量公益金收入×返還比例+(全國各地公益金平均增量收入-本地公益金增量收入)×調(diào)節(jié)比例實行公益金的財政上繳返還制度的一個重要前提是公益金的財政集中度比較高,一般來說應該超過50%甚至更多。如果公益金財政集中度較低,那么公益金的返還比例占公益金使用部門可掌握的公益金總量的比例會更低。那么,通過實行公益金額上繳返還制度提高財政部門對彩票公益金調(diào)節(jié)力度的方法,也就失去了實際操作的意義。(四)彩金使用方向和規(guī)模彩票公益金的使用方向在發(fā)行彩票的各個國家和地區(qū)間存在著很大的差異,大致可以分為規(guī)定專項具體用途和不規(guī)定具體專項用途兩類。一是沒有規(guī)定專項用途。如果不規(guī)定公益金的具體用途,公益金的使用范圍和使用方向的確定就會存在很大的隨意性或者存在較大的彈性。因此,凡是沒有規(guī)定彩票公益金具體用途的,都將彩票公益金納入政府財政預算管理,這也是確保公益金的使用能夠用于社會公共事業(yè)和服務的必然選擇。二是規(guī)定了彩票公益金具體用途。此類又分為兩種:一種是多項用途,一種是單項用途。選用多項使用方向的國家中最有代表性的是德國和新西蘭,其公益金使用方向和范圍非常廣泛,涵蓋了