第五講-公政策工具分析課件

一、政策工具的涵義與類型政策工具（PublicPolicyInstrument），又稱政府工具（TheToolsofGovernment）、治理工具。薩拉蒙：政府治理工具，又稱公共行動(dòng)的工具（AtoolofPublicAction），它是一種明確的方法，通過(guò)這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問(wèn)題得以解決。歐文·休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行動(dòng)時(shí)的機(jī)制。張成福：把政府實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制。陳振明：人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政府目標(biāo)而采取的具體方式和方法?！白詈檬菍⒄吖ぞ呦薅ㄔ趯?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段這一特性上?！币?、政策工具的涵義與類型政策工具（PublicPolicy1一、政策工具的含義與類型（1）分類多樣化。標(biāo)準(zhǔn)不同，所劃分的類型也不同。（2）現(xiàn)有的分類幾乎都不是窮盡的，因?yàn)闆](méi)有注意到非正式工具的作用。（3）大多數(shù)分類的排他性不強(qiáng)，存在著交叉現(xiàn)象。一、政策工具的含義與類型（1）分類多樣化。標(biāo)準(zhǔn)不同，所劃分的2胡德對(duì)政策工具的分類Authority-basedinstrumentsTreasure-basedinstrumentsOrganization-basedinstrumentsInformation-basedinstruments胡德對(duì)政策工具的分類Authority-basedinst3豪利特和拉米什對(duì)政策工具的分類豪利特和拉米什對(duì)政策工具的分類41、自愿（自主）性工具（1）家庭與社區(qū)（2）志愿者組織（3）私人市場(chǎng)1、自愿（自主）性工具（1）家庭與社區(qū)5（1）家庭與社區(qū)優(yōu)點(diǎn)：不花政府的錢；廣泛的政治支持。缺點(diǎn)：在解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題上通常無(wú)能為力；規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也要求由政府集中提供公共服務(wù)；依賴這類政策工具來(lái)解決公共問(wèn)題可能不公平。（1）家庭與社區(qū)優(yōu)點(diǎn)：不花政府的錢；6（2）志愿者組織優(yōu)點(diǎn)：志愿者組織的靈活性、迅速回應(yīng)度以及體驗(yàn)選擇的機(jī)會(huì)是政府組織所不能比擬的；由志愿者組織提供服務(wù)來(lái)滿足社會(huì)需要，降低了對(duì)政府行動(dòng)的需求；NGO也是一個(gè)公平的政策工具；它們對(duì)促進(jìn)社區(qū)精神、社會(huì)團(tuán)結(jié)與政治參與有積極貢獻(xiàn)。缺點(diǎn)：志愿失靈與合約失靈。（2）志愿者組織優(yōu)點(diǎn)：志愿者組織的靈活性、迅速回應(yīng)度以及體驗(yàn)7（3）私人市場(chǎng)優(yōu)點(diǎn)：市場(chǎng)在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

缺點(diǎn)：市場(chǎng)不能充分提供大部分公共政策旨在解決的那些純公共物品；由于存在不同類型的市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)在提供各類收費(fèi)的俱樂(lè)部物品和公共池塘資源時(shí)也存在困難；市場(chǎng)也是一個(gè)高度不公平的政策工具，因?yàn)樗鼉H僅滿足那些有支付能力的人們的需求。

（3）私人市場(chǎng)優(yōu)點(diǎn)：市場(chǎng)在提供大部分私人物品上是富有效力和效82、強(qiáng)制性工具（1）政府管制（2）公共企業(yè)（3）直接提供2、強(qiáng)制性工具（1）政府管制9（1）政府管制優(yōu)點(diǎn)：管制較容易實(shí)施和管理，運(yùn)行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不確定的問(wèn)題；相對(duì)于其他工具來(lái)說(shuō)，管制更適用于危機(jī)管理；管制比其他工具（例如補(bǔ)助或者稅收）的財(cái)政成本更低；采取管制措施能夠表現(xiàn)出政府部門的快速行動(dòng)，對(duì)公眾而言具有政治感染力。缺點(diǎn)：管制經(jīng)常扭曲志愿部門或私人部門的活動(dòng)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)效率；管制會(huì)抑制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步；管制經(jīng)常缺乏靈活性；管制所引起的社會(huì)服從成本會(huì)比較高。（1）政府管制優(yōu)點(diǎn)：管制較容易實(shí)施和管理，運(yùn)行管理比其他工具10（2）公共企業(yè)優(yōu)點(diǎn)：在因高資本投入或無(wú)利可圖而私人企業(yè)不愿提供社會(huì)需要的物品和服務(wù)的條件下，公共企業(yè)是一項(xiàng)有效率的經(jīng)濟(jì)政策工具；建立公共企業(yè)所要求的信息比利用自主性工具或管制時(shí)所要求的信息少；公共企業(yè)的利潤(rùn)能積累公共資金以用于公共支出。缺點(diǎn)：政府經(jīng)常難以控制公共企業(yè)；由于連續(xù)虧損并不導(dǎo)致破產(chǎn)，公共企業(yè)可能是無(wú)效的；許多公共企業(yè)處于壟斷地位，因此它們能夠?qū)o(wú)效率的成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。（2）公共企業(yè)優(yōu)點(diǎn)：在因高資本投入或無(wú)利可圖而私人企業(yè)不愿提11（3）直接提供優(yōu)點(diǎn)：直接提供所要求的龐大機(jī)構(gòu)規(guī)模使其能夠獲得高度工作績(jī)效所必需的資源、技巧和信息；直接提供避免了間接提供所產(chǎn)生的一些問(wèn)題，如討論、談判以及較高的信息需求；直接提供允許交易內(nèi)部化，從而使成本最小化。。缺點(diǎn)：官僚機(jī)構(gòu)直接提供的服務(wù)經(jīng)常是刻板僵化的；對(duì)提供產(chǎn)品及服務(wù)的機(jī)構(gòu)和官員的政治控制常常忽略為公眾服務(wù)；由于官僚機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，它們沒(méi)有足夠的成本意識(shí)；政府機(jī)構(gòu)之間和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的沖突會(huì)損害物品和服務(wù)的直接提供。（3）直接提供優(yōu)點(diǎn)：直接提供所要求的龐大機(jī)構(gòu)規(guī)模使其能夠獲得123、混合性工具（1）信息和倡導(dǎo)（規(guī)勸）（2）補(bǔ)貼（3）產(chǎn)權(quán)拍賣（4）稅收與使用者付費(fèi)3、混合性工具（1）信息和倡導(dǎo)（規(guī)勸）13（1）信息和倡導(dǎo)優(yōu)點(diǎn)：對(duì)政府處理那些尚沒(méi)有明確解決辦法的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，倡導(dǎo)是一個(gè)良好的出發(fā)點(diǎn)；倡導(dǎo)容易實(shí)施，而且，如果單單通過(guò)倡導(dǎo)就能解決問(wèn)題的話，就不必采取其他措施了；另外，如果找到了更優(yōu)的政策工具，很容易就能改變或者禁止倡導(dǎo)的政策；倡導(dǎo)的成本很低；倡導(dǎo)與重視論據(jù)、說(shuō)服、個(gè)人責(zé)任和自由的民主社會(huì)的規(guī)范相一致。缺點(diǎn)：在危機(jī)時(shí)期，倡導(dǎo)是一個(gè)虛弱無(wú)力的政策工具。（1）信息和倡導(dǎo)優(yōu)點(diǎn)：對(duì)政府處理那些尚沒(méi)有明確解決辦法的問(wèn)題14（2）補(bǔ)貼優(yōu)點(diǎn)：如果政府的期望偏好與目標(biāo)群體的意愿偏好相吻合，那么補(bǔ)貼非常容易確立；由于個(gè)人可以根據(jù)不斷變化的情況來(lái)決定如何對(duì)補(bǔ)貼做出回應(yīng)，所以補(bǔ)貼是一種靈活的政策工具；因?yàn)樵试S個(gè)人或公司自主決策以做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，所以補(bǔ)貼能夠鼓勵(lì)創(chuàng)新；由于存在潛在的受益者，管理、執(zhí)行與實(shí)施補(bǔ)貼的成本較低；補(bǔ)貼具有較高的政治可行性。缺點(diǎn)：補(bǔ)貼（稅收鼓勵(lì)除外）需要財(cái)政資金，而獲得新的或現(xiàn)存的支出來(lái)源總是非常困難的；收集關(guān)于需要多少補(bǔ)貼才能引發(fā)預(yù)期行為的信息成本較高；由于補(bǔ)貼是間接地起作用，所以經(jīng)常存在時(shí)滯問(wèn)題；在即使沒(méi)有補(bǔ)貼也能產(chǎn)生預(yù)期行為的情況下，補(bǔ)貼可能是多余的。（2）補(bǔ)貼優(yōu)點(diǎn)：如果政府的期望偏好與目標(biāo)群體的意愿偏好相吻合15（3）產(chǎn)權(quán)拍賣優(yōu)點(diǎn)：只須政府設(shè)定一個(gè)上限，其余的事情則留給市場(chǎng)機(jī)制去解決，因此比較容易確立；是一種靈活的政策工具，政府可以根據(jù)其需要來(lái)確定不同的上限，同時(shí)，即使在政府政策不變的條件下，產(chǎn)權(quán)拍賣的對(duì)象也可以根據(jù)不斷變化的情境來(lái)調(diào)適自身行為。缺點(diǎn)：它可能會(huì)助長(zhǎng)投機(jī)行為的產(chǎn)生：那些不能購(gòu)買產(chǎn)權(quán)的人常常因?yàn)閯e無(wú)選擇而被迫進(jìn)行詐騙，從而導(dǎo)致避免灰市或黑市的執(zhí)行成本非常高昂；產(chǎn)權(quán)拍賣是一種不公平的工具，它依據(jù)支付能力而不是需要來(lái)配置資源，由于購(gòu)買產(chǎn)權(quán)者必須承擔(dān)額外成本，因此產(chǎn)權(quán)拍賣常常遭到支付能力不足而又確實(shí)需要的人們的強(qiáng)烈反對(duì)。（3）產(chǎn)權(quán)拍賣優(yōu)點(diǎn)：只須政府設(shè)定一個(gè)上限，其余的事情則留給市16（4）稅收與使用者付費(fèi)優(yōu)點(diǎn)：對(duì)減少不期望的行為來(lái)說(shuō)，稅收與使用者付費(fèi)提供了一個(gè)持續(xù)不斷的財(cái)政激勵(lì)；使用者付費(fèi)有助于創(chuàng)新，因?yàn)樗偈构局铝τ趯で蟾畠r(jià)的替代方案；它是一種靈活的政策工具，政府持續(xù)不斷地調(diào)整稅率直到找到合適的基點(diǎn)；最后，由于它將減少目標(biāo)活動(dòng)的責(zé)任留給個(gè)人和公司來(lái)承擔(dān)，這減少了官僚機(jī)構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)。缺點(diǎn)：它們要求大量信息來(lái)確定引發(fā)預(yù)期行為的正確稅率和費(fèi)額；資源在獲得最優(yōu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)過(guò)程中可能被錯(cuò)誤配置了；它們?cè)谛枰杆倩貞?yīng)的危機(jī)時(shí)期是無(wú)效的，因?yàn)樗蕾囉谒饺藳Q策；它非常繁雜，可能會(huì)提高行政管理成本。（4）稅收與使用者付費(fèi)優(yōu)點(diǎn)：對(duì)減少不期望的行為來(lái)說(shuō)，稅收與使17二、影響政策工具選擇的因素1、政策目標(biāo)2、政策工具自身的特征3、政策工具選擇的環(huán)境4、以前選擇的限制5、意識(shí)形態(tài)因素6、資源因素二、影響政策工具選擇的因素1、政策目標(biāo)18豪利特與拉米什：政策工具選擇的綜合模型豪利特與拉米什：政策工具選擇的綜合模型19三、我國(guó)新政策工具的引入1、我國(guó)引入的新政策工具的類型：（1）對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)化政策工具的應(yīng)用；（2）對(duì)社區(qū)、志愿組織等社會(huì)化工具的應(yīng)用。2、應(yīng)用新政策工具的效果：（1）提高了政府服務(wù)的質(zhì)量；（2）增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力；（3）培育了非政府組織，減輕了政府負(fù)擔(dān)。3、引入新政策工具的注意事項(xiàng)：（1）立足國(guó)情，注重環(huán)境；（2）認(rèn)準(zhǔn)每種政策工具的應(yīng)用機(jī)制和條件范圍；（3）加強(qiáng)政府的監(jiān)督監(jiān)管職能。4、我國(guó)引入新政策工具的案例：以艾滋病防治的政策工具為例。三、我國(guó)新政策工具的引入1、我國(guó)引入的新政策工具的類型：（1204、我國(guó)新政策工具的引入

——以艾滋病防治的政策工具為例衛(wèi)生部2019年11月29日通報(bào)了我國(guó)艾滋病疫情及防治工作情況。截至今年10月底，累計(jì)報(bào)告艾滋病病毒感染者和病人370393例，其中病人132440例；死亡68315例。近兩年，我國(guó)艾滋病疫情呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是艾滋病疫情持續(xù)上升，上升幅度有所減緩。近幾年，隨著我國(guó)艾滋病宣傳教育、咨詢檢測(cè)和抗病毒治療等工作力度的不斷加大，發(fā)現(xiàn)的感染者和病人越來(lái)越多，治療后病人的病死率顯著降低，根據(jù)艾滋病疫情的發(fā)展規(guī)律和國(guó)際艾滋病流行經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)累計(jì)和存活的感染者與病人數(shù)量將在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)上升。近兩年的艾滋病監(jiān)測(cè)結(jié)果表明：艾滋病疫情上升的幅度有所減緩。年報(bào)告感染者和病人數(shù)的環(huán)比增長(zhǎng)率由2019年的16.8%降低到2009年的9.3%，2019年1-10月同比增長(zhǎng)率下降了1.4%。二是性傳播已成為主要傳播途徑，男性同性性傳播上升速度明顯。三是局部地區(qū)和特定人群疫情嚴(yán)重。云南、廣西、河南、四川、新疆和廣東6省累計(jì)報(bào)告感染者和病人數(shù)占全國(guó)報(bào)告總數(shù)的77.1%。4、我國(guó)新政策工具的引入

——以艾滋病防治的政策工具為例衛(wèi)生21國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加強(qiáng)防艾工作

國(guó)務(wù)院總理溫家寶２９日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作。會(huì)議指出，預(yù)防和控制艾滋病，關(guān)系到人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)系到民族興衰和國(guó)家存亡。會(huì)議確定了八項(xiàng)措施：（一）擴(kuò)大宣傳教育覆蓋面。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和人群的艾滋病防治知識(shí)宣傳，落實(shí)初中及以上學(xué)生學(xué)習(xí)防治知識(shí)的規(guī)定，全面普及艾滋病性病防治知識(shí)和政策。（二）擴(kuò)大監(jiān)測(cè)檢測(cè)覆蓋面，最大限度發(fā)現(xiàn)感染者。（三）免費(fèi)為孕產(chǎn)婦提供艾滋病與梅毒檢測(cè)，對(duì)感染的孕產(chǎn)婦及所生兒童免費(fèi)提供系列干預(yù)措施。（四）依法開(kāi)展禁毒、打擊賣淫嫖娼等違法犯罪活動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)易感人群、感染者和性病病人的綜合干預(yù)，努力切斷經(jīng)性傳播途徑。（五）完善以就地治療、家庭治療和社區(qū)治療為主的抗病毒治療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立病人異地治療保障機(jī)制，擴(kuò)大中醫(yī)藥治療規(guī)模。適當(dāng)增加基本藥物目錄中抗艾滋病病毒治療和機(jī)會(huì)性感染治療藥品的種類，逐步提高基本醫(yī)療保障水平。（六）加強(qiáng)血液安全管理，保障臨床用血安全。（七）努力消除歧視，保障感染者和病人及其家庭成員就醫(yī)、就業(yè)、入學(xué)等方面的合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)違法犯罪感染者和病人的治療、救助，做好教育監(jiān)管工作