地方政府績效評估中的問題和對策研究-以YY市政府為例 人力資源管理專業(yè)

摘要我國現(xiàn)有的政府績效評價體系主要是以國內生產(chǎn)總值、中央和地方財政收入、固定資產(chǎn)投資總額、居民消費者價格指數(shù)和社會失業(yè)率等一系列統(tǒng)計指標為參考的。最明顯的特點包括其參與的主體為政府內部人員并且實行從上級到下級的逐層考核方式。最近10年政府公布的各種官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基本都是在向社會公眾傳達著國家在各個方面都比過去取得了進步的信息。2012年，世界聯(lián)合國對全球156個國家及地區(qū)進行了公民幸福度排名，我國排在第112，明顯落后于世界平均水平。其實，自2000年開始，我國中央政先后提出了“三個代表”、“八榮八恥”和“兩個務必”等一系列為民謀福的行動口號的同時還建立和加強了社會公眾參與政府績效的評價機制。但不可否認的是，國內快速上升的各類商品價格、嚴重的貧富分化和政府官員的普遍腐敗等社會各方面問題卻是越發(fā)變得嚴重。國家整體進步的同時卻是公眾普遍的幸福度下降。這不得不從一個側面反映出公眾參與政府績效評價的正面影響作用非常有限。導致公眾參與評價政府績效機制形同虛設的根本原因包括沒有健全有效的保障制度、狹窄的信息溝通渠道和政府內部部分人員的人為障礙等。我國政府為公眾服務的職能要想得到進一步發(fā)揮和體現(xiàn)，政府績效評價體系的調整和完善是必須要做的工作。從中央到地方的各級政府應該轉變觀念，摒棄腐朽落后的官本位思想，樹立為民服務的現(xiàn)代化新型政府工作價值導向。政府績效評價體系的調整和完善可以從三個方面著手。首先是增加公眾參與政府績效評價的渠道，如地方選舉投票、網(wǎng)上政府工作效果評議和電話實名舉報等。其次是認真傾聽公眾心聲。也即是政府應該多聽公眾對政府過去和現(xiàn)在一系列工作的想法、感受和建議。站在公眾角度重新審視政府自身存在的問題。最后是各類政府績效統(tǒng)計指標的設計和使用應當體現(xiàn)出以民為本的核心要素。如公眾幸福感指數(shù)、社會貧富差異程度和食品安全系數(shù)等。本文以YY市作為案例分析的出發(fā)點。從現(xiàn)象到本質、個體到整體對政府績效評價體系的各方面現(xiàn)狀及其問題的原因進行充分論證，并從公共滿意度評測、第三方評測、民生工程組織實施和效能監(jiān)查四個方面提出相應的改進建議。關鍵詞：績效；評估；公眾參與AbstractThegoalofgovernmentreformistoimprovetheperformance,andtheperformanceevaluationisconsideredtobeaneffectivewaytoachievethisgoal.Since1970s,theglobalriseofgovernmentperformanceassessmentoftheboom,withthedeepeningofChina'sreformandopeningup,deepeningthereformoftheadministrativesystem,inthefaceofinformationdisclosure,transparency,andmoredemocraticsocialbackground,XiamenPXevent,.JocieGuoincident.Reflectthepublic'sdemandforparticipationingovernmentaffairsisbecomingstrongerandstronger.Inparticular,in2007the17thNationalCongressoftheCommunistPartyofthesocialistdemocraticsysteminthesystemoftheimportantroleofdemocracy,whichmarksthepublicparticipationasachangeinthepublicneedsofthecommunity,hasbeguntogettheattentionandresponsesystemlevel.Inthemid1980s,thewesterncountriesinresponsetothedevelopmentofscientificandtechnologicaldevelopment,globalizationandinternationalcompetitionenvironment,tosolvethefinancialdeficitandthepublictothegovernment'seffective,responsiveandhighqualitysupplyserviceabilitytoloseconfidence,generallyadoptedthepublicresponsibilityandcustomerfirstfortheconceptofgovernmentperformanceevaluationreformmeasures.Thesemeasuresprovideanewperspectiveforthegovernmentreformpracticeandpublicmanagementresearch,andtakeeffectivemanagementmeasurestosolvetheproblemsofgovernmentmanagement,improvethegovernmentmanagement,changethegovernmentmanagementconcept,improvethegovernmentmanagementabilityinordertoobtaindevelopmentopportunitiesandmeetchallenges.Thispaperisdividedintofourparts.Thefirstpartintroducesthebackgroundandsignificanceoftheresearch.Thesecondpartanalyzesthetheoryofpublicparticipationingovernmentperformancemanagement.ThethirdparttakesPixianSichuanasanexample,analyzestheexistingproblemsofChinesegovernmentperformancemanagement,andputsforwardtherelevantcountermeasuresinthefourthpart.Keywords:Performance;assessment;publicparticipation目錄摘要 IAbstract II目錄 III第一章緒論 11.1選題背景 11.2理論意義和現(xiàn)實意義 11.3國內外研究綜述 11.3.1國外研究現(xiàn)狀 11.3.2國內研究現(xiàn)狀 91.4研究內容與創(chuàng)新點 121.4.1研究內容 121.4.2創(chuàng)新之處 121.5研究方法與研究思路 121.5.1研究方法 121.5.2研究思路 12第二章政府績效評估及其模式 132.1政府績效及其評估的產(chǎn)生與發(fā)展 132.2政府績效評估的理論和方法 132.2.1新公共管理理論 132.2.2新公共服務理論 142.2.3民主行政理論 152.2.4政府回應理論 152.3發(fā)達國家政府公眾參與績效評估的成功經(jīng)驗 162.4我國公眾參與政府績效評估四種模式 192.4.1目標責任制 192.4.2效能建設 192.4.3社會服務承諾制 192.4.4第三方評價 192.5我國公眾參與政府績效評估的困境分析 192.5.1困境現(xiàn)狀描述 192.5.2成因分析 202.5.3提高公眾參與度的基本思路 23第三章案例分析：YY市政府績效評估中的公眾參與 253.1YY市政府績效評估及其公眾參與的過程和方式 253.1.1群眾滿意度調查顯示了民意考核指標的權重的增加 253.1.2YY市政府績效管理模式的實踐狀況的客觀反映 253.2YY市公眾參與政府績效評估現(xiàn)狀分析 263.3YY市公眾參與政府績效評估的困境及成因分析 273.3.1機制方面問題 273.3.2制度性保障問題 283.3.3觀念性問題 283.4基于YY市案例的公眾參與政府績效評估的建議 293.4.1營造一種公民熱情參與背景下的和諧參政的文化氛圍 293.4.2建立健全公民參與績效評估法律制度的規(guī)范化 293.4.3提升公民評價導向下的公民參與績效評估的滿意度 30第四章YY市政府績效評估中的公眾參與關鍵點分析 314.1公共服務滿意度測評 314.2第三方測評 324.2.1第三方評估的重要作用 324.2.2第三方評估的發(fā)展思路 334.3民生工程組織實施 334.4效能監(jiān)查 344.4.1科學確定適宜的公眾參與評估 344.4.2對參與評估的政府部門合理分類 344.4.3科學設計評估指標 34結論與展望 36致謝 37參考文獻 38第一章緒論1.1選題背景我國現(xiàn)有的政府績效評價體系主要是以國內生產(chǎn)總值、中央和地方財政收入、固定資產(chǎn)投資總額、居民消費者價格指數(shù)和社會失業(yè)率等一系列統(tǒng)計指標為參考的。最明顯的特點包括其參與的主體為政府內部人員并且實行從上級到下級的逐層考核方式。最近10年政府公布的各種官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基本都是在向社會公眾傳達著國家在各個方面都比過去取得了進步的信息。2012年，世界聯(lián)合國對全球156個國家及地區(qū)進行了公民幸福度排名，我國排在第112，明顯落后于世界平均水平。其實，自2000年開始，我國中央政先后提出了“三個代表”、“八榮八恥”和“兩個務必”等一系列為民謀福的行動口號的同時還建立和加強了社會公眾參與政府績效的評價機制。但不可否認的是，國內快速上升的各類商品價格、嚴重的貧富分化和政府官員的普遍腐敗等社會各方面問題卻是越發(fā)變得嚴重。國家整體進步的同時卻是公眾普遍的幸福度下降。這不得不從一個側面反映出公眾參與政府績效評價的正面影響作用非常有限。導致公眾參與評價政府績效機制形同虛設的根本原因包括沒有健全有效的保障制度、狹窄的信息溝通渠道和政府內部部分人員的人為障礙等。1.2理論意義和現(xiàn)實意義我國政府為公眾服務的職能要想得到進一步發(fā)揮和體現(xiàn)，政府績效評價體系的調整和完善是必須要做的工作。從中央到地方的各級政府應該轉變觀念，摒棄腐朽落后的官本位思想，樹立為民服務的現(xiàn)代化新型政府工作價值導向。政府績效評價體系的調整和完善可以從三個方面著手。首先是增加公眾參與政府績效評價的渠道，如地方選舉投票、網(wǎng)上政府工作效果評議和電話實名舉報等。其次是認真傾聽公眾心聲。也即是政府應該多聽公眾對政府過去和現(xiàn)在一系列工作的想法、感受和建議。站在公眾角度重新審視政府自身存在的問題。最后是各類政府績效統(tǒng)計指標的設計和使用應當體現(xiàn)出以民為本的核心要素。如公眾幸福感指數(shù)、社會貧富差異程度和食品安全系數(shù)等。本文以YY市作為案例分析的出發(fā)點。從現(xiàn)象到本質、個體到整體對政府績效評價體系的各方面現(xiàn)狀及其問題的原因進行充分論證，并從公共滿意度評測、第三方評測、民生工程組織實施和效能監(jiān)查四個方面提出相應的改進建議。1.3國內外研究綜述1.3.1國外研究現(xiàn)狀第一，政府績效及其評估的產(chǎn)生與發(fā)展十八世紀后期，西方國家便已進入了資本主義的時代。在社會生產(chǎn)力由此空前發(fā)展的同時，西方政治管理體制也相應發(fā)生了變化，相比于封建王朝時期，政治上的民主空前發(fā)展。但不得不承認的一個事實是，資本主義政治體制至今還存在著管理上的難解問題。早先，西方資本主義國家曾一度出現(xiàn)政治上的集權化管理，并且官僚主義占據(jù)了主導，政府主要代表資產(chǎn)階級的利益行使公共管理，資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級對立，矛盾激化，社會上貧富懸殊，少數(shù)人掌握絕大部分經(jīng)濟財富等。在這樣的背景下，以無產(chǎn)階級為根本利益出發(fā)點的社會主義理論誕生了，二十世紀初期，以俄國為等為典型代表的社會主義國家出現(xiàn)了。由于社會主義太過提倡保障公眾的高福利等。到二十世紀后期，大多數(shù)社會主義國家相繼轉變?yōu)橘Y本主義。從二十世紀中期開始，資本主義國家的政治民主得到充分發(fā)展，政府通過頒布法令、建立渠道等各種方式讓民眾參與政府績效評估。到了今天，西方經(jīng)濟發(fā)達國家政府將社會成本與效率、公眾滿意度等作為施政的核心出發(fā)點。而公眾也很大程度上實現(xiàn)了監(jiān)督政府管理的主體。第二，政府績效評估的理論和方法公眾參與政府績效評估是一種民主政治的體現(xiàn)，是新時期下的政治體制上的一大進步。世界上各個國家都給公眾參與政府績效評估制定了相關的法律法規(guī)。從而確保公眾在行使評估的權力時有其合法性。公眾對政府績效的評估，使得政府轉換執(zhí)政理念，將政府的服務效率和質量和公眾滿意度作為衡量自身工作好壞的最基本參考指標。并且政府為達到這一目標，政府從自身內部開始，從工作人員的文化知識、業(yè)務技能和思想觀念等多方面提高。1、新公共管理理論1980年以后，西方國家先后陷入了政府財上的困難。并且公眾對政府的信任度很低、一度出現(xiàn)了政府公共管理上的失控的威脅。其根本原因在于政過去的政府體制導致了人員眾多但是執(zhí)政效率低下的現(xiàn)象。導致了諸如財政資金等的相對浪費。一場政府體制改進的新公共管里運動應運而生。來自美國的兩名學者，戴維﹒奧斯本和特德﹒蓋布勒是提出關新公共管理理論的代表性人物，主張通過重塑政府體制的方式讓政府向公眾提供更多的實惠。他們認為，社會其他私人部門和政府部門在管理上并無實質上差異，所以，政府部門就如同企業(yè)的內部的管理層，在執(zhí)行管理工作的同時也承擔著相應的責任。政府工作人員就如同企業(yè)內部的各層級管理人員，社會公眾通過向政府繳納稅收的方式享受政府部門提供的公共管理服務。政府部門應該考慮像社會其他私人部門一樣引入內部工作人員的競爭機制，通過競聘上崗。以進一步促進政府內部工作人員的整體工作水平的不斷提高。政府部門不應該只固執(zhí)地遵守既定的規(guī)則辦事而忽視社會效率。相反要增加自身的靈活性，建立以公眾至上的、公共管理效率為工作價值取向。兩位學者還建議引進市場經(jīng)濟競爭機制來完善政府內部運行機制，制定績效考核的行政制度。私人；企業(yè)和組織參與政府的行政活動，逐漸濕度地給予社會公眾的監(jiān)督政府權力。政府如何掌控，也就是說供何種服務，是按照服務對象，即公眾的要求來決定的。并不是由政府一個人決定。政府管理成效取決于公眾額滿意度，政府的工作內容取決于公眾的需求，政府下一步的改進方向取決于公眾的績效評估。，政府績效評估其實就是一種公眾至上的新型服務價值理念。，它強調以社會公眾滿意為政府績效的核心參考標準。把社會公眾作為政府工作的中心。在廣泛的社會公眾參與政府績效評估下，政府的工作好壞也被最為真實和徹底的反饋出來。2、新公共服務理論自1980年以來到2000年初，新公共管理的推行實施使得社會的經(jīng)濟效率和政府服務質量得到顯著提升。但是卻依然遭受到了社會公眾的不少質疑和指責。批評者們認為新公共管理只注重操作層面上的技術理性而缺乏足夠的公平正義的特性。這顯然也違背了政府在國家法律體系下運作，以保障公眾權利和利益，實現(xiàn)社會公平正義為根本的宗旨。羅伯特﹒大衛(wèi)和珍妮特﹒哈特曾是新公共管理的積極倡導者，對現(xiàn)政府已經(jīng)付諸實行的新公共管理也表達了自己的個人看法，并特別指出，新公共管理應該更多的是給予公眾更多的監(jiān)督權力，讓公眾更多地參與政府公共管理中來，以達到更好保障公眾的利益。而不是政府作為主導使之成為形式。兩位學者進一步指出，新公共管理的內容的核心精神要求政府應該更多的是將自身定位于幫助公眾實現(xiàn)公眾的利益。具體有七個要點。其一是政府不應該再像以前一樣充當控制和駕馭社會的角色，而應該更像是個服務者的角色。其二是公眾的利益是政府工作的中心，所以政府工作人員必須在觀念上加以轉變以適應新公共管理運行發(fā)展機制的需求。要做到利益共享和責任共擔。其三是始終以集體、團結、友愛和互助的精神完成公共管理中的戰(zhàn)略制定和政策執(zhí)行。其四是新公共管理的公眾利益也并不是所有人的簡單累加，而是大多數(shù)人共同價值利益和方向。其五十政府工作人員不單單要對公眾的需求及時回應，還要建立起長久良好的政府公眾之間的團結協(xié)作、互利互相的合作機制。了解社會共同價值觀念的變化。調整相應的國家憲法與法律以適應公眾利益訴求。堅持優(yōu)良的政治行為操守和職業(yè)道德。其六是除了要關注社會整體的經(jīng)濟生產(chǎn)效率外，政府更要對公眾的日常集體社會行為加以關注和掌握。并且要在做到充分尊重公眾權利的基礎上，創(chuàng)造良好的條件以幫助其各類民間非社會組織的建立和運行。其七是政府工作人員應該在充當企業(yè)管理者的角色上也要做好一個社會服務者的角色。讓政府工作人員和公眾都能同樣懷有社會做出貢獻的想法，以此讓社會公眾利益能被更大程度地實現(xiàn)。服務于全體社會公眾利益是新公共管理最根本的價值體現(xiàn)。所以建立起由公眾參與政府管理的機制、強化新公共管理理論的宣傳教育。顯然是讓政府績效得以上升到新的臺階的可行辦法。新公共管理理論促使政府必須用的站在新的角度、以新的方法對社會進行分析評估。新公共管理理論著重強調政府和公眾是管理的彼此不可分割的統(tǒng)一整體。政府和公眾之間必須保持良好的互助關系。這是政府適應當下全球一體化發(fā)展形勢的客觀要求，實現(xiàn)社會進一步民主的必然。也即政府管理的根本是對公眾個人的管理。幫助公眾的個人發(fā)展進步。保障其個人自由權利。3、民主行政理論長期以來，政府在進行公共管理時都會嘗試在效率上尋求進一步的提高。在這方面經(jīng)過不少的專家學者等努力。分析研究得出了一系列能夠提高政府公共管理效率的方法措施，并且在此基礎上建立了有關于政治行政理論體系。伴隨文化、科技等各方面的快速進步，傳統(tǒng)政治行政理論體系過于注重管理效率和太過依賴行政手段和工具的不足日益顯現(xiàn)。一些諸如社會公平正義，公眾民主和公眾監(jiān)督等難以得到充分實現(xiàn)。社會公眾的根本利益由此遭受到損害。所帶來的社會問題原來越多，越來越嚴重。政府也因此在公共管理上變得茫然。從1940年開始，西方國家主流學界對現(xiàn)有的政府公共管理理論和運行模式進行了分析和總結。并最終提出了適應社會現(xiàn)實發(fā)展需求的民主行政管理理論。民主行政管理理論主要研究政府在實行公共管理的過程中如何做到更好保障公眾的民主權益。并將政府的權力認為是由公眾所給予的。即公眾委托專業(yè)的政府工作人員對社會進行公共管理。政府是為公眾利益服務而非對公眾進行管治。政府與公眾之間應通過相互團結與合作共同對社會進行公共管理。即通過建立更加民主的行政管理體制以進一步滿足社會公眾參與公共管理的要求。其具體做法包括建立地方公眾參與投票選舉、公眾聽證會、公眾舉報和公眾建議等各種渠道。一些事關政策制定及實施，地方自治等都要能讓公眾參與進來。最終讓政府公共管理的效果符合更多公眾的根本利益訴求。保障公眾利益的最大化的得到保障和實現(xiàn)。無疑這是政府的績效有效提升的最直接辦法之一。直接式的民主發(fā)展促使政府進行公共管理的的作用在發(fā)生變化。從過去30年世界各國政府的民主化改革進程來看，公眾參與政府公共管理的程度才是最衡量其民主政體的主要依據(jù)。民主行政管理理論發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)有相對成熟的理論體系。并且在西方國家被運用實踐中不斷發(fā)揮出積極的貢獻。公眾參與政府公共管理的主流思想在社會上被廣泛認可。在世界范圍來看，這都是一種全新的政府公共管理模式。公眾由此漸漸地成為了公共管理的中不可缺少的部分。在公共管理的各個地方都體現(xiàn)著公眾民主的思想。者也就為公眾參與政府績效評估奠定了最有力的基礎。而政府的績效也由此取得了比以往任何時候都要大的進步。4、政府回應理論政府回應指的是對公眾的心理愿望、動作行為和思想意識的變化給予相應的反應。政府在為滿足公眾不斷變化的利益訴求時必須通過采取政策調整等方式來實現(xiàn)。政府公共管理過程中，必須充分掌握當下社會中的問題癥結所在及公眾對其的利益要求，然后通過各種工具和手段進行科學分析、合理預測。在保證社會能夠良性發(fā)展下去的前提下，對問題采取相應的政策措施使其得以解決。在解決掉額過程中藥做到及時信息反饋。以便對突發(fā)的意外做到從容應付。整個過程的至始至終都必須對公眾給予真誠的回應。讓政府為公眾服務的的特性得以進一步展現(xiàn)。讓人本的新型化思想真正實現(xiàn)。公眾參與公共管理與政府回應有其統(tǒng)一性，首先兩者之間由此體現(xiàn)出雙向互助與合作的關系。兩者互為動態(tài)關系。政府憑借內部的全面的信息資源和專業(yè)化的技術手段與公眾進行友好對話交流，公眾的理性由此增加。由此便能夠充分掌握公眾利益訴求，分析公眾利益訴求產(chǎn)生的原因以及如果解決這些利益訴求的最優(yōu)化方案選擇。使得公眾的利益訴求能夠被解決。政府也不再由此作為單方面的行為舉動。著重闡明與公眾保持良好的溝通。公眾利益的總結升華才是真正的公眾利益訴求的變化實現(xiàn)。從而，政府在公共管理過程中，工作開始擁有了更多的彈性空間和確定性。公眾的利益需求要向被政府能夠準確全面掌握。公眾也就必須更大范圍和更深程度地參與到政府績效評估中來。第三，發(fā)達國家政府公眾參與績效評估的成功經(jīng)驗政府績效評估是西力一發(fā)達國家政府再造的重要內容和根木性措施，是在科技發(fā)展、全球化和國際競爭環(huán)境下政府管理方法的重大革新。21世紀70年代以來，隨著西力一-新公共管理運動浪潮的掀起，政府成本意識得到強化，公眾監(jiān)督意識逐漸加強，政府績效評估作為政府改革的重要組成部分而蓬勃展開，有效地促進了政府績效的提高。西方政府績效評估提出了3E評估法、標桿管理法、平衡計分卡等多種政府績效評估模型，使政府及其部門逐步形成公共責任和顧客至上的管理理念，逐步趨向側重效益和公民滿意度，逐漸轉為多元評估和規(guī)范化、制度化管理。盡管西方國家的政府績效評估活動還存在著種種缺陷，了11它改變了英美等許多西方國家政府的行政架構、組織和)報務供給模式，并以其獨特的政治功能和管理功能贏得了在西方國家的蓬勃發(fā)展。20世紀70年代末80年代初，西方政府績效評估側重點主要是經(jīng)濟和效率，追求投入產(chǎn)出比值的最大化，以英國最為典型。1979年，在效率戰(zhàn)略的指導下，英國撒切爾政府任命雷納勛爵為其顧問，并推行以顧客導向為特征的新公共管理。雷納評審提出了/:二三E0的評估模型，建議在財務管理改革中設立包括/經(jīng)濟(ecollomy)、效率(effieieney)、/效益(effeetiveness)0在內的/三E0評估體系。后來，英國審計委員會將/三E0指標納入到績效審計框架中。此后，/三E0模型逐漸成為西方國家公共部門績效評估的基本框架。39由于/三E0的評估模型單一純強調經(jīng)濟性與存在的政府在社會中所追求的民主等價值理念的存在內在矛后，促使政府績效評估方法的進一步探索。20世紀80年代，出現(xiàn)了標準管理法。與/二三E0評價法相比，標桿管理方法最首要做的是選好標桿，并將標桿作為政府趕超的目標對象。政府在階段性工作完成后，首先是總結本次工作的成果。然后再將其與選定的標桿進行對比。發(fā)現(xiàn)其進步與不足。從而，為下階段的工作方法制定提供經(jīng)驗參考。一旦所選標桿被趕超，那么政府就應該再次尋找下一個更高難度的標桿重復循環(huán)下去。這樣最直接的一個影響就是可以促進政府進自身進步。為幫助公眾解決未來更大更難的公共管理問題奠定基石。隨著市場化的進展，顧客上以成為政府績效評憶，所蘊含的最重要的管理理念。政府績效評估的標準轉為強調政府管理活動必須以顧客為中心、以顧客的需要為導向，增強對公眾需求的回應性。20世紀80年代初，丹麥提出/回應性lX1家的概念，要求政府把公民當作顧客而不是選民。德國、荷蘭、澳大利亞、法國等國也紛紛仿效?；貞試议_始在西方國家中流行起來。20世紀80年代后期，撒切爾夫人推行的下一步行動方案0、/公眾憲章0運動、/競爭求質量運動等，扭轉了80年代以來的/效率戰(zhàn)略0改革方向，開辟了重視質量和顧客滿意的新改革方向。/特別是1987年英國推行的著名的(NextStePs)報告，提出借鑒社會上私人部門的商業(yè)化管理手段來完善政府的公共管理水平，促使政府績效的提升。并且政府應該社會上的私人部門等進行彼此的相互競爭。公眾由此來最終決定最佳的公共管理組織。政府部門應該更多地接觸社會公眾，接受公眾的監(jiān)督和批評。尊重公眾的利益訴求。將公眾像社會私人部門那樣之為至上的顧客。在管理過程中與之良好溝通互動。讓公眾充分了解政府各個方面的績效。正確引導公眾對政府公共管理的評判。同時也能讓公眾更好理解政府在公共管理過程中所遇到的難題。以此讓公眾在政府公共管理上面臨難以解決的難題給予必要的協(xié)助。距今23年前，來自哈弗大學的兩位教授為企業(yè)研發(fā)設計出了一款以戰(zhàn)略管理為邏輯主導的應用軟件。該應用軟件通過四個角度來對企業(yè)進行綜合評估，以計分的方式，對企業(yè)的財務運營、顧客體驗服務質量、內部的流程和運行和自身的學習進行打分。綜合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的需要，將企業(yè)內部的指標匯集整合后再分解為財務運營、顧客體驗服務質量、內部經(jīng)營過程、學習和成長在內的多元績效評估指標。美國得克薩斯州將平衡計分卡法運用于政府的績效評估，構建了由外部效益、顧客滿意度、雇員發(fā)展、內部過程優(yōu)化四個要素構成的政府績效評估體系。4月平衡計分卡將效率與效益的關系巧妙結合起來，注重定性定量分析，很快得到了廣泛應用，成為政府績效評估的一種新工具。1993年，克林頓上臺，開始了大規(guī)模的政府改革)/重塑政府運動。此外，克林頓還簽署了《設立顧客服務標準》(Settingeustome:serviccstal飛da，ds)的第12862一號行政命令(ExecutiveOrder)，責令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務標準，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。這些手段包括：正確尋找并確定聯(lián)邦政府應該服務的細分公眾聯(lián)邦對象。通過各種渠道搜集整理公眾對聯(lián)邦政府提供的服務內容是什么，對服務質量的建設性要求和統(tǒng)計層面上的整體滿意度。公眾必須時刻了解聯(lián)邦政府的服務水平和對其相應的評估結果。聯(lián)邦政府通過合理措施創(chuàng)造條件以便公眾更好的選擇公共服務資源和主體。聯(lián)邦政府設立公眾信息化服務系統(tǒng)，以便于更加接近公眾。公眾可以通過各種渠道表達自己對聯(lián)邦政府公共管理過程中的不足進行反饋。這些舉措為改善聯(lián)邦政府和公眾的關系，促進公眾對政府加深信任、實現(xiàn)/更有回應性、更有責任心和更富有一效率的政府改革目標提供了具體措施。1997年，英國布萊爾政府在保證上屆保守黨政府改革路線不變的情況下，進一步提出政府公共管理的服務質量和效率。全面強化公眾對政府提供的服務感受作為本屆政府執(zhí)政的中心。通過設立公眾評估小組，制定推廣最優(yōu)化的政府服務標準和建立互聯(lián)網(wǎng)信息電子政府等一系列措施將新公共管理理論推升到新的實踐水平中。并以此來增加政府的回應性。隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展和國際競爭一的日趨激烈，政府的性質、政府與市場和社會公眾之間的關系發(fā)生一系列變化。如何提高政府效率以及服務質量、強化公共責任和提高公眾的滿意度，如何使政府部門更有回應性、更有責任心和更富有效率，成為時代關注的焦點。在這一時期內，北美中的美國和加拿大也對公眾進行了大方圍的滿意度調研。并由此體現(xiàn)出將政府績效中使得公眾滿意成為最終目標。被譽為美國的硅谷心助一的薩尼韋爾開了一段政府公共管理績效跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)。被社會各界公認為使美國國內最好的績效評估模型。同時，該市一直將年度市民滿意度一調查作為其/組織有效性項目的組成部分，并將調查結果如實反饋給市政官員和市民，作為各政府部門年度評估的一部分，取得了良好的效果。2001年，小布什接任美國政府總統(tǒng)后，美國政府的關注的重心依然是政府績效改革上。小布什明提出，政府必須政府的工作結果為指導原則，在注重政府公共管理的執(zhí)行過程時更要關注政府績效。新政府為此還專門制定出了有關于政府績效改革方面的三原則。以公眾為中心、以結果為導向和以市場為基礎。漸漸地，在這些西方發(fā)達國家里，越來越的非政府機構組織參與到政府績效評估中來。這些評估機構組織各式各樣，比如有的國家的政府審計部門、審計小組和地方審計組織等，甚至民間的一些高等院校也成立專門的研究評估機構。如果美國的卡貝爾研究組織就是隸屬于錫拉丘茨大學，該研究組織在1998年時國內50多個州的政府績效進行了影響范圍很廣的績效評估。此后的僅僅兒年時間，其成效就得到了政府部門和社會公眾的關注和認可。在政府績效評估模式得到大范圍推進并取得不錯效果的情況下，西方國家政府又開始了架構同樣以公眾滿意度為施政方向的互聯(lián)網(wǎng)電子政府，并且政府通過互聯(lián)網(wǎng)信息渠道可以更為方便的向公眾提供各類在線服務。政府也通過該渠道獲得了更多且更及時的與公眾相關的信息。美國聯(lián)邦政府是第一個構建電子政府的國家，也被公認為是成為電子政府建設的發(fā)起者，并很快發(fā)展到英國、奧地利、加拿大、德國和法國等國家以及歐洲其他國家。其后的布萊爾的電子政務運動，為評估和改善政府績效活動提供了更加便利的信息。綜觀西方國家政府績效評估的發(fā)展歷程，無論是英國的下一步行動方案、公眾憲章運動、競爭求質量運動等，還是美國的平衡計分卡、《設立顧客服務標準》的第12862號行政命令，都是在確立政府績效要求的同時，將公眾的需求、滿意度和對政府公共服務的真實感受納入到政府績效評估和結果的衡量中。政府績效的內涵經(jīng)歷了從單純強調政府產(chǎn)出的效率到更多地關注公共服務的實際質量和作為政府服務的顧客)廣大公眾的滿意度過程。政府績效評估的側重點、評估主體、價值標準等也都在發(fā)生不停地變化。評估側重點從經(jīng)濟和效率慢慢地發(fā)展為效益和質量；從突出內部評估，評估主體比較單一，漫慢發(fā)展為突出外部評估，突出服務意一識，強調顧客滿意；評估主體由公共組織自身擴展到社會公眾；關注焦點逐漸轉向了公共服務的質量一效益和顧客滿意，效率優(yōu)位逐漸被質量優(yōu)位所取代:政府管理目標也由單一追求效率目標發(fā)展到全方位地追求社會公平、提高效率和服務質量、改善公共責任機制和提高公眾滿意程度；/結果導向和外部原則逐漸成為當代西方政府績效評估的主要特征。分析比較西方國家的政府績效評估發(fā)展歷程可以看出，政J行績效評估的發(fā)展內涵就是增進、維護與實現(xiàn)公共利益、提供公共服務、保障社會公平與公正。要實現(xiàn)這個目標，必須強化公眾參與政府績效的評估。第四，國外研究總結作為西方經(jīng)濟發(fā)達國家中的典型代表，美國在1960開始制定和實施了一系列有利于國內黑人群體的政策。通過給予黑人群體更多權利和廣范圍地參與政府績效評價，使得黑人群體遭受歧視的現(xiàn)象得到了大幅度的改觀。并且美國也由此徹底邁入了公眾參與政府績效評價的全新階段。自1970年后，美國公眾參與政府績效評價的廣度和深度進一步增加并最終實現(xiàn)了質的飛躍。比如、為確保政府績效評價體系的經(jīng)?！?guī)范性和系統(tǒng)性。美國政府在1972年開始制定并于次年頒布實施了聯(lián)邦政府生的產(chǎn)率效率測定方案。在英國，政府績效評價體系應該以1979年的雷納評審作為開始建立的標志。這一評審重點關注的是國內的經(jīng)濟發(fā)展效率。但該評審由英國政府內部人員為完全的參與主體。數(shù)年之后，英國政府將除政府以外的國內公眾也納入?yún)⑴c評審的主體范圍。評審的內容側重點也開始發(fā)生轉變，由先前的純粹國內經(jīng)濟發(fā)展效率到更加注重經(jīng)濟發(fā)展給公眾的帶來的服務質量。并讓公眾作為評審參與主體的一部分的地位進一步提升。評審結果也隨之進一步向社會公開。國外對公眾參與政府績效評價的研究大致可分為三個方面。其一是公眾參與政府績效評價的發(fā)展歷程。1969年時美國的學者雪莉﹒阿恩斯坦提出了公眾參與階梯理論。該理論將公眾參與劃分為三個不同階段。第一階段是政府主導、控制和宣傳的階段。第二階段是象征性與公眾進行信息分享，并向公眾進行政策制定和實施過程中的咨詢，與公眾形成名義上的地位平等等。第三階段為政府給予公眾參與政府績效評價的相關實質權力，評價的具體過程執(zhí)行方式則也由公眾來主導設計。并總結出公眾參與政府績效評價時信息時代社會下的必然發(fā)展需要，并且政府各項政策制定、發(fā)布和實施都應該更多考慮民意訴求。其二是公眾參與政府績效評價的方法，馬克﹒赫哲從公共行政管理學提出了政府以結果為工作導向的理論。公眾參與政府績效評價能夠促使政府更加清楚眼前所需要做的事情，在有關于公眾生活與工作等各方面才會有真正意義上的政府服務質量提升。政府和公眾之間也會形成動態(tài)的互動關系。具體的方法如：英國公眾評審團、意見咨詢組織和焦點工作小組，意大利城鎮(zhèn)電子會議和政府展示大會，法國街區(qū)議事會議和公共調查組織。上世紀9年代后期，世界聯(lián)合國組織的一份報告上更是直接把公眾置于與政府平等的政治地位上。其三是公眾參與政府績效評價的困難，公眾作為參與評價主體中重要的一部分，某種程度上而言，其知識和能力等個人綜合素質也會對評價結果造成不利的影響。公眾又是來自于不同行業(yè)、不同家庭。對于同一件事物的評價上也是各不相同。政府在制定長期發(fā)展規(guī)劃上也因不少公眾的狹隘和短視受到阻礙。在這方面，西方國家也有不少專家進行研究，但依然很難找出能從根本上解決這些問題的理論和方法。1.3.2國內研究現(xiàn)狀在十七大的政府工作報告上首次明確提出了讓公眾成為我國特色社會主義政治事業(yè)建設中的重要力量，要對公眾參與政府績效評價進行相應的制度設計和創(chuàng)新。我國對公眾參與政府績效評價方面的研究也應該是從這個時候正式開始的。雖然公眾參與政府績效評價體系的真正建立和運行到現(xiàn)在為止也才只有短短的約7年時間，并且較西方經(jīng)濟發(fā)達國家晚了至少30年但是國內的專家學者對此的研究也有不錯的成果，具體體現(xiàn)在四個方面。其一是公眾參與政府績效評價的社會價值和意義。關于這方面，國內不少專家學者都是站在公民主體角度出發(fā)，進而論證公民參與政府績效評價給自身利益和國家發(fā)展所帶來的積極作用。其代表作有周志忍教授發(fā)表的《政府績效評估中的公眾參與：我國的實踐歷程與前景》（1998）和卓越、楊道田兩位學者共同發(fā)表的《基于戰(zhàn)略的公共部門績效評估模式構建》（1999）等。其二是公眾參與政府績效評價的方式方法。這方面的研究文章多從我國依法治國的原理，從政策規(guī)定和法律規(guī)章為分析重點，從而在滿足公眾參與規(guī)范合理化要求的前提下，提出一些方式方法上設計和實施過程中的建議。其代表作有李劍鋒發(fā)表的《完善網(wǎng)絡問政運行機制推進法治政府建設》（2005）和李國旗發(fā)表的《論行政決策中的公眾參與權》（2009）等。其三是公眾參與政府績效評價存在的問題和困難。在這方面，國內專家學者基本都從參與政府績效評價的公眾自身的知識、能力、家庭狀況等個人情況和政府行為的最終目的為著重點。深刻反映了政府績效評價中公眾個人情況的負面影響，進一步闡明政府行為最終目的是為民服務。有針對性地提出了許多相當不錯的解決方法。比如，易承志提出現(xiàn)有政府績效評價存在著價值觀被扭曲現(xiàn)象，必須逐步建立起以公眾幸福度為核心評價標準。何會濤指出，在傳統(tǒng)行政管理模式向現(xiàn)代管理模式轉變的過程中，公眾作為公共部門的評價主體還不能很好地發(fā)揮作用，存在著知識能力和觀念意識等多層次不足。這需要國家通過各種可行辦法來提高公眾的個人素質。其四是與國外尤其是西方經(jīng)濟發(fā)達國家的對比和借鑒，國內部分專家學者在研究國內公眾參與政府績效的同時也注重對國外成功經(jīng)驗的借鑒。再結合我國實際提出合理化的政策參考。如孫洪敏，刁兆峰共同發(fā)布的《國外地方政府績效評估及其對我國的重要啟示》（2010）等?？偟膩碚f，國外的研究理論相對系統(tǒng)成熟，其側重點是公眾參與政府績效評價根本目的在于降低社會運行中的整體成本降低。國內的研究雖然相對起步比較晚，但是在公眾參與政府績效評價體系建立的政策及其存在的缺陷方面的研究也是具有重要的參考價值的。20世紀60年代中期，美國總統(tǒng)約翰遜推行反歧視政策，1964年通過《平等機會法》，使黑人和其他普通公眾除實現(xiàn)投票權以外的更多更廣泛地參與政府和公共事務的權利。他提出“社會計劃”是在實行平等機會基礎上實行最大限度的簡單化參與，這一“新公眾參與運動”大大推動了公眾參與的實踐發(fā)展。政府績效評估的大規(guī)模實踐始于20世紀70年代初期。1973年，尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”，力圖使政府機構績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)?；?979年英國政府績效評估始于“雷納評審”，評審的重點是政府機構的經(jīng)濟和效率水平，后來政府機關內部的評審又發(fā)展到社會進行評估。評估內容側重于顧客服務和質量，評估主體突出公民和服務對象，評估結果公開化并直接向公民和服務對象負責。公共行政學管理專家馬克﹒赫哲基于“結果導向的政府”的理念認為，市民的參與能夠通過激勵公共行政管理者超越傳統(tǒng)的輸出產(chǎn)出評測，從而集中于生活質量和社區(qū)目標而增加業(yè)績評估的影響，并最終促使他們改善所提供的公共服務的質量。約翰﹒克萊頓﹒托馬斯提出公眾參與是信息時代政治社會生活中不可或缺的一部分，在公共政策制定和執(zhí)行中融入公民意識是非常必然的，同時公民參與的實現(xiàn)，必須依賴于具體或設計精良的公民參與途徑和手段。戴維﹒赫蘭德發(fā)表的《民主與全球秩序—從現(xiàn)代國家到世界治理》也強調了全球范圍的、多層次的、民主參與的治理。聯(lián)合國全球治理委員會1995年的報告把公民和私人組織放到了和政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體，可見，全球治理變革把公眾參與提到了一個更高的地位。從公眾參與發(fā)展過程的角度來看，美國學者雪莉﹒阿恩斯坦1969年提出“公民參與階梯理論”，將公眾參與分為三個階段：1、政府主導型階段下的政府操縱、宣傳教育方式；2、象征性階段下的給予信息、政策咨詢、組織形成、合作伙伴等形式；3、完全參與型下的授予權力、自主控制參與方式。從公眾參與的方法來看，英國的市民評審團、意見咨詢組、焦點小組，法國的街區(qū)議事會、公共調查，意大利的城鎮(zhèn)電子會議、政府展示會等形式多樣。馬克﹒赫哲等人立足信息時代的大背景，認為公民參與正從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府/公民之間的動態(tài)互動。從公眾參與政府績效評估的障礙和困境來看，大部分集中于：評估主體的能力和素質、訴求，政府的制度制約，目標利益追求和信息的不對稱等。同國外相比，國內對績效評估的公眾參與的研究較晚，研究多集中在2007年之后，這是中國公眾參與的元年，十七大明確認可了公眾參與社會主義政治文明，是一個重要的理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，從此之后，公眾參與在中國蓬勃開展起來，相關研究主要體現(xiàn)在一下角度：1.公眾參與政府績效評估的意義研究角度。此類觀點多數(shù)從公民這個主體和實施評估的重要意義角度進行分析。如周志忍撰寫的《政府績效評估中的公眾參與：我國的實踐歷程與前景》，卓越、楊道田共同撰寫的《基于戰(zhàn)略的公共部門績效評估模式構建》等。2.公眾參與的方式角度。此類文章多按照法治政府治理的要求，力圖從制度的層面上找到公民參與的有效方法，同時強調公民參與的規(guī)范性和合法性。比如李劍鋒撰寫的《完善網(wǎng)絡問政運行機制推進法治政府建設》、李國旗撰寫的《論行政決策中的公眾參與權》等。3.存在的問題和障礙因素角度。此類觀點多從政府績效評估中的公眾參與實施的問題和障礙角度進行研究，剖析特點、成因，并提出科學的建議意見。易承志提出當前績效評估存在著價值觀被扭曲的現(xiàn)象，需確立以增進公共利益、提高公民滿意度為尺度的價值取向。何會濤指出，在傳統(tǒng)行政管理模式向現(xiàn)代管理模式轉變的過程中，公眾作為公共部門的評估主體還不能很好地發(fā)揮作用，存在著意識、制度、知識三個層次的障礙。4.借鑒與比較別國經(jīng)驗的角度。此類文章通過對國外經(jīng)驗的研究以及國內外經(jīng)驗對比，力圖借鑒國外較成熟的公眾參與實踐為我國政府績效評估的完善提供參考。如孫洪敏,刁兆峰共同撰寫的《國外地方政府績效評估及其對我國的重要啟示》。綜上所述，國外的研究傾向于從降低預算財政成本分析的角度去解讀公眾評價政府業(yè)績，具有較為系統(tǒng)和成熟的理論，國內的研究更多側重于研究公眾參與評估績效的政策及體系缺陷。1.4研究內容與創(chuàng)新點1.4.1研究內容本文共分為四個部分，第一部分介紹了研究背景和研究意義。第二部分對政府績效管理公眾參與研究理論進行了分析。第三部分以YY市為例，分析了我國政府績效管理公眾參與存在的問題，第四部分有針對性的提出了相關對策。1.4.2創(chuàng)新之處本課題致力于研究公眾參與政府績效評價的缺陷和對策。YY市因為涵蓋人群的知識能力、思想意識等層面的不同，導致其也存在自身的特殊性。文章將以YY市績效評估中公眾的參與的現(xiàn)狀及缺陷為研究對象，逐一提出具有實踐意義的對策和建議。本文要實現(xiàn)的研究目標是：政府績效評價中應該增加公眾參與的范圍和力度，但是要提供更科學的參與方式和規(guī)范參與機構，同時還要大力提升信息的及時、全面、公開和透明程度1.5研究方法與研究思路1.5.1研究方法（1）文獻研究法：通過對本課題相關文獻的大量檢索查閱，獲取國內外相關課題研究的前沿成果，為課題研究提供理論和學術支持。（2）實地論證法：通過政府相關部門獲取第一手材料。同時綜合利用多種方法，例如在闡述當前公眾測評現(xiàn)狀時，采用調研統(tǒng)計的方法，在論述公眾參與政府績效存在的問題時將采用個案分析方法。（3）比較研究方法。對國內外一些政府的模式進行分析和比較借鑒。1.5.2研究思路閱讀文獻閱讀文獻提出對策建議公眾參與政府績效評估YY市的政府績效評估研究現(xiàn)狀比較分析第二章政府績效評估及其模式2.1政府績效及其評估的產(chǎn)生與發(fā)展十八世紀后期，西方國家便已進入了資本主義的時代。在社會生產(chǎn)力由此空前發(fā)展的同時，西方政治管理體制也相應發(fā)生了變化，相比于封建王朝時期，政治上的民主空前發(fā)展。但不得不承認的一個事實是，資本主義政治體制至今還存在著管理上的難解問題。早先，西方資本主義國家曾一度出現(xiàn)政治上的集權化管理，并且官僚主義占據(jù)了主導，政府主要代表資產(chǎn)階級的利益行使公共管理，資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級對立，矛盾激化，社會上貧富懸殊，少數(shù)人掌握絕大部分經(jīng)濟財富等。在這樣的背景下，以無產(chǎn)階級為根本利益出發(fā)點的社會主義理論誕生了，二十世紀初期，以俄國為等為典型代表的社會主義國家出現(xiàn)了。由于社會主義太過提倡保障公眾的高福利等。到二十世紀后期，大多數(shù)社會主義國家相繼轉變?yōu)橘Y本主義。從二十世紀中期開始，資本主義國家的政治民主得到充分發(fā)展，政府通過頒布法令、建立渠道等各種方式讓民眾參與政府績效評估。到了今天，西方經(jīng)濟發(fā)達國家政府將社會成本與效率、公眾滿意度等作為施政的核心出發(fā)點。而公眾也很大程度上實現(xiàn)了監(jiān)督政府管理的主體。2.2政府績效評估的理論和方法公眾參與政府績效評估是一種民主政治的體現(xiàn)，是新時期下的政治體制上的一大進步。世界上各個國家都給公眾參與政府績效評估制定了相關的法律法規(guī)。從而確保公眾在行使評估的權力時有其合法性。公眾對政府績效的評估，使得政府轉換執(zhí)政理念，將政府的服務效率和質量和公眾滿意度作為衡量自身工作好壞的最基本參考指標。并且政府為達到這一目標，政府從自身內部開始，從工作人員的文化知識、業(yè)務技能和思想觀念等多方面提高。2.2.1新公共管理理論1980年以后，西方國家先后陷入了政府財上的困難。并且公眾對政府的信任度很低、一度出現(xiàn)了政府公共管理上的失控的威脅。其根本原因在于政過去的政府體制導致了人員眾多但是執(zhí)政效率低下的現(xiàn)象。導致了諸如財政資金等的相對浪費。一場政府體制改進的新公共管里運動應運而生。來自美國的兩名學者，戴維﹒奧斯本和特德﹒蓋布勒是提出關新公共管理理論的代表性人物，主張通過重塑政府體制的方式讓政府向公眾提供更多的實惠。他們認為，社會其他私人部門和政府部門在管理上并無實質上差異，所以，政府部門就如同企業(yè)的內部的管理層，在執(zhí)行管理工作的同時也承擔著相應的責任。政府工作人員就如同企業(yè)內部的各層級管理人員，社會公眾通過向政府繳納稅收的方式享受政府部門提供的公共管理服務。政府部門應該考慮像社會其他私人部門一樣引入內部工作人員的競爭機制，通過競聘上崗。以進一步促進政府內部工作人員的整體工作水平的不斷提高。政府部門不應該只固執(zhí)地遵守既定的規(guī)則辦事而忽視社會效率。相反要增加自身的靈活性，建立以公眾至上的、公共管理效率為工作價值取向。兩位學者還建議引進市場經(jīng)濟競爭機制來完善政府內部運行機制，制定績效考核的行政制度。私人；企業(yè)和組織參與政府的行政活動，逐漸濕度地給予社會公眾的監(jiān)督政府權力。政府如何掌控，也就是說供何種服務，是按照服務對象，即公眾的要求來決定的。并不是由政府一個人決定。政府管理成效取決于公眾額滿意度，政府的工作內容取決于公眾的需求，政府下一步的改進方向取決于公眾的績效評估。，政府績效評估其實就是一種公眾至上的新型服務價值理念。，它強調以社會公眾滿意為政府績效的核心參考標準。把社會公眾作為政府工作的中心。在廣泛的社會公眾參與政府績效評估下，政府的工作好壞也被最為真實和徹底的反饋出來。2.2.2新公共服務理論自1980年以來到2000年初，新公共管理的推行實施使得社會的經(jīng)濟效率和政府服務質量得到顯著提升。但是卻依然遭受到了社會公眾的不少質疑和指責。批評者們認為新公共管理只注重操作層面上的技術理性而缺乏足夠的公平正義的特性。這顯然也違背了政府在國家法律體系下運作，以保障公眾權利和利益，實現(xiàn)社會公平正義為根本的宗旨。羅伯特﹒大衛(wèi)和珍妮特﹒哈特曾是新公共管理的積極倡導者，對現(xiàn)政府已經(jīng)付諸實行的新公共管理也表達了自己的個人看法，并特別指出，新公共管理應該更多的是給予公眾更多的監(jiān)督權力，讓公眾更多地參與政府公共管理中來，以達到更好保障公眾的利益。而不是政府作為主導使之成為形式。兩位學者進一步指出，新公共管理的內容的核心精神要求政府應該更多的是將自身定位于幫助公眾實現(xiàn)公眾的利益。具體有七個要點。其一是政府不應該再像以前一樣充當控制和駕馭社會的角色，而應該更像是個服務者的角色。其二是公眾的利益是政府工作的中心，所以政府工作人員必須在觀念上加以轉變以適應新公共管理運行發(fā)展機制的需求。要做到利益共享和責任共擔。其三是始終以集體、團結、友愛和互助的精神完成公共管理中的戰(zhàn)略制定和政策執(zhí)行。其四是新公共管理的公眾利益也并不是所有人的簡單累加，而是大多數(shù)人共同價值利益和方向。其五十政府工作人員不單單要對公眾的需求及時回應，還要建立起長久良好的政府公眾之間的團結協(xié)作、互利互相的合作機制。了解社會共同價值觀念的變化。調整相應的國家憲法與法律以適應公眾利益訴求。堅持優(yōu)良的政治行為操守和職業(yè)道德。其六是除了要關注社會整體的經(jīng)濟生產(chǎn)效率外，政府更要對公眾的日常集體社會行為加以關注和掌握。并且要在做到充分尊重公眾權利的基礎上，創(chuàng)造良好的條件以幫助其各類民間非社會組織的建立和運行。其七是政府工作人員應該在充當企業(yè)管理者的角色上也要做好一個社會服務者的角色。讓政府工作人員和公眾都能同樣懷有社會做出貢獻的想法，以此讓社會公眾利益能被更大程度地實現(xiàn)。服務于全體社會公眾利益是新公共管理最根本的價值體現(xiàn)。所以建立起由公眾參與政府管理的機制、強化新公共管理理論的宣傳教育。顯然是讓政府績效得以上升到新的臺階的可行辦法。新公共管理理論促使政府必須用的站在新的角度、以新的方法對社會進行分析評估。新公共管理理論著重強調政府和公眾是管理的彼此不可分割的統(tǒng)一整體。政府和公眾之間必須保持良好的互助關系。這是政府適應當下全球一體化發(fā)展形勢的客觀要求，實現(xiàn)社會進一步民主的必然。也即政府管理的根本是對公眾個人的管理。幫助公眾的個人發(fā)展進步。保障其個人自由權利。2.2.3民主行政理論長期以來，政府在進行公共管理時都會嘗試在效率上尋求進一步的提高。在這方面經(jīng)過不少的專家學者等努力。分析研究得出了一系列能夠提高政府公共管理效率的方法措施，并且在此基礎上建立了有關于政治行政理論體系。伴隨文化、科技等各方面的快速進步，傳統(tǒng)政治行政理論體系過于注重管理效率和太過依賴行政手段和工具的不足日益顯現(xiàn)。一些諸如社會公平正義，公眾民主和公眾監(jiān)督等難以得到充分實現(xiàn)。社會公眾的根本利益由此遭受到損害。所帶來的社會問題原來越多，越來越嚴重。政府也因此在公共管理上變得茫然。從1940年開始，西方國家主流學界對現(xiàn)有的政府公共管理理論和運行模式進行了分析和總結。并最終提出了適應社會現(xiàn)實發(fā)展需求的民主行政管理理論。民主行政管理理論主要研究政府在實行公共管理的過程中如何做到更好保障公眾的民主權益。并將政府的權力認為是由公眾所給予的。即公眾委托專業(yè)的政府工作人員對社會進行公共管理。政府是為公眾利益服務而非對公眾進行管治。政府與公眾之間應通過相互團結與合作共同對社會進行公共管理。即通過建立更加民主的行政管理體制以進一步滿足社會公眾參與公共管理的要求。其具體做法包括建立地方公眾參與投票選舉、公眾聽證會、公眾舉報和公眾建議等各種渠道。一些事關政策制定及實施，地方自治等都要能讓公眾參與進來。最終讓政府公共管理的效果符合更多公眾的根本利益訴求。保障公眾利益的最大化的得到保障和實現(xiàn)。無疑這是政府的績效有效提升的最直接辦法之一。直接式的民主發(fā)展促使政府進行公共管理的的作用在發(fā)生變化。從過去30年世界各國政府的民主化改革進程來看，公眾參與政府公共管理的程度才是最衡量其民主政體的主要依據(jù)。民主行政管理理論發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)有相對成熟的理論體系。并且在西方國家被運用實踐中不斷發(fā)揮出積極的貢獻。公眾參與政府公共管理的主流思想在社會上被廣泛認可。在世界范圍來看，這都是一種全新的政府公共管理模式。公眾由此漸漸地成為了公共管理的中不可缺少的部分。在公共管理的各個地方都體現(xiàn)著公眾民主的思想。者也就為公眾參與政府績效評估奠定了最有力的基礎。而政府的績效也由此取得了比以往任何時候都要大的進步。2.2.4政府回應理論政府回應指的是對公眾的心理愿望、動作行為和思想意識的變化給予相應的反應。政府在為滿足公眾不斷變化的利益訴求時必須通過采取政策調整等方式來實現(xiàn)。政府公共管理過程中，必須充分掌握當下社會中的問題癥結所在及公眾對其的利益要求，然后通過各種工具和手段進行科學分析、合理預測。在保證社會能夠良性發(fā)展下去的前提下，對問題采取相應的政策措施使其得以解決。在解決掉額過程中藥做到及時信息反饋。以便對突發(fā)的意外做到從容應付。整個過程的至始至終都必須對公眾給予真誠的回應。讓政府為公眾服務的的特性得以進一步展現(xiàn)。讓人本的新型化思想真正實現(xiàn)。公眾參與公共管理與政府回應有其統(tǒng)一性，首先兩者之間由此體現(xiàn)出雙向互助與合作的關系。兩者互為動態(tài)關系。政府憑借內部的全面的信息資源和專業(yè)化的技術手段與公眾進行友好對話交流，公眾的理性由此增加。由此便能夠充分掌握公眾利益訴求，分析公眾利益訴求產(chǎn)生的原因以及如果解決這些利益訴求的最優(yōu)化方案選擇。使得公眾的利益訴求能夠被解決。政府也不再由此作為單方面的行為舉動。著重闡明與公眾保持良好的溝通。公眾利益的總結升華才是真正的公眾利益訴求的變化實現(xiàn)。從而，政府在公共管理過程中，工作開始擁有了更多的彈性空間和確定性。公眾的利益需求要向被政府能夠準確全面掌握。公眾也就必須更大范圍和更深程度地參與到政府績效評估中來。2.3發(fā)達國家政府公眾參與績效評估的成功經(jīng)驗政府績效評估是西力一發(fā)達國家政府再造的重要內容和根木性措施，是在科技發(fā)展、全球化和國際競爭環(huán)境下政府管理方法的重大革新。20一世紀70年代以來，隨著西力一-新公共管理運動浪潮的掀起，政府成本意識得到強化，公眾監(jiān)督意識逐漸加強，政府績效評估作為政府改革的重要組成部分而蓬勃展開，有效地促進了政府績效的提高。西方政府績效評估提出了3E評估法、標桿管理法、平衡計分卡等多種政府績效評估模型，使政府及其部門逐步形成公共責任和顧客至上的管理理念，逐步趨向側重效益和公民滿意度，逐漸轉為多元評估和規(guī)范化、制度化管理。盡管西方國家的政府績效評估活動還存在著種種缺陷，了11它改變了英美等許多西方國家政府的行政架構、組織和)報務供給模式，并以其獨特的政治功能和管理功能贏得了在西方國家的蓬勃發(fā)展。20世紀70年代末80年代初，西方政府績效評估側重點主要是經(jīng)濟和效率，追求投入產(chǎn)出比值的最大化，以英國最為典型。1979年，在效率戰(zhàn)略的指導下，英國撒切爾政府任命雷納勛爵為其顧問，并推行以顧客導向為特征的新公共管理。雷納評審提出了/:二三E0的評估模型，建議在財務管理改革中設立包括/經(jīng)濟(ecollomy)、效率(effieieney)0、/效益(effeetiveness)0在內的/三E0評估體系。后來，英國審計委員會將/三E0指標納入到績效審計框架中。此后，/三E0模型逐漸成為西方國家公共部門績效評估的基本框架。39由于/三E0的評估模型單一純強調經(jīng)濟性與存在的政府在社會中所追求的民主等價值理念的存在內在矛后，促使政府績效評估方法的進一步探索。20世紀80年代，出現(xiàn)了標準管理法。與/二三E0評價法相比，標桿管理方法最首要做的是選好標桿，并將標桿作為政府趕超的目標對象。政府在階段性工作完成后，首先是總結本次工作的成果。然后再將其與選定的標桿進行對比。發(fā)現(xiàn)其進步與不足。從而，為下階段的工作方法制定提供經(jīng)驗參考。一旦所選標桿被趕超，那么政府就應該再次尋找下一個更高難度的標桿重復循環(huán)下去。這樣最直接的一個影響就是可以促進政府進自身進步。為幫助公眾解決未來更大更難的公共管理問題奠定基石。隨著市場化的進展，顧客上以成為政府績效評憶，所蘊含的最重要的管理理念。政府績效評估的標準轉為強調政府管理活動必須以顧客為中心、以顧客的需要為導向，增強對公眾需求的回應性。20世紀80年代初，丹麥提出/回應性lX1家的概念，要求政府把公民當作顧客而不是選民。德國、荷蘭、澳大利亞、法國等國也紛紛仿效?；貞試议_始在西方國家中流行起來。20世紀80年代后期，撒切爾夫人推行的下一步行動方案0、/公眾憲章0運動、/競爭求質量運動等，扭轉了80年代以來的/效率戰(zhàn)略0改革方向，開辟了重視質量和顧客滿意的新改革方向。/特別是1987年英國推行的著名的(NextStePs)報告，提出借鑒社會上私人部門的商業(yè)化管理手段來完善政府的公共管理水平，促使政府績效的提升。并且政府應該社會上的私人部門等進行彼此的相互競爭。公眾由此來最終決定最佳的公共管理組織。政府部門應該更多地接觸社會公眾，接受公眾的監(jiān)督和批評。尊重公眾的利益訴求。將公眾像社會私人部門那樣之為至上的顧客。在管理過程中與之良好溝通互動。讓公眾充分了解政府各個方面的績效。正確引導公眾對政府公共管理的評判。同時也能讓公眾更好理解政府在公共管理過程中所遇到的難題。以此讓公眾在政府公共管理上面臨難以解決的難題給予必要的協(xié)助。距今23年前，來自哈弗大學的兩位教授為企業(yè)研發(fā)設計出了一款以戰(zhàn)略管理為邏輯主導的應用軟件。該應用軟件通過四個角度來對企業(yè)進行綜合評估，以計分的方式，對企業(yè)的財務運營、顧客體驗服務質量、內部的流程和運行和自身的學習進行打分。綜合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的需要，將企業(yè)內部的指標匯集整合后再分解為財務運營、顧客體驗服務質量、內部經(jīng)營過程、學習和成長在內的多元績效評估指標。美國得克薩斯州將平衡計分卡法運用于政府的績效評估，構建了由外部效益、顧客滿意度、雇員發(fā)展、內部過程優(yōu)化四個要素構成的政府績效評估體系。4月平衡計分卡將效率與效益的關系巧妙結合起來，注重定性定量分析，很快得到了廣泛應用，成為政府績效評估的一種新工具。1993年，克林頓上臺，開始了大規(guī)模的政府改革)/重塑政府運動。此外，克林頓還簽署了《設立顧客服務標準》(Settingeustome:serviccstal飛da，ds)的第12862一號行政命令(ExecutiveOrder)，責令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務標準，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。這些手段包括：正確尋找并確定聯(lián)邦政府應該服務的細分公眾聯(lián)邦對象。通過各種渠道搜集整理公眾對聯(lián)邦政府提供的服務內容是什么，對服務質量的建設性要求和統(tǒng)計層面上的整體滿意度。公眾必須時刻了解聯(lián)邦政府的服務水平和對其相應的評估結果。聯(lián)邦政府通過合理措施創(chuàng)造條件以便公眾更好的選擇公共服務資源和主體。聯(lián)邦政府設立公眾信息化服務系統(tǒng)，以便于更加接近公眾。公眾可以通過各種渠道表達自己對聯(lián)邦政府公共管理過程中的不足進行反饋。這些舉措為改善聯(lián)邦政府和公眾的關系，促進公眾對政府加深信任、實現(xiàn)/更有回應性、更有責任心和更富有一效率的政府改革目標提供了具體措施。1997年，英國布萊爾政府在保證上屆保守黨政府改革路線不變的情況下，進一步提出政府公共管理的服務質量和效率。全面強化公眾對政府提供的服務感受作為本屆政府執(zhí)政的中心。通過設立公眾評估小組，制定推廣最優(yōu)化的政府服務標準和建立互聯(lián)網(wǎng)信息電子政府等一系列措施將新公共管理理論推升到新的實踐水平中。并以此來增加政府的回應性。隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展和國際競爭一的日趨激烈，政府的性質、政府與市場和社會公眾之間的關系發(fā)生一系列變化。如何提高政府效率以及服務質量、強化公共責任和提高公眾的滿意度，如何使政府部門更有回應性、更有責任心和更富有效率，成為時代關注的焦點。在這一時期內，北美中的美國和加拿大也對公眾進行了大方圍的滿意度調研。并由此體現(xiàn)出將政府績效中使得公眾滿意成為最終目標。被譽為美國的硅谷心助一的薩尼韋爾開了一段政府公共管理績效跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)。被社會各界公認為使美國國內最好的績效評估模型。同時，該市一直將年度市民滿意度一調查作為其/組織有效性項目的組成部分，并將調查結果如實反饋給市政官員和市民，作為各政府部門年度評估的一部分，取得了良好的效果。2001年，小布什接任美國政府總統(tǒng)后，美國政府的關注的重心依然是政府績效改革上。小布什明提出，政府必須政府的工作結果為指導原則，在注重政府公共管理的執(zhí)行過程時更要關注政府績效。新政府為此還專門制定出了有關于政府績效改革方面的三原則。以公眾為中心、以結果為導向和以市場為基礎。漸漸地，在這些西方發(fā)達國家里，越來越的非政府機構組織參與到政府績效評估中來。這些評估機構組織各式各樣，比如有的國家的政府審計部門、審計小組和地方審計組織等，甚至民間的一些高等院校也成立專門的研究評估機構。如果美國的卡貝爾研究組織就是隸屬于錫拉丘茨大學，該研究組織在1998年時國內50多個州的政府績效進行了影響范圍很廣的績效評估。此后的僅僅兒年時間，其成效就得到了政府部門和社會公眾的關注和認可。在政府績效評估模式得到大范圍推進并取得不錯效果的情況下，西方國家政府又開始了架構同樣以公眾滿意度為施政方向的互聯(lián)網(wǎng)電子政府，并且政府通過互聯(lián)網(wǎng)信息渠道可以更為方便的向公眾提供各類在線服務。政府也通過該渠道獲得了更多且更及時的與公眾相關的信息。美國聯(lián)邦政府是第一個構建電子政府的國家，也被公認為是成為電子政府建設的發(fā)起者，并很快發(fā)展到英國、奧地利、加拿大、德國和法國等國家以及歐洲其他國家。其后的布萊爾的電子政務運動，為評估和改善政府績效活動提供了更加便利的信息。綜觀西方國家政府績效評估的發(fā)展歷程，無論是英國的下一步行動方案、公眾憲章運動、競爭求質量運動等，還是美國的平衡計分卡、《設立顧客服務標準》的第12862號行政命令，都是在確立政府績效要求的同時，將公眾的需求、滿意度和對政府公共服務的真實感受納入到政府績效評估和結果的衡量中。政府績效的內涵經(jīng)歷了從單純強調政府產(chǎn)出的效率到更多地關注公共服務的實際質量和作為政府服務的顧客)廣大公眾的滿意度過程。政府績效評估的側重點、評估主體、價值標準等也都在發(fā)生不停地變化。評估側重點從經(jīng)濟和效率慢慢地發(fā)展為效益和質量；從突出內部評估，評估主體比較單一，漫慢發(fā)展為突出外部評估，突出服務意一識，強調顧客滿意；評估主體由公共組織自身擴展到社會公眾；關注焦點逐漸轉向了公共服務的質量一效益和顧客滿意，效率優(yōu)位逐漸被質量優(yōu)位所取代:政府管理目標也由單一追求效率目標發(fā)展到全方位地追求社會公平、提高效率和服務質量、改善公共責任機制和提高公眾滿意程度；/結果導向和外部原則逐漸成為當代西方政府績效評估的主要特征。分析比較西方國家的政府績效評估發(fā)展歷程可以看出，政J行績效評估的發(fā)展內涵就是增進、維護與實現(xiàn)公共利益、提供公共服務、保障社會公平與公正。要實現(xiàn)這個目標，必須強化公眾參與政府績效的評估。2.4我國公眾參與政府績效評估四種模式2.4.1目標責任制1998年青島率先開展，通過建立嚴格的目標層次體系和責任體制，并引入服務對象、專家、人大代表等群體審議，對機關部門和區(qū)縣業(yè)績進行評價。公民只在最終審議環(huán)節(jié)中參與，并不能起到?jīng)Q定性作用。2.4.2效能建設1999年福建漳州市探索。建立較為系統(tǒng)的政府績效評價指標體系，以提升機關工作效率為出發(fā)點，從上而下設立效能建設領導小組和辦事機構，增加社會的全方位監(jiān)督。群眾參與過程監(jiān)督。2.4.3社會服務承諾制90年代南京、杭州多地開展。收集群眾反映的熱點和難點問題，通過公開完成時限、責任人等，向社會承諾并接受監(jiān)督。群眾從征集意見-過程實施-完成驗收全程參與，但還是充當政府主導的一種配合。2.4.4第三方評價2004年甘肅蘭州試驗。甘肅省委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心具體實施省政府39個職能部門的績效評價工作，拓寬了評價主體范圍，而且針對職能不同建立科學的指標體系。第三方機構評價使得公眾參與度提高，但還是在政府操控下工作，其體系建立、評價結果或多或少受到政府利益的影響。同時規(guī)范、權威的第三方機構的缺乏第三方測評的泛濫也是制約最終結果的因素。2.5我國公眾參與政府績效評估的困境分析2.5.1困境現(xiàn)狀描述17年前，我國第一個開展公眾評議政府活動的地方當屬我國遼寧省的沈陽市。而后北京市、上海市、廣東省份、江蘇省、浙江省、河北省、福建省、湖南省、湖北省、河南省、云南省等地方的都舉行了各種形式的公眾評議政府工作成績的活動。這之中在國內影響較大的江蘇南京市的萬人評政府、廣東珠海市的萬人評政府、北京市的公眾在線網(wǎng)評政府和甘肅省的企業(yè)機構代表評政府政策等等。由于各地采取的評估形式不同，評估的效果也各不相同，但是卻都表達了共同的一點，也就是我國政府在公眾參與政府績效評估方面在逐漸加強。政府職能的定位在向著公眾利益為奮斗目標的方向發(fā)展。總體來講，全國各地多種形式的公眾評估政府績效，都給各地政府帶來了公共管理上的壓力。政府更加清楚了自身的不足。總體來看，我國在公眾參與政府績效評估體系的建設上來看，還處于早期探索階段。而中央提出的政府要職能向服務型轉變，公共參與政府績效評估體系就必須逐步建立和完善。但當下我國在這方面存在的問題也確實很多，首先是適合我國國情的理論體系尚不成熟全面，其次是缺乏相應的實施經(jīng)驗。在逐步構建該體系的過程中出現(xiàn)了不少問題。加之我國對公眾參與政府績效評估的體系還沒有指定相應的法律規(guī)章。實際上各地的各種公眾評議政府的活動形式大于實質，并沒有發(fā)揮出公眾評估的積極效果。不少地方主要領導對于評估活動施加個人主觀意志，一定程度上違背了評估過程的公平正義性，公眾也處于對自身安全等利益的考量，對評估的客觀性也造成一定的負面影響?，F(xiàn)有的政府績效評估方法中很多啟示都并不科學。出于以上種種不利原因，各地的公眾參與政府績效評估活動要嘛被停止，要嘛就是形式大于實質，很少有對社會產(chǎn)生積極效應的。典型的案例就是我國廣東省的珠海市，該市從2000年以來就就定期每年舉行一次萬人評議政府的活動。而從該市相關部門的負責人口中得知，雖然該活動規(guī)模比較大，但是卻幾乎沒能有多大的正面積極效應，相反，政府為該活動的開展還會花費不少的物力和財力。老問題還是繼續(xù)存在，新問題也不斷出現(xiàn)。這其中涉及的問題相對來說比較復雜。但是這足以說明一點，公眾參與政府績效評估活動形式大于實質，一方面公眾利益并沒有因此得到更大的滿足，另一方面政府也并沒有因此而在公共管理過程中取得相應的進步。2.5.2成因分析我國各地開張各種各樣的公眾評議政府的活動已經(jīng)有十幾年的歷史。一定程度上是我國在公眾參與政府績效評估的方向有所發(fā)展。公眾通過這些活動也更多地直接或者間接參與到政府公共管理中來。但是過去的實踐結果表明，我國公眾參與評估政府績效的活動并沒有發(fā)揮其該有的積極作用。其表現(xiàn)出來的許多問題需要進行深入探究并找到正確的解決辦法。2.5.2.1公眾參與意識不強、能力不足很長一段時間以來，我國仍然沒有以人為本的社會價值體系。國內公眾不騙缺少參與協(xié)助政府進行公共管理的觀念意識。而且其中多數(shù)人對自身利益與政府管理間存在的內在聯(lián)系并不知道甚至是漠不關心。主觀意識上的欠缺使得自己根本不懂得參與政府績效評估的重要性。而且，即使參與到政府績效評估中來，公眾也會因為自身的知識文化有限、思想意識落后、不夠客觀、沒有自己的主見和畏懼強權等一系列因素而表現(xiàn)出極低的熱情度。似乎政府績效與個人的利益之間并無太大關系。其原因大致可以總結為以下三點。其一是我國幾千年以來的封建傳統(tǒng)文化至今還影響著大部分公眾的主流意識。加之我國公眾特有的民族