行政管理學筆記

行政管理學第一講什么叫行政一、 行政的定義（一） 三分法的觀點（法律執(zhí)行說）一一從狹義的角度解讀這個觀點是美國的魏勞畢提出的。他認為行政指除國家立法、司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的管理活動，即行政部門的政務活動。優(yōu)點：使行政的特點更加明確缺點：1、不能反映三權之間的滲透性；2、不能反映行政的發(fā)展趨勢；3、不適合中國（二） 二分法觀點（國家意志執(zhí)行說）一一相對廣義的概念這個觀點由美國的古德諾提出。他認為行政是一種與政治分離的實現國家目的的執(zhí)行活動，政治是國家意志的體現，行政是國家意志的執(zhí)行。優(yōu)點：使行政從它的母體中分離缺點：1、不能把政治與行政截然分離；2、司法就等同于行政（三） 管理的觀點一一廣義的行政概念這個觀點是由西蒙、湯姆森、斯密斯堡提出的。他們認為行政是國家所有機關和所有企事業(yè)單位的行政事務管理，它是若干人通力合作打到共同目的的集體行動。優(yōu)點：1、把行政概念擴展，增加其適應性；2、強化了行政的管理功能缺點：把行政的主體混淆了（四） 中國的定義行政是指國家權力機關的執(zhí)法（執(zhí)行）機關，依法對國家政務和社會公共事務的管理活動。二、 公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別1、 公共管理的決策具有強制性2、 公共部門與企業(yè)的責任不同（負責任的對象是不同的，私營企業(yè)為股東負責，公共部門的工作的責任對象多元化，如學校要對學生、領導、社會、國家負責）3、 公共部門的績效考評不能像企業(yè)這樣有明確的標準（指看一個公共事業(yè)單位（包括行政）的好差，不能像企業(yè)那樣）4、 公共部門的龐大的規(guī)模和多元化，使任何的控制和協(xié)調都存在困難三、 集權體制的基本特征1、 這種權力的體制來源軍事體制2、 迅速、果斷、資源集聚是運行的基本特征（重點）3、 必然強調資源分配的控制性4、 國家必然要控制武力、輿論、新聞三個方面第二講行政管理學的昨天、今天、明天（基本理論）管理學誕生于19世紀末、20世紀初的美國。一、 產生的條件1、 社會化大生產和科學技術的進步，為行政管理學的誕生奠定了物質基礎，以泰勒、法約爾為代表的科學管理運動，為行政管理學的建立提供了理論基礎。2、 資本主義國家政府職能的擴張，要求加快對行政管理的研究3、 獨特的政治經濟歷史條件，使行政管理學作為一門獨立的學科誕生在美國的原因：1、 美國是三權分立的國家，權力邊界清晰2、 美國企業(yè)規(guī)模大，而且比較早地實行了科學管理，所以直接影響了行政機關的管理活動☆3、美國是沒有歷史的國家，沒有頑固勢力，比較容易推動改革二、 基本階段第一階段：19世紀末至20世紀30年代（傳統(tǒng)時期/正統(tǒng)時期/古典主義時期）代表人物：威爾遜（“行政學之父”，開創(chuàng)了新學派）基本觀點：1、強調政治與行政分離（強調公務員系統(tǒng)應該成為固定的）2、 主張行政管理的組織系統(tǒng)化、程序合理化、工作標準化3、 追求機械效率的執(zhí)行（不計成本）缺陷：1、過分重視機械效率，忽視社會效益；2、 過分追求組織結構、法律規(guī)章的完善，把組織當作機械的東西，把人當作機器來看待；3、 把行政機關看成是封閉的東西，忽視外在環(huán)境的影響；4、 過分重視組織的靜態(tài)面，忽視組織的動態(tài)面；5、 片面強調物質刺激，忽視人的精神因素。第二階段：20世紀30年代至60年代，行政管理學時代到行為科學時期20世紀30年代，西方國家出現嚴重的經濟危機，使傳統(tǒng)的管理理論飽受非議，出現了一系列研究人的行為的理論，這個理論至今具有真理的光芒。1、 霍桑實驗（這是起點）美國哈佛大學教授梅奧，在美國芝加哥霍桑工廠進行一系列有關人的行為的試驗，發(fā)現組織中人的行為非常復雜，無法用傳統(tǒng)理論來解釋。如果尊重人格，積極激勵，可以在其他條件不變的情況之下，提高產品的數量、質量，提高效率。2、 巴納德的命令說1938年，巴納德發(fā)表《經理人員的功能》這篇文章，對“傳統(tǒng)行政理論注重利用正式職權進行管理，強調金錢的激勵作用”等原則提出疑問，他認為領導對下級，光憑正式職權是不夠的，因為下級有可能會拒絕服從命令。要想使下級接受命令，必須符合下列條件：1）下級對命令的內容了解；2）命令合乎組織的目標；3）命令不能違背下級的利益；4）下級有能力去執(zhí)行。所以權力的基礎不在于法規(guī)的規(guī)定，而是要建立在上下級溝通和下級同意和接受的基礎上。3、 麥克雷戈，美國麻省的教授。在1960年，出版了《從人性的角度看企業(yè)》提出了著名的X理論和Y理論。他認為傳統(tǒng)理論是X理論，把人看作是經濟的，天生厭惡工作，逃避責任，所以需要嚴格的監(jiān)督與制裁。而Y理論則把人看作是社會的，并非天生厭惡工作。通過調動人的積極性，人就會自治、自律地達到目標。所以要實行民主領導，積極溝通，滿足需要，適當授權，發(fā)揮潛能。4、 馬斯洛的需求多層次說生存需求、安全需求、歸屬需求、尊重需求、自我實現需求這一時期總的特點：1、重視對人的行為和心理因素的研究；2、注重從內在激發(fā)人的積極性。缺陷：1、不重視組織結構、法制、環(huán)境的研究；2、沒有形成系統(tǒng)的理論。第三階段：1960年以后（系統(tǒng)理論時期/管理科學化階段）代表人物：西蒙（承上啟下，諾貝爾經濟學獎）、威廉?大內威廉?大內提出了Z理論。他認為X理論和Y理論各有積極成分，但都有失偏頗，人既非絕對的好，也非絕對的壞，有人性的一面，也有非人性的一面，有時要重獎賞，有時要強調懲罰，因此行政管理不能僅僅才去一種方法，要因時因地因人而異。這一時期的特點：1、使研究由微觀走向宏觀；2、使研究從孤立走向聯系；3、使研究由封閉走向開放；4、使研究從靜止走向動態(tài)缺陷：1、系統(tǒng)管理方法要求太高，涉及面過廣，需要耗費大量的人力和物力（這是最大的問題）2、系統(tǒng)論不能代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管理方法經濟管理學的發(fā)展趨勢：1、 研究的領域不斷擴大，從單純的行政研究逐步轉移到社會整體的研究2、 研究的重點轉移，從重視規(guī)律、原則的研究逐步轉移到具體事實或案例的研究（必然的發(fā)展方向以及學術的發(fā)展方向），從重視效率轉移到價值的研究3、 新的理論和方法不斷引進第三講行政環(huán)境一、行政環(huán)境的定義行政環(huán)境是指存在行政系統(tǒng)之外，并直接或間接地影響行政管理活動的所有客觀因素的總和。（例：很多領導人先當兩個不同省的省委書記，毛主席到地方先看地方志等）宋江：他們所處的行政環(huán)境險惡1、 梁山泊，山頭眾多，烏合之眾；2、 宋江沒有自己的人馬3、 宋江本人有嚴重的缺陷（論文化不如人；論武：出征四馬戰(zhàn)斃；論貌，老婆跟人跑了；論財，小財主出身）宋江如何適應這個環(huán)境：（一） 送?？俊八汀眮龛b別自己的群眾基礎特點：1、送的及時，從來都是“雪中送炭”（成本最低，效果最好），不是“錦上添花”（武松缺盤纏，送一盆金，一盆銀）2、 送的到位，不送則已，一送“大吃一驚”3、 送的合適（符合人的需求），寶劍送英雄，紅粉送佳人此外：4、送出公平；5、送出明白（送東西不要給人誤解）；6、送出合理（二） 公正。以花榮為例。花榮，人稱“小李廣”，與宋江私交很好，也是宋江在梁山泊上的哥兒們中最核心的圈子、心腹。不把他選為上將，原因如下：1、 花榮出身低下（知寨=副科級干部）2、 花榮的武功（能力）有問題3、 花榮的群眾基礎（支持）有問題（三） 明（明事理）1、 逐步排擠晁蓋，掌握領導權2、 緊緊掌握財權和用人權3、 高舉道德的大旗，遮蔽晁蓋的影響（把“聚義堂”（強調平等的聚合）改成“忠（上下關系）義（哥們關系）堂”一一是梁山泊成為紀律部隊）唐僧：1、所管理的團隊，各個都不是善茬（孫悟空、豬八戒一一懶惰、立場不堅定）2、 背景復雜（孫悟空一一太上老君、豬八戒一一玉皇大帝、高老莊）3、 本人手無縛雞之力，毫無社會經驗，性格有點迂唐僧適應環(huán)境的策略：1、根正苗紅，后臺硬（如來佛祖）2、用道德凝聚人3、用前景鼓舞人 4、控制方法得當（用人所長，沙僧一一老實）周恩來適應行政環(huán)境的策略1、 他的原則：只可順守，不可逆取2、 從不拉幫結派3、 理解并永遠站在主流派的一邊4、 對環(huán)境變化有豐富而巧妙的對策，應變能力之強一般情況對行政環(huán)境協(xié)調不好的原因：1、 自視過高，企圖征服環(huán)境者（改革者）2、 對環(huán)境的變化，缺乏遇見或應變策略3、 性格剛直，不善變通之輩（彭德懷）考題：請闡述你所在的市區(qū)的行政環(huán)境，并說明你怎樣去適應它？二、關于利格斯的行政生態(tài)學理論在1957年、1961年，利格斯先后出版《比較公共行政的模式》、《公共行政生態(tài)學》。他從社會經濟結構出發(fā)，將世界各國的行政管理劃分為工業(yè)型、農業(yè)型、過渡型三種基本模式。農業(yè)型模式的主要特點：1、組織與功能的混雜性；2、行政行為歸屬趨向固定化；3、行政關系特殊化；4、情感行政化工業(yè)型社會行政模式的特點：1、 行政功能與組織的明確化；2、 行為歸屬成就化（相對行為歸屬固定化而言，如克林頓“拉鏈門”事件）；3、 行政關系的普通化（是什么職務，就如何處理與他人的關系）；4、 情感的中立化過渡型社會的行政模式的特點（現在中國社會的特征）、1、 異質性：在一個社會的同一個時期內，同時并存著相互矛盾的制度、行為與觀點；2、 重疊性：指相互矛盾的觀點、制度和行為，在結構和組織上，相互滲透，重疊并存；3、 形式主義：指在過渡時期之內，行政理論與行政實踐嚴重脫節(jié)，政府雖然有堂皇的法規(guī)制度，但在實際上并不起多大的作用，有些表面上被拋棄的觀念，在實際上卻發(fā)生著巨大的影響。中國現階段的行政環(huán)境：1、三種生產方式并存；2、社會階層復雜化；3、行政人員官僚化；4、一黨領導將成為常態(tài)★★第四講行政職能一、關于行政職能的理論問題（一） 關于職能的內涵：有兩種學說1、 五職能說：法約爾法約爾認為行政職能包括計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制。2、 七職能說：古利克一一計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算（二） 關于政府職能與國家經濟生活的關系1、 重商主義的觀點：它是資本原始積累時期的國家政策在重商主義的眼里，金銀是一國的真正的財富，對外貿易是財富真正圓圈，只有出超，才能保證金銀的進口，因此，要使用國家力量干預經濟生活，保護國內工商業(yè)，促進對外出口，并采取行政手段，限制貨幣輸出，實行保護關稅。2、 自由主義政策，也叫亞當?斯密“看不見的手”理論亞當?斯密的學說以自由放任為基本原則，他認為人們受到利己主義的本性驅動，都從自己的利益出發(fā)去從事各種活動。但這種活動始終有一只看不見的手在指導，因此他主張國家要自由放任，國家的職能僅僅包括：1、保護社會，使它不受其他獨立社會的侵犯；2、盡可能保護社會上的每個人，使它不受社會上任何其他人侵害和壓迫；3、建設并維持公共設施和公共事務，所以政府不僅僅起到“守夜人”的角色。3、 凱恩斯的國家干預理論1929——1933年世界性的經濟危機摧毀了亞當?斯密的理論。凱恩斯在1936年發(fā)表了一篇《就業(yè)利息貸幣通論》，提出市場機制調節(jié)具有不可彌補的局限性，所以只能依賴國家的強力干預，他主張要利用擴大政府開支，實行赤字預算等手段來刺激經濟，增加國民就業(yè)，實質上組織政府充當氣象員的角色。4、 二戰(zhàn)以后，國家與經濟關系的爭論二戰(zhàn)以后，以后不存在政府要不要干預的問題，而是如何干預的問題，出現了三種觀點：1） 廣泛干預論：提出政府不僅應當彌補市場失敗，而且要提前干預市場的正常運行，以防止出現新的失敗。2） 超級自由主義理論：代表人物一一諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼，主張反對過分干預經濟，政府對經濟的干預要局限于市場本身所沒有能力做的事情：決定、調節(jié)、強制執(zhí)行游戲規(guī)則。3） 公共選擇理論：既不同意政府全面地干預經濟，也不同意政府去彌補市場的失敗，而是有選擇地干預市場失敗。代表人物：都獲得了諾貝爾經濟學獎一一科斯、布坎南科斯在1960年發(fā)表了《社會成本問題》，提出了著名的科斯定律，認為只要產權明確，總能產生最優(yōu)的結果。因此政府的任務是一方面維護清晰的產權，另一方面政府去干預不易界定或界定不清的經濟領域。布坎南認為市場失敗并不是政府干預的依據，因為政府同樣存在著干預失敗的一面。有些市場缺陷可以依靠自身去彌補，所以不要去干預，但是信息制約、無票乘車者、策略性行業(yè)，這三者屬于市場的根本缺陷，因此政府要加以干預。改革開放以來，政府與經濟的關系（書本上沒有）作用：1、從發(fā)展模式上看，低自由、低福利的發(fā)展模式；2、 從發(fā)展道路上看，存在漸進式改革和帕累托改革。漸進式改革一一好處：1、減少阻力；2、有很多問題隨著時間而慢慢消失（如公有制）帕累托改良一一讓大多數人得力（帕累托效應就是讓所有人得利，而結果往往是讓所有人不得力（反帕累托效應））好處：使支持改革的力量理論始終大于反對的力量，從而促進改革始終能推進3、 從執(zhí)政模式上看：有限政府、中間道路、刺激縣政競爭力有限政府本義（內涵）：1、承認政府不是萬能的；2、有所為，有所不為；3、依法行政中間政府：由姚洋提出來，他認為改革開放之所以那么快，是因為政府是仲裁者，而不是特定利益群體的代言人。好處一一就是維持社會的動態(tài)穩(wěn)定和平衡。刺激縣政競爭力：由張五常提出，他認為改革開放之所以快，就是因為中國有一個GDP考核模式，雖然有很多問題，但同時也避免了很多問題。問題：隨著社會經濟縱深的發(fā)展，1、 低自由、低福利的發(fā)展模式，隨著民主意識的覺醒，越來越難以維繼；2、 漸進式改革會使一些問題養(yǎng)癰遺患，陳偉不可承受之重（如社保體制改革）3、 帕累托改進已經沒有余地；4、 中間政府隨著特殊利益群體的崛起，越來越艱難。第五講行政職能運行計劃職能的運行所謂計劃，就是管理目標的細分和實現過程。前提條件：1、明晰計劃的目的，本部門的任務和職責2、 挑選比較合適的人選1） 分槽喂馬：指在資源足夠分配的條件下，可以按照人才的特點設置關鍵的崗位;2） 分槽喂豬：指在資源相對緊缺的條件下，引入競爭機制，促使人才的成長；3） 殺狗：對組織未來可能造成不利影響的，要采取措施，堅決清除3、 為了目標的實現，制定一些行為約束的方法。計劃的程序：1、對現狀做深入的調查和評估2、 權衡各種選擇3、 確定比較好的選擇/方法組織職能：其實質就是為了某一個特定的目標，對權力所做的組合過程。組織的含義：1、由高階管理人員承擔，實現宏觀的管理目標；2、由中低級管理人員完成，把宏觀的管理目標再次進行細分（也叫重組）。組織的類型：1、高縱型組織（中國、越南）：指管理層次