二戰(zhàn)以來英國公共租賃住房政策演變

二戰(zhàn)以來英國公共租賃住房政策演變

德國憲法明確指出，“住房不僅是一種經(jīng)濟(jì)和公共福利，也是一種公共財(cái)產(chǎn)?！?。住宅不應(yīng)該追求利潤最大化”。因此,當(dāng)一個國家的中低收入階層無法通過市場購買實(shí)現(xiàn)居住權(quán)時,政府有必要介入住房供給以保障居民的基本權(quán)利。公共住房是為了解決中低收入階層居民的居住問題,由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助,由建房機(jī)構(gòu)建設(shè),并以較低價(jià)格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房。二戰(zhàn)以來,英國的公共租賃住房發(fā)展經(jīng)歷了三個階段,從政府主導(dǎo)到市場主導(dǎo)再到改革調(diào)整,同時伴隨著公共住房發(fā)展的政策演變。發(fā)展模式的選擇實(shí)際上是租賃住房市場的經(jīng)濟(jì)變化與引導(dǎo)這些變化的政策策略之間互動關(guān)系的結(jié)果。(p31)本文擬通過梳理英國的公共租賃住房政策的演變規(guī)律,為我國公共租賃住房發(fā)展模式及政策選擇提供一些思路。一、根據(jù)英國公共租賃住房發(fā)展階段的描述(一)住房建造情況二戰(zhàn)后,英國的住房受到戰(zhàn)爭的重創(chuàng),很多人處于流離失所的狀態(tài)。英國政府為了在較短的時間內(nèi)解決公民的住房問題,投入了大量的資金建設(shè)公共住房。表1顯示了英國1950-1970年間住房的建造情況。從表1中可知,二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代后期,英國的公共住房建設(shè)一直維持在相當(dāng)高的水平,這一時期建造的住房中約有55%為公共住房而私人住房的建造數(shù)量不到50%,這種現(xiàn)象在二戰(zhàn)后的頭十年里表現(xiàn)得尤為明顯。政府對公共租賃住房建設(shè)的大量投入極大地緩解了民眾的住房困難問題,1960年,英國租住公共租賃住房的人數(shù)占到總?cè)藬?shù)的26%,到1975年更是達(dá)到31%。(p123)二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代末是英國公共租賃住房的飛速發(fā)展期。(二)英國公共租賃住房建設(shè)現(xiàn)狀及原因分析20世紀(jì)70年代末,撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的代表新自由主義政治思想的保守黨上臺執(zhí)政,他們大量削減政府的公共支出、全面放松市場管制、實(shí)行廣泛的私有化政策以甩掉政府沉重的包袱,激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,公共租賃住房建設(shè)也正是在這種背景下發(fā)生了根本性的改變。圖1反映了從1980-2010年英國的公共租賃住房和私人住房(包括私人租賃住房)占全社會房屋的比例,該圖清晰地反映了這樣一個事實(shí):自1980年以來,英國的公共租賃住房比例一直處于下降的趨勢,目前,這個趨勢仍在繼續(xù)。英國公共租賃住房比例下滑主要有兩個方面的原因,首先,英國政府嚴(yán)格限制控制公共租賃住房方面的資金支出以減少公共租賃住房的建造數(shù)量;其次,英國政府通過立法把手中的公共租賃住房以優(yōu)惠價(jià)格出售給租戶或者轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會來減少公共租房的存量。(三)英國公共住房租賃住房居住群體總體結(jié)構(gòu)20世紀(jì)末,布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨上臺執(zhí)政,他們開始對英國的全面市場化政策進(jìn)行反思,并試圖走一條既不傾向左派也不傾向右派的中間道路,在這種背景下,英國的公共住房再次發(fā)生轉(zhuǎn)變。表2反映了1977-2010年英國公共租賃住房租戶的經(jīng)濟(jì)狀況。從表2中可知,擁有全職工作的租戶從1977年的52%下滑到2005年的22%,到2010時情況稍有改善,回升到23.4%的水平。處于失業(yè)狀態(tài)的租戶從1977年的32%上升到1991年的41%,從2000年開始,這種情況開始得到扭轉(zhuǎn),到2010年時又回落到32.6%。由表2中可以看出的一個事實(shí)是,從20世紀(jì)80年代開始,英國的公共租賃住房大部分為失業(yè)者、退休人員、學(xué)生等一些弱勢群體所居住,這種情況直到2000年之后才逐漸有所改觀。表3反映了1977-2010年英國公共住房租戶年齡結(jié)構(gòu),從表3中可以看出,從1977年開始,公共住房租戶的年齡層次開始惡化,主要體現(xiàn)為中年人群體減少,青年和老年人群體增加,這個趨勢在2000年左右達(dá)到頂峰。進(jìn)入21世紀(jì)后,公共租賃住房租戶的年齡結(jié)構(gòu)開始得到改善,突出的表現(xiàn)是青年和老年人群體逐步減少,中年人群體逐步回升,盡管進(jìn)程不是特別快,但趨勢卻是相當(dāng)明顯的。實(shí)際上,進(jìn)入改革調(diào)整期后,英國政府把更多的注意力放在了改進(jìn)公共租賃住房的質(zhì)量而非公共租賃住房的數(shù)量,所以,盡管英國的公共租賃住房的數(shù)量在進(jìn)一步減少,但是,它的居住群體并沒有變得更加邊緣化。進(jìn)入21世紀(jì)以后,無論是從租戶的經(jīng)濟(jì)狀況,還是從租戶的年齡結(jié)構(gòu)來看,公共住房租戶的結(jié)構(gòu)正逐步得到改善,盡管這個進(jìn)程并不快。二、公共租賃住房政策的發(fā)展(一)英國公共租賃住房的社會背景這個時期住房政策的重心主要體現(xiàn)在:政府提供的住宅是為了滿足人民的一般需要而建造的,政府的主要職責(zé)是保證滿足每一個公民的住房需求量,特別是要注重為沒有能力尋求住房的住戶提供住房或提供類似的住所。政府投資住宅開發(fā)的資金應(yīng)該滿足社會福利作用,而不是作為一種產(chǎn)業(yè)開發(fā)來謀取利潤。(p68)英國1946年和1949年的《住宅法》以及1975年的《住宅出租和補(bǔ)償法》集中體現(xiàn)了政府解決人民大眾需求的政策目標(biāo)。1961年的《住宅法》和1956年的《住宅補(bǔ)貼法》則體現(xiàn)了公共租賃住房的社會福利作用。1945-1979年間,英國的每一屆政府至少有一部主要的住房法案出臺,而且工黨和保守黨也在諸多住房問題上達(dá)成一致意見。政府大規(guī)模介入公共租賃住房的供給,在解決了住房短缺問題的同時也帶來了一系列的問題。首先,政府主導(dǎo)模式給政府帶來了沉重的資金負(fù)擔(dān),政府不得不在其他公共支出領(lǐng)域節(jié)衣縮食以應(yīng)付公共租賃住房的支出。其次,公共租賃住房存量的持續(xù)增加使政府不得不承擔(dān)大量的維護(hù)成本與運(yùn)營成本,而且由于公共租賃住房的租金設(shè)置一般較低,公共租賃住房的運(yùn)營往往入不敷出。再次,公共租賃住房的大量建設(shè)難免造成各級政府部門重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的傾向,公眾在住房問題得到解決的同時難免遭遇住宅質(zhì)量低下的問題。這些問題的出現(xiàn)迫使政府調(diào)整公共住房政策思路,尋求新的突破。(二)英國公共租賃住房政策的變化自1979年撒切爾執(zhí)政后,英國重回自由主義經(jīng)濟(jì)模式,公共租賃住房政策在這種背景下也發(fā)生了重大調(diào)整。首先,1980年的《住房法》確立了大規(guī)模削減公共租賃住房投資方面的計(jì)劃,以減少公共租賃住房的建造數(shù)量。如果以1998年不變價(jià)格計(jì)算,1979-1980年英國公共住房總投資為11203億英鎊,而到1999-2000年,英國公共住房總投資下降到只有4110億英鎊。(p154)其次,英國政府通過1980年的《住房法》導(dǎo)入“有權(quán)購房”制度,將大量的公共住房以低廉的價(jià)格出售給公眾。1980年的《住房法》在30%的出售折扣基礎(chǔ)上,給承租人每租用一年就增加一個百分點(diǎn)的優(yōu)惠,在承租人租用20年后最高可達(dá)到50%的出售折扣;到1986年時,為了使公共租賃房對承租人更加具有吸引力,出售折扣在30%的基礎(chǔ)上每承租一年就增加2%的折扣價(jià)格,在承租人承租20年后最高可達(dá)到70%的折扣價(jià)格,(p12)這就是為什么政府出售給租戶的房屋數(shù)量會在1980年和1986年后出現(xiàn)兩個波峰。再次,通過1988年的《住房法》,英國政府開始把擁有的部分住房轉(zhuǎn)移給非營利性的住房協(xié)會管理,這樣公共租賃住房供給主體呈現(xiàn)多元化的局面,政府職能重點(diǎn)也發(fā)生顯著變化。這些政策的實(shí)施使公共租賃住房大幅度減少,公共租賃住房逐漸走向殘余化與邊緣化。同時,大規(guī)模的私有化政策使英國公共租賃住房數(shù)量急劇下降,這也導(dǎo)致了英國低收入階層的住宅狀況惡化,人們發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的私有化并沒改善民眾的住宅問題,反而引發(fā)了貧民窟等城市問題的出現(xiàn)。貧民窟效應(yīng)的出現(xiàn)使人們不得不像反思政府主導(dǎo)模式一樣反思市場主導(dǎo)模式,住房政策也隨之開始進(jìn)行調(diào)整。(三)“質(zhì)量與選擇,誰都公平的住房”2002年至今20世紀(jì)末上臺執(zhí)政的布萊爾政府開始對住房問題進(jìn)行反思并提出:應(yīng)該允許地方公房管理部門動員那些(出售公房的)資金來建造房屋以彌補(bǔ)近年來的失誤,提供更多的新住房,改善現(xiàn)有房產(chǎn),減少無房現(xiàn)象。(p231)工黨的住房政策集中體現(xiàn)在于2000年4月發(fā)布的咨詢性文件《住房綠皮書》中,當(dāng)時的口號是“質(zhì)量與選擇:對誰都公平的住房”。該份文件的觀點(diǎn)受到于2000年9月發(fā)布的一份政策申明《住房的前進(jìn)道路》的認(rèn)可,其觀點(diǎn)主要集中在租賃房尤其是公共租賃住房方面。在這份政策文件中,逐步改善公共租賃住房的質(zhì)量和環(huán)境被作為政策目標(biāo)加以申明,并提出所有隸屬于地方政府及社會房東的住房和公寓在接下來的十年中都必須提升到體面的水平。(p22)2007年布朗政府更是宣布一項(xiàng)今后十年建設(shè)300萬套可負(fù)擔(dān)住房的計(jì)劃,該項(xiàng)計(jì)劃的頭三年政府將投入財(cái)政資金100億英磅。布朗政府表示,政府有責(zé)任建造更多的公共住房來沖擊市場,解救那些買不起或租不起住房的中等收入白領(lǐng)……分流住房市場上的“非理性購買力”。(p97)2010年5月25日,英國社區(qū)發(fā)展部和地方政府出版了一份咨詢報(bào)告《公共住房:真正的未來》,該份報(bào)告給出了改革公共住房融資方式的詳細(xì)意見,并向議會及公眾征求實(shí)施這一制度的方法。以上的政策表明,進(jìn)入改革調(diào)整期后,英國政府無一例外地把住房的質(zhì)量、目標(biāo)群體的滿意度放在住房改革的中心位置。(四)政治發(fā)展的基本特征1.共租賃住房的管理權(quán)限當(dāng)公共租賃住房處于政府主導(dǎo)時期,公共租賃住房的建設(shè)資金大部分來源于中央政府,因此,中央政府擁有較大的管理權(quán)限。隨著市場主導(dǎo)時期的到來,公共租賃住房建設(shè)逐步減少,公共租賃住房對中央政府的依賴度也逐步降低,中央政府的管理權(quán)限也隨之縮小。相反,地方政府則負(fù)責(zé)公共租賃住房的規(guī)劃、申請、審核、輪候、租金設(shè)置、租金補(bǔ)貼等方面,地方政府的管理權(quán)限逐漸增加。進(jìn)入改革調(diào)整期后,政府部門把追求目標(biāo)群體的滿意度放在首要位置,由于地方政府比中央政府更加接近于目標(biāo)群體,更加了解其偏好,因此,地方政府比中央政府更具管理效率,公共租賃住房的管理權(quán)限也進(jìn)一步向地方政府讓渡。2.英國的公共住房政策政府主導(dǎo)時期,住房政策的目標(biāo)是居者有其屋,實(shí)現(xiàn)公民住房從無到有的轉(zhuǎn)變,因此,追求住房數(shù)量成了公共租賃住房政策的首要目標(biāo)。市場主導(dǎo)時期,政府把追求住房的經(jīng)濟(jì)增長功能放在了首要位置,因此,追求住宅市場的效率成為了政府的首要目標(biāo)。但是,這兩個時期都忽視了公共租賃住房的社會目標(biāo),因而公共租賃住房社區(qū)出現(xiàn)了一定程度的“社區(qū)隔離”和“貧民窟”現(xiàn)象。為了應(yīng)對住宅惡化的現(xiàn)象,到改革調(diào)整期,政府把追求公共租賃住房質(zhì)量放在了首要位置。美國著名的住房專家馬克格亞也有類似的概括,他認(rèn)為英國公共住房政策的演變大致經(jīng)歷了解決住房數(shù)量絕對不足、增大住房面積、提高住房質(zhì)量和提高住房整體水平四個階段?，F(xiàn)在英國基本處于提高住房質(zhì)量和提高住房整體水平的階段。3.目標(biāo)群體的轉(zhuǎn)變20世紀(jì)70年代末以前,西方國家處于福利國家模式階段,政府希望公共租賃住房覆蓋大部分的民眾。20世紀(jì)70年代末以后,西方國家重回自由主義經(jīng)濟(jì)模式,住房私有化成為政府住房政策所追求的目標(biāo),因而,大部分公共租賃住房被出售給私人,公共租賃住房的目標(biāo)群體也隨之從覆蓋大眾逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w中低收入階層。目前,英國政府追求住房市場效率和保障中低收入階層住房質(zhì)量的雙重目標(biāo),因此,公共租賃住房服務(wù)的目標(biāo)群體仍傾向于中低收入階層,只是更加重視提高服務(wù)質(zhì)量。4.財(cái)政資金籌集系統(tǒng)英國公共租賃住房融資手段的多樣性表現(xiàn)在,公共租賃住房建設(shè)的資金來源既包括政府財(cái)政資金,也包括政府依托稅收減免政策而鼓勵私人組織和非營利性組織投入的資金,還包括資本市場和貨幣市場的借貸資金。政府主導(dǎo)時期,公共租賃住房建設(shè)資金多來源于公共財(cái)政支出,而且中央財(cái)政支出占絕大部分。進(jìn)入市場化階段后,政府的財(cái)政投入逐漸減少,政府更多地需要從資本市場和貨幣市場借貸來籌集公共租賃住房的建設(shè)資金。融資手段的多樣化大大減輕了政府的財(cái)政壓力,有力地推動了英國公共租賃住房的發(fā)展。5.公共租賃住房被轉(zhuǎn)移給緣起政府主導(dǎo)時期,公共租賃住房的建設(shè)幾乎全部依靠政府投資,因此,政府幾乎成了公共租賃住房建設(shè)的唯一主體。進(jìn)入市場化階段后,政府的財(cái)政投入逐漸減少,大量的公共租賃住房被轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會等非營利性住房組織,同時,非營利性住房組織的權(quán)限也進(jìn)一步加大,擁有了建設(shè)公共租賃住房的權(quán)力。另一方面,隨著公共租賃住房補(bǔ)貼從“向供給方補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“向需求方補(bǔ)貼”,租戶可以自主選擇私人住房作為公共租賃住房,因此,許多私人房東實(shí)際上也成為了公共租賃住房的供給者?，F(xiàn)在,公共租賃住房的供給者既有政府,又有住房協(xié)會等非營利性租戶,還包括私人建造者,公共租賃住房的供給者呈現(xiàn)多元化的局面。三、英國公共租賃住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對中國的澄清(一)以市場主導(dǎo)為主導(dǎo),走具有中國特色的抓好公共租賃住房建設(shè)從英國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,在公共租賃住房的不同發(fā)展階段,政府因追求的政策目標(biāo)不同而有不同的職能定位。政府主導(dǎo)時期,公共租賃住房的政策目標(biāo)是解決住房困難的問題,因此,政府對住房市場的干預(yù)較大。市場主導(dǎo)時期,住房市場的目標(biāo)是追求效率,因此,政府開始退出大規(guī)模干預(yù)的模式,主張依靠市場力量來解決住房問題。改革調(diào)整時期,公共租賃住房的政策目標(biāo)是提高住房質(zhì)量,因此,政府把其職能重心放在提高租戶滿意度上。如今,我國公共租賃住房正處于起步階段,需要政府大規(guī)模投入建設(shè)公共租賃住房以解決群眾住房困難的燃眉之急。但是,政府在大規(guī)模介入公共租賃住房建設(shè)的同時,應(yīng)當(dāng)避免走英國的發(fā)展老路,要注重把我國的實(shí)際國情與國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來,走一條具有中國特色的新路。這需要正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系,依據(jù)公共租賃住房的發(fā)展目標(biāo)來定位自身職能。(二)公共服務(wù):政府公當(dāng)前,我國正處于住房矛盾的凸顯期,城市房價(jià)上漲過快給人民群眾生活帶來壓力。從英國的住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,當(dāng)民眾不具備在市場上購房或租房的條件時,需要政府履行公共服務(wù)職能,以解決民眾住房困難的問題。但是,政府在實(shí)現(xiàn)民眾“住有所居”這個戰(zhàn)略目標(biāo)時,一定要把確保質(zhì)量作為公共租賃住房的生命線,防止公共租賃社區(qū)被隔離成“貧民窟”,避免公共租賃住房社區(qū)居民陷入“貧困陷阱”。這就要求政府部門在加大公共租賃住房建設(shè)投入的同時,一定要嚴(yán)把公共租賃住房質(zhì)量關(guān),要在公共租賃住房規(guī)劃、選址、分配的過程中揉入社會融合的理念,既能解決群眾住房問題又能改善民眾生活質(zhì)量。(三)平等原則—優(yōu)先解決低收入階層的住房需求。美國哲學(xué)大師羅爾斯在其著作《正義論》中提出了正義的兩個原則,“這兩個原則的要義是平等分配各種基本權(quán)利和義務(wù),同時盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān),堅(jiān)持各種職務(wù)和地位平等地向所有人開放,只是允許那種能給最少受惠者帶來補(bǔ)償利益的不平等分配……”。(p7)根據(jù)這兩個原則,公共租賃住房的分配必須一方面堅(jiān)持每一個公民都享有平等的地位和平等的機(jī)會獲得公共租賃住房的權(quán)利,即每一個公民,無論是城鎮(zhèn)居民還是外來務(wù)工人員,都應(yīng)當(dāng)享有同等獲取公共租賃住房的權(quán)利;另一方面,公共租賃住房必須優(yōu)先分配給那些社會經(jīng)濟(jì)狀況處于最低層次的公民,即公共租賃住房的申請、審核、配租、輪候、補(bǔ)貼在對每一個公民公正平等的基礎(chǔ)上,應(yīng)該優(yōu)先向那些社會經(jīng)濟(jì)狀況處于最低層次的民眾傾斜,從而實(shí)現(xiàn)社會公平正義的目標(biāo)。(四)市場機(jī)制需要不斷創(chuàng)新發(fā)展從長期來看,單一以政府為主導(dǎo)建設(shè)公共住房是不可持續(xù)的,公共租賃住房應(yīng)建立市場化的運(yùn)作機(jī)制,廣泛發(fā)動社會力量參與。(p109)公共租賃住房作為具有社會保障性消費(fèi)品和投資品的雙重屬性的物品,(p93)一頭連著發(fā)展,一頭連著民生,(p6)地方政府在積極爭取中央政府補(bǔ)助資金、安排配套資金建設(shè)的同時,應(yīng)該運(yùn)用市場機(jī)制探索多樣化的融資渠道,包括運(yùn)用房地產(chǎn)投資信托(RealEstateInvestmentTrusts,REITs)模式、建造—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移(BuildOperateTransfer,BOT)模式、公共部門—中間組織—私人部門(Public-Intermediary-PrivatePartnerships,PIPP)模式、發(fā)行債券等,這樣既能擴(kuò)大公共租賃住房的供給,有效解決中低收入階層住房困難問題,又能夠減輕政府的財(cái)政壓力,增加投資,帶動消費(fèi),對于擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要作用。(五)借鑒英國經(jīng)驗(yàn)探索公共租賃住房供給機(jī)制當(dāng)前,我國公共租賃住房正處于政府主導(dǎo)時期。在住房矛盾的凸顯期,主要依靠政府履行公共服務(wù)職能來解決住房問題既合乎