農(nóng)村集體土地建設(shè)用地不直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地不直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)

自20世紀(jì)90年代5月國(guó)務(wù)院發(fā)布《辦法》有關(guān)城市公共土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定以來(lái)，中國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓已受到法律的依靠。因此，我國(guó)城市土地的所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。然而,與此相應(yīng),我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的改革,至今尚未取得突破性的進(jìn)展,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)始終被嚴(yán)格限制甚至禁止。而隨著國(guó)家對(duì)土地供給宏觀調(diào)控的不斷加強(qiáng),城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供量日益減少,為充分利用農(nóng)村集體建設(shè)用地,我國(guó)一些地區(qū)的集體建設(shè)用地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地的交易卻顯得非?；钴S。實(shí)踐表明,限制、禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不利于土地的集約利用,同時(shí)還會(huì)給土地管理和執(zhí)法帶來(lái)困難,有時(shí)甚至?xí)璧K地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,讓集體建設(shè)用地入市,用法律保障集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn),不僅有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題,更有利于土地的集約利用,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。一、我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀與問(wèn)題分析(一)“使用”或“放權(quán)”的“農(nóng)我國(guó)《物權(quán)法》第61條規(guī)定:“城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”;第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”;第151條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！鄙鲜鲆?guī)定表明,《物權(quán)法》所調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象僅限于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),且其流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途,對(duì)于集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題則無(wú)具體規(guī)制。①適用于農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的立法主要是1998年修訂的《土地管理法》。該法第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！庇纱藯l款可以看出,立法者通過(guò)強(qiáng)行規(guī)定將建設(shè)用地的范圍絕大部分限制在國(guó)有土地上,只留極少一部分適用集體土地,以避免農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。該法第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”此條規(guī)定旨在限制農(nóng)民集體所有的土地中農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。結(jié)合《土地管理法》第43條和第63條的規(guī)定,并聯(lián)系《物權(quán)法》第183條②或《擔(dān)保法》第36條③的規(guī)定可以看出,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的,在符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的條件下,可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地,從而使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)。而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制,除非存在以下兩種情況:(1)當(dāng)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、被兼并等情形出現(xiàn)時(shí),其建設(shè)用地使用權(quán)才能依法隨之移轉(zhuǎn)。(2)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押;當(dāng)其抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),其建設(shè)用地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng),按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限,由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！睆摹锻恋毓芾矸ā返?3條、第61條、第63條的規(guī)定可以得出,任何單位或個(gè)人進(jìn)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè),可以申請(qǐng)使用屬于農(nóng)民集體所有的土地。但其建設(shè)用地的使用權(quán)并不移轉(zhuǎn)給投資興建的公共設(shè)施、公益事業(yè)的單位或個(gè)人,仍保留歸農(nóng)民集體所有。當(dāng)公共設(shè)施、公共事業(yè)因滅失、搬遷等事由致使其所占用的集體建設(shè)用地閑置時(shí),農(nóng)民集體也不能直接使其發(fā)生移轉(zhuǎn)。該法第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?！睆摹锻恋毓芾矸ā返?3條與第62條的規(guī)定可以得出:村民建設(shè)住宅可以申請(qǐng)使用經(jīng)依法批準(zhǔn)的屬于集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地,并且村民可以通過(guò)出賣(mài)、出租住房的方式出賣(mài)、出租宅基地使用權(quán),只是以這種方式致使宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。當(dāng)然,立法是禁止單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租宅基地使用權(quán)的。(二)集體建設(shè)用地通過(guò)以上例舉可以看出,現(xiàn)行法律對(duì)集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。而現(xiàn)實(shí)情況是,受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),在一些地區(qū),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)相當(dāng)普遍。如在深圳市寶安區(qū),截止到2000年6月底,其工業(yè)用地中有85%是集體建設(shè)用地;在東莞市石碣鎮(zhèn)10平方公里的建成區(qū)中,集體建設(shè)用地占66%;蘇州已有一半的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),涉及土地面積超過(guò)10萬(wàn)畝。④由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律加以規(guī)范,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式多種多樣。在流轉(zhuǎn)主體(轉(zhuǎn)讓方、出租方)上,既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織,也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村民委員會(huì)和村民小組,甚至還有原使用權(quán)人;作為受讓方的主體早已突破了本集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的范圍,主要是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)或個(gè)人。流轉(zhuǎn)的形式主要是出租、一定年限使用權(quán)的出讓以及作價(jià)入股。由于法律、法規(guī)的禁止,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程其實(shí)是在法律框架外、無(wú)序狀態(tài)下運(yùn)行的,由此可能而引發(fā)一系列的問(wèn)題。1.與國(guó)家法律相沖突的地方實(shí)踐難以得到更好的理解我國(guó)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)集體所有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和使用作出了明確限定。依照法律規(guī)定,農(nóng)村土地原則上不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,除非依法征收為國(guó)有后再出讓國(guó)有土地使用權(quán)?？梢?jiàn),國(guó)內(nèi)各試點(diǎn)地區(qū)允許農(nóng)村集體組織自行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的做法是和上述法律規(guī)定相沖突的;而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)試點(diǎn)主要是各地方根據(jù)國(guó)家的政策以及地方的實(shí)際需要自行開(kāi)展的,試點(diǎn)工作的主要依據(jù)是各省、市以及縣級(jí)人民政府所頒布的地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件效力等級(jí)較低,缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性,難以保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的安全與效率。隨著我國(guó)法制的不斷健全,這種明顯與國(guó)家法律相沖突的地方實(shí)踐已經(jīng)越來(lái)越難以得到人們的共識(shí)。有批評(píng)者認(rèn)為,這種公然“挑戰(zhàn)國(guó)法權(quán)威”的做法應(yīng)當(dāng)立即廢止。也有批評(píng)者認(rèn)為,這種出于良好目的的做法必將對(duì)我國(guó)法治建設(shè)產(chǎn)生一些負(fù)面影響,它對(duì)于現(xiàn)行法治秩序的不良影響也是不容忽視的。⑤2.特定情形下,應(yīng)當(dāng)把建設(shè)用地使用權(quán)土地是一種具有商品屬性的資源,只有進(jìn)行充分合理的利用才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在現(xiàn)行法律體制下,集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上不能轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押,不能享有普通用益物權(quán)的處分權(quán)能,只有在出資入股、聯(lián)營(yíng)等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)移。⑥在交易主體和范圍方面,只有破產(chǎn)或兼并的企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移土地使用權(quán),普通企業(yè)、個(gè)人以建設(shè)用地使用權(quán)為客體的交易行為無(wú)效,導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)。盡管一些地方制訂了相關(guān)的政策來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)的運(yùn)行,但流轉(zhuǎn)主體對(duì)政策的時(shí)效性和權(quán)威性把握不定,難以建立穩(wěn)定持久的利益預(yù)期,大部分有實(shí)力的企業(yè)不愿使用集體土地,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約;銀行作為貸款方,為防范風(fēng)險(xiǎn),不愿意接受集體土地資產(chǎn)作為抵押財(cái)產(chǎn),集體土地的融資功能難以實(shí)現(xiàn);國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的“統(tǒng)一市場(chǎng)”難以建立,城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置、城市化進(jìn)程加快與農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢之間矛盾突出。3.配置管理不到位當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其收益分配缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理,比如私下交易,既沒(méi)有合同文本,也沒(méi)有經(jīng)過(guò)報(bào)批。這種協(xié)議缺乏必要的法律法規(guī)支持,執(zhí)行沒(méi)有保障。大多數(shù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等事項(xiàng),未按程序經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò);缺乏完善的監(jiān)督體系,農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障;土地流轉(zhuǎn)收益由少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部支配的現(xiàn)象比較普遍。⑦各地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中的做法不同,不同地方往往根據(jù)各自需要出臺(tái)管理辦法和條例。各地的管理也有明顯的差異,造成全國(guó)流轉(zhuǎn)收益分配混亂,各權(quán)利主體的利益均未得到保障。政府權(quán)益受損主要表現(xiàn)在土地資產(chǎn)流失以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的收益受損,同時(shí)還體現(xiàn)在土地用途控制、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的權(quán)利也在很大程度上受損。農(nóng)民集體利益不能得到充分保障往往是由于政府借口基礎(chǔ)設(shè)施投資而獲取過(guò)高比例的收益分配,或者是由于地方村干部的非法行為等造成的。農(nóng)民利益問(wèn)題主要表現(xiàn)在農(nóng)民應(yīng)得收益比例往往過(guò)低,失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決,農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定。4.社會(huì)違法事件頻發(fā)由于我國(guó)目前尚未制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為的相關(guān)法律,實(shí)踐中集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等都無(wú)法可依,難以進(jìn)行土地登記,土地權(quán)屬關(guān)系混亂;加之流轉(zhuǎn)主體法律地位不明確,流轉(zhuǎn)程序失范,流轉(zhuǎn)主體之間的權(quán)利義務(wù)僅僅依據(jù)合同的約定,或者地方政府的“地方政策”,致使交易中的違約風(fēng)險(xiǎn)增加,糾紛頻頻發(fā)生。一旦訴至法院,雙方的交易行為極有可能被認(rèn)定為違法,已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體土地被認(rèn)定為無(wú)效,雙方的利益得不到保護(hù),一旦調(diào)處失當(dāng),極易釀成重大社會(huì)事件。⑧此外,在沒(méi)有法律明確授權(quán)情況下,受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng),集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù),未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),或低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)民集體土地,交易行為扭曲,工業(yè)用地以聯(lián)營(yíng)為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí),住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場(chǎng)交易,造成隱形市場(chǎng)活躍、耕地保護(hù)受到?jīng)_擊、國(guó)有土地市場(chǎng)被擾亂、政府控制土地市場(chǎng)能力被削弱等嚴(yán)重后果。5.征收農(nóng)村集體土地的土地,能夠造成土地征收目的或《物權(quán)法》第39條規(guī)定,所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》第61條規(guī)定,城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),實(shí)際上造成國(guó)家土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不平等。《物權(quán)法》第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。實(shí)際情況是,集體土地被征收為國(guó)有之后,只有部分土地用于公益目的,大多數(shù)是用于贏利性的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。對(duì)于此類(lèi)征收,農(nóng)民集體雖然可獲得土地補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)等,但這些補(bǔ)償與政府出讓土地獲得的出讓金相比,完全不成比例,由市場(chǎng)決定的土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用。此與黨的十七屆三中全會(huì)提出的“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局”的指導(dǎo)思想相背離。二、土地流轉(zhuǎn)的主要模式由于現(xiàn)行土地管理制度的種種弊端,國(guó)家目前在許多地方開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度試點(diǎn),試點(diǎn)是在保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下,允許農(nóng)村集體組織自行出讓建設(shè)用地使用權(quán)。各地試點(diǎn)工作的重心在于,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易,打破了農(nóng)村土地非經(jīng)政府征為國(guó)有不得用于非農(nóng)用途的限制。這種做法使農(nóng)民可以直接和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行市場(chǎng)交易,突破了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,因此被稱(chēng)為“農(nóng)地入市”,更有學(xué)者稱(chēng)其為繼“土地革命”、“人民公社”、“土地家庭承包”之后的中國(guó)農(nóng)村“第四次土地革命”。⑨目前,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的模式大致有以下幾類(lèi)。⑩1.成都“聯(lián)建房”模式。成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)就是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)“同證、同權(quán)、同價(jià)”。具體方式有:第一,農(nóng)民將自己確權(quán)的宅基地交給有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的投資方參加聯(lián)建,聯(lián)建方全額出資為農(nóng)民修建住房,并按一定標(biāo)準(zhǔn)租用農(nóng)民土地。第二,在原址重建中,農(nóng)戶也可向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建房貸款,最多6萬(wàn)元,最長(zhǎng)8年。農(nóng)戶用合法的宅基地使用權(quán)和擬建房產(chǎn)證抵押,可在信用社貸款。第三,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作經(jīng)營(yíng)方式。如以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和整理出來(lái)的宅基地使用權(quán)作為個(gè)人股;將整理出來(lái)的林盤(pán)地、荒山等非耕地的使用權(quán)作為集體股入股,組建農(nóng)民股份合作社,合法流轉(zhuǎn)農(nóng)民宅基地用于市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。2.南海模式。南海模式的特點(diǎn)在于由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租,村里的農(nóng)民出資入股,憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。南海土地股份制中農(nóng)戶的股權(quán)是其土地承包權(quán)的延伸。股份合作組織一般是規(guī)定原集體組織的承包農(nóng)戶才有權(quán)入股分紅,承包制下農(nóng)民擁有的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)只限于農(nóng)業(yè)用途,而股份制則將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)延伸到非農(nóng)用途,農(nóng)民可以憑借股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來(lái)的增值收益,農(nóng)民收入顯著提高。股份合作組織控制著土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán),占據(jù)了大部分土地增值收益,股民對(duì)管理者的監(jiān)督比較困難。3.寧陽(yáng)模式。寧陽(yáng)縣“股份+合作”模式所采用的是“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式?！肮煞?合作”流轉(zhuǎn)模式有以下特點(diǎn):一是農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則,引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股;二是合作社按照民主原則對(duì)土地統(tǒng)一管理,不再由農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng);三是合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);四是合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式。年度分配時(shí),首先支付社員土地保底收益每股(畝)700元,留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金,然后再按股進(jìn)行二次分紅。4.甘肅的土地股份合作社模式。這種股份合作社以土地入股為主要方式,農(nóng)戶攜地入股,由合作社集中使用,由種田能手或外商承包租種,雙方簽訂合同,合作社統(tǒng)一管理。加入合作社時(shí),農(nóng)民要有書(shū)面入社申請(qǐng),準(zhǔn)入后,農(nóng)民以土地和現(xiàn)金兩種方式入股,土地每畝為1股,參與農(nóng)業(yè)收入分紅;現(xiàn)金股用于建辦企業(yè),每股為500元,以100股封頂,參與企業(yè)利潤(rùn)分紅。入現(xiàn)金股的農(nóng)戶必須入土地股,否則不予確認(rèn)。5.溫州的創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式。溫州各地農(nóng)村近年來(lái)積極創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式的主要內(nèi)容為農(nóng)戶把承包田有償轉(zhuǎn)包給大戶集中經(jīng)營(yíng),模式包括“招投標(biāo)式轉(zhuǎn)包”、“中轉(zhuǎn)站式轉(zhuǎn)包”、“中介機(jī)構(gòu)合同轉(zhuǎn)包”等三種。溫州的三種土地流轉(zhuǎn)方式的廣泛運(yùn)用,已經(jīng)收到了遏止耕地拋荒、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的預(yù)期效果。作為溫州土地流轉(zhuǎn)的主要模式,目前種糧大戶轉(zhuǎn)包模式承擔(dān)著全市40%以上的早稻生產(chǎn)任務(wù)。此外,還有廣州的以土地直接入市交易的模式、安徽小崗的新型合作化模式、合肥的土地流轉(zhuǎn)模式、河南西萬(wàn)農(nóng)地“整村流轉(zhuǎn)”模式、重慶九龍坡模式與長(zhǎng)壽模式等。我國(guó)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革目標(biāo)是大力培育農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng),這是促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)健康、合理、有序流轉(zhuǎn)和集中的關(guān)鍵。通過(guò)以上試點(diǎn)模式的考察不難發(fā)現(xiàn)它們各具特色,但不可否認(rèn)的是,上述試點(diǎn)模式也存在不少弊端和不足,這些問(wèn)題如果得不到很好的控制,甚至有可能使得更多的農(nóng)民失去土地,也有可能使農(nóng)村土地的利用得不到很大提高,還有可能出現(xiàn)大量的農(nóng)業(yè)承包公司,引發(fā)土地權(quán)屬?zèng)_突。這顯然不符合我國(guó)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地改革的本意。因此,如果要在全國(guó)農(nóng)村推廣集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),我們還有以下問(wèn)題需要面對(duì)。1.處理集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓糾紛,民事審判權(quán)與行政管理權(quán)容易產(chǎn)生沖突。通過(guò)以上分析不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有法律對(duì)集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓采取嚴(yán)格限制制度。試點(diǎn)地區(qū)的地方政府規(guī)章對(duì)集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓采取寬松政策,由此造成一個(gè)問(wèn)題,即根據(jù)法律規(guī)定某一行為屬于違法行為,但行政機(jī)關(guān)根據(jù)地方政府規(guī)章卻又批準(zhǔn)當(dāng)事人進(jìn)行該行為,當(dāng)此行為產(chǎn)生糾紛訴至法院,法院陷于兩難境地:若按照法律規(guī)定判決此類(lèi)行為無(wú)效,則與本地地方政府規(guī)章的精神不一致,與行政機(jī)關(guān)的行政行為不一致。若法院采納行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)意見(jiàn),將該行為做有效處理,法院審理民事案件時(shí)不對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查,只要行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行為,法院就應(yīng)采納;但按照法律規(guī)定該行為卻又屬無(wú)效。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),試點(diǎn)地區(qū)法院均就審理集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓糾紛出臺(tái)一些指導(dǎo)意見(jiàn),核心是維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政行為,即只要是經(jīng)行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)批準(zhǔn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的,盡管其可能違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定,法院亦可認(rèn)定有效,造成下位階法優(yōu)先于上位階法的司法困境。2.由于未能清晰界定“社會(huì)公共利益”,集體建設(shè)用地面臨時(shí)刻被征收的可能,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期降低,轉(zhuǎn)讓利益無(wú)法最大化?！肮怖妗比缛狈ε袛嗟臉?biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中則容易導(dǎo)致濫用“公共利益”之名,對(duì)被征收主體的利益造成損害。各個(gè)地區(qū)試點(diǎn)政策沒(méi)有對(duì)土地征收的基礎(chǔ)——“公共利益”進(jìn)行統(tǒng)一明確的界定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳銳雄認(rèn)為:“何謂公共利益,因非常抽象,可能言人人殊。”(11)如果不對(duì)其進(jìn)行限制,公共利益將成為一匹脫韁的野馬,不僅會(huì)給權(quán)力尋租帶來(lái)最好的借口,還將會(huì)造成通過(guò)國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制剝奪一部分人的利益來(lái)滿足另一部分人利益的不公平現(xiàn)象,使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期降低,無(wú)法達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益的初衷。三、土地市場(chǎng)發(fā)展的必要性土地制度決定了土地市場(chǎng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式,集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整性使得我國(guó)的土地市場(chǎng)為單一的國(guó)有土地市場(chǎng),準(zhǔn)確地說(shuō),只局限在城鎮(zhèn)土地。集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)正體現(xiàn)出對(duì)進(jìn)一步改革土地使用制度、完善土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的需求。土地市場(chǎng)的健康發(fā)展是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。而我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度及相關(guān)法律法規(guī)的缺失,使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能以灰色狀態(tài)存在。因此,重新構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度是當(dāng)務(wù)之急。(一)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制目前,我國(guó)尚未出現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制的法律,各地區(qū)的試點(diǎn)都僅僅停留在由地方政府發(fā)布規(guī)范性文件的方式上,而這些規(guī)范性文件與國(guó)家法律之間存在明顯沖突。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展,法治建設(shè)不斷完善,必須杜絕公然違背國(guó)家法律的改革實(shí)踐。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在《憲法》和《立法法》的框架內(nèi),通過(guò)規(guī)范性立法,對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制,為目前國(guó)內(nèi)各地區(qū)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有……任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！笨梢?jiàn),《憲法》并沒(méi)有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。因此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在《憲法》的框架內(nèi)修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律,取消對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制,承認(rèn)農(nóng)民集體自行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。在此基礎(chǔ)上,可由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行具體規(guī)范,在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)工作,為今后制定有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)法律積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),考慮到我國(guó)幅員遼闊,歷史悠久,各地農(nóng)村集體土地使用情況千差萬(wàn)別,對(duì)各地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的。因此,國(guó)務(wù)院可以在相關(guān)行政法規(guī)中允許各試點(diǎn)地區(qū)所在的省級(jí)人民政府制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,在試點(diǎn)地區(qū)適用。最后,在總結(jié)各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)務(wù)院以及各省級(jí)人民政府的相關(guān)規(guī)范,全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的專(zhuān)門(mén)法律,從而在全國(guó)范圍內(nèi)推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度。(12)(二)征地程序規(guī)范方面“公共利益”的規(guī)定表現(xiàn)—建立科學(xué)合理的土地征收制度,明確社會(huì)公共利益的范圍我國(guó)實(shí)行的政府征收農(nóng)村集體土地后再出讓國(guó)有土地使用權(quán)的做法,非但沒(méi)有起到保護(hù)耕地、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用,反而成為了許多地方政府借機(jī)擴(kuò)大財(cái)政收入的重要途徑。如果放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng),允許農(nóng)村集體組織自行向社會(huì)主體出讓建設(shè)用地使用權(quán),各級(jí)地方政府的獲利勢(shì)必會(huì)因此減少。而當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地區(qū)試行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)于政府征收農(nóng)村集體土地仍然缺少限制,而多是延續(xù)原有的“為了公共利益可以進(jìn)行征收”的簡(jiǎn)單規(guī)定。如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,依法對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)行征收或者征用的,農(nóng)民集體土地所有者和集體建設(shè)用地使用者應(yīng)當(dāng)服從?！薄赌暇┦屑w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條規(guī)定:“國(guó)家因公共利益需要用地應(yīng)辦理征地手續(xù)?！比绻嬲浅鲇诠怖娴男枰魇辙r(nóng)民的土地,農(nóng)民自然應(yīng)當(dāng)服從,然而在現(xiàn)實(shí)生活中,各地方政府有多少能真正出于“公共利益”的需要進(jìn)行征地呢?(13)為防止各級(jí)地方政府濫用國(guó)家權(quán)力,侵害農(nóng)民利益,必須在構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的同時(shí),對(duì)有關(guān)征地的條件和程序作出嚴(yán)格限制。對(duì)“公共利益”的內(nèi)容應(yīng)在立法中予以明確限制、列舉,而不能以簡(jiǎn)單概括方式進(jìn)行規(guī)定。在地方農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度中,已經(jīng)出現(xiàn)了較為先進(jìn)的立法嘗試,例如《中山市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第8條規(guī)定:“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須服從國(guó)家為公共利益需要的土地征用,經(jīng)國(guó)家、省、市批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)需要征用集體土地的,任何單位和個(gè)人不得以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為由予以干擾或阻礙?！笨梢?jiàn),中山市將公用征收的目的明確限定為“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)”,較為符合公用征收的性質(zhì),從源頭上限制了地方政府濫用征收權(quán)力、損害農(nóng)民土地所有權(quán)的行為,可以作為我國(guó)今后完善土地征收制度的有益經(jīng)驗(yàn)。(三)制度的完善建議土地產(chǎn)權(quán)制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),是科學(xué)合理確定土地權(quán)利和流轉(zhuǎn)收益分配的核心內(nèi)容。從全國(guó)各地試點(diǎn)的情況來(lái)看,一般都是村集體經(jīng)濟(jì)組織為土地所有者,土地使用者(或承包經(jīng)營(yíng)者)擁有土地使用權(quán),有些還是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的公司代行所有者的權(quán)利。因此,在集體土地流轉(zhuǎn)中,土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和政府之間的關(guān)系并不明確,權(quán)利人的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)也不清楚。由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還很不完善,目前各項(xiàng)農(nóng)村土地制度的改革也是在缺乏成熟的理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的,因此,隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的深入,以上矛盾會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn),從而制約該制度的完善和實(shí)施。(14)鑒于目前情況,筆者認(rèn)為,完善我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度,為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ),應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:首先,在流轉(zhuǎn)之前,必須對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)屬進(jìn)行全面調(diào)查,按照國(guó)家有關(guān)確權(quán)規(guī)定,明確集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人,頒發(fā)集體土地所有權(quán)證書(shū)和使用權(quán)證書(shū),建立地籍檔案,將土地登記作為流轉(zhuǎn)的前提條件,保障交易完全。其次,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地所有者和使用者自愿原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人使用的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意。涉及村民依法承包經(jīng)營(yíng)和使用的土地的,應(yīng)當(dāng)取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者使用人的同意。第三,明確界定政府土地行政主管部門(mén)的角色和職能。政府土地行政主管部門(mén)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,不是產(chǎn)權(quán)代表,而是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的治理者和服務(wù)者,因而,其職責(zé)應(yīng)該是簡(jiǎn)化治理程序,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),加強(qiáng)監(jiān)管,而不能介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)。(四)建立并完善以市場(chǎng)價(jià)格為導(dǎo)向的補(bǔ)償機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,利益的分配決定了資源流動(dòng)的方向和動(dòng)力。只有建立合理的收益分配及管理機(jī)制,才能真正達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置、提高土地利用效率的目的。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配方面,安徽省的探索經(jīng)驗(yàn)具有較高的參考價(jià)值?！栋不帐〖w建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》第15條規(guī)定:“集體建設(shè)用地有償使用涉及對(duì)原土地使用者補(bǔ)償?shù)?由土地所有者和原土地使用者按照下列規(guī)定協(xié)商確定:(1)對(duì)于房屋和其他地上附著物按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償;(2)對(duì)于承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),根據(jù)土地承包剩余年限,參照征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)或者按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?！睋?jù)此,對(duì)原用地農(nóng)民的補(bǔ)償是按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行的。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是對(duì)原用地農(nóng)民最有利的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),也是對(duì)原用地農(nóng)民最公平的補(bǔ)償,真正保護(hù)了原用地農(nóng)民對(duì)自己土地的收益。(15)因此,在構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度時(shí),應(yīng)當(dāng)明確對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),即采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式對(duì)原用地農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。此外,對(duì)于補(bǔ)償收益的分配問(wèn)題應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。收益分配涉及到政府、農(nóng)村集體和原土地使用權(quán)人三者之間的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為,土地收益是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn),所以,土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益首先歸屬土地所有人;其次,按照公平原則,在所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下,土地使用權(quán)人對(duì)土地有所投入的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致及投資與收益合一的原則,將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益按投資比例分配給土地使用者。政府和土地管理部門(mén)作為管理者,無(wú)權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人流轉(zhuǎn)收益。(16)筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)。第一,在政府、集體和農(nóng)民三者之間的利益分配過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平與效率的原則,將流轉(zhuǎn)收益的絕大部分歸土地使用者和集體組織。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)因國(guó)家對(duì)土地基礎(chǔ)設(shè)施的投入,政府可以享有一定的收益分配,但對(duì)于農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn),政府并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行較大投入,不應(yīng)參與直接的收益分配。第二,集體經(jīng)濟(jì)組織取得的流轉(zhuǎn)收益,其用途應(yīng)限定在補(bǔ)償原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地使用人、本集體公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民社會(huì)保障開(kāi)支范圍內(nèi),不能挪作他用。第三,為防止部分村干部侵吞或挪用集體資產(chǎn),損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益,還要建立一套公開(kāi)透明且行之有效的流轉(zhuǎn)收益分配與使用的監(jiān)督機(jī)制,確保土地流轉(zhuǎn)收益用途符合法律規(guī)定。(五)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的確定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中,受利益驅(qū)使,極易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為的混亂、失范。因此,應(yīng)在法律中明確規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式和程序。首先,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),必須符合以下條件:(1)符合土地利用總體規(guī)劃。只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地,才能作為建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn),具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃,不得擅自改變用途,而且不得用于商品房開(kāi)發(fā),以防止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)造成房地產(chǎn)市場(chǎng)混亂。(2)流轉(zhuǎn)對(duì)象必須是依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。未經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,不得流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。(3)權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議。進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地,應(yīng)是已依法確權(quán),界至清楚,權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議,并有相應(yīng)的集體土地權(quán)屬證書(shū)。(4)流轉(zhuǎn)時(shí)只變更土地使用權(quán)。其次,在流轉(zhuǎn)的方式上,農(nóng)民集體所有土地與國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)具有同等的權(quán)能,流轉(zhuǎn)的方式可以采用建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等方式,同時(shí)為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中,還可以采用土地置換的方式。還有,在流轉(zhuǎn)的程序方面,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理,必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的原則,管理的主體應(yīng)是市縣土地行政主管部門(mén),具體操作可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所實(shí)施。具體流轉(zhuǎn)程序應(yīng)包括:(1)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)。由流轉(zhuǎn)雙方持有原土地證書(shū)或用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料,向土地行政主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)。(2)流轉(zhuǎn)審批。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所初審,市縣土地行政主管部門(mén)審核,報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。(3)繳納稅費(fèi)。包括集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)時(shí)的土地流轉(zhuǎn)收益以及再次流轉(zhuǎn)時(shí)的土地流轉(zhuǎn)增值費(fèi)。具體收取標(biāo)準(zhǔn)和分配比例可參照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況而定。(4)流轉(zhuǎn)登記。流轉(zhuǎn)雙方領(lǐng)取農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)文件,辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記,領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證或土地他項(xiàng)權(quán)