農(nóng)村房屋拆遷安置問題的法律思考

農(nóng)村房屋拆遷安置問題的法律思考

近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村周圍農(nóng)村地區(qū)的大量征用工作被納入社會。由于各方面的利益，存在各種法律關(guān)系，背后存在復(fù)雜的利益沖突。集體土地征用、補償和分配帶來的各種矛盾越來越明顯，損害農(nóng)民利益的惡性事件頻發(fā)。農(nóng)村房屋拆遷問題嚴(yán)重危及了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為社會各界的熱點。在依法治國的今天,政府和越來越多的群眾開始把注意力轉(zhuǎn)移到用法律手段解決相關(guān)問題,本文從侵權(quán)行為、有關(guān)制度缺失等方面進(jìn)行剖析,對規(guī)范農(nóng)村集體土地征用拆遷補償安置行為,保護(hù)被征者的合法權(quán)益等方面作些許探討。(一)房屋產(chǎn)權(quán)制度造成的法律困境在我國,城市房屋和農(nóng)村房屋實行不同的產(chǎn)權(quán)登記制度。城市房屋可以依法進(jìn)行登記,取得房屋產(chǎn)權(quán)證書和土地使用證書,而農(nóng)村房屋由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,大都無法取得房屋產(chǎn)權(quán)證書,更不用說取得土地使用證書。這一法律缺陷,使農(nóng)村房屋與城市房屋在財產(chǎn)權(quán)利表現(xiàn)形式上存在差異,影響了農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn),不利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,也不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此,從征用集體所有土地房屋拆遷補償安置引發(fā)的各種矛盾來看,農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記及土地使用權(quán)證法律制度的缺失無疑為損害農(nóng)民利益提供了可乘之機。(二)行政訴訟的方式根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,補償方案要經(jīng)有關(guān)政府批準(zhǔn),對補償方案有異議或不能達(dá)成協(xié)議的,由政府部門處理。從法理而言,當(dāng)一個私權(quán)利受到另一個私權(quán)利侵犯時,當(dāng)事人一方或雙方可以采取到法院提起民事訴訟等方式去解決,而當(dāng)私權(quán)利受到公權(quán)侵犯時,只有一個辦法,就是提請行政復(fù)議和提起行政訴訟,告的必須是具體行政行為,因為在我國,當(dāng)事人不能起訴政府的抽象行政行為,同時,依據(jù)我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,被征用方與征用方就征用補償有關(guān)問題達(dá)不成協(xié)議,對行政裁決又不服,可以向人民法院提起行政訴訟。但有的地方卻由鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府聯(lián)合發(fā)文:要求黨員、干部、人大代表在拆遷征用及補償標(biāo)準(zhǔn)問題上,不得有任何異議。接踵而至的便是強制拆遷。由于農(nóng)民個體作為被拆遷人時不是土地征用的一方當(dāng)事人,所以就不能行使這種訴權(quán),農(nóng)民只能被迫接受政府裁決的方案。(三)征地等私產(chǎn)、公產(chǎn)私產(chǎn)價值法律上的不農(nóng)民通過宅基地依法取得集體土地的使用權(quán),農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財產(chǎn)是無可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實中,由于缺乏法律對征用補償法律關(guān)系的界定和規(guī)制,有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》,協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán),而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私產(chǎn)。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談,沒有將房屋拆遷補償與土地征用補償分開,從操作層面上來說,這顯然違反了民法上的意思自治原則,更不能體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關(guān)系。從法理而論,房屋作為農(nóng)民的私有財產(chǎn),農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體,房屋拆遷補償協(xié)議作為一種民事法律關(guān)系,只能由拆遷人和被拆遷人協(xié)商一致達(dá)成補償協(xié)議。(一)登記資料的法律依據(jù)我國城市房屋和農(nóng)村房屋實行不同的產(chǎn)權(quán)登記制度。不管是在城市還是在農(nóng)村,房屋產(chǎn)權(quán)證作為一種憑證,對房屋所有人來說都是一道法律上的“護(hù)身符”。而諸如農(nóng)村房屋財產(chǎn)的利用、處理土地房屋權(quán)屬糾紛、辦理房屋的翻改建、法院的司法判決等,也都要以土地房產(chǎn)證書及其登記資料為法律憑據(jù)。房屋拆遷補償問題當(dāng)然也必須以登記資料為法律依據(jù)。因此,農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證作為私有財產(chǎn)管理的一種制度,對于解決當(dāng)前集體土地上房屋拆遷補償問題有著十分重要的意義。(二)征地階段的公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)限制從法理上正確分析征用補償法律關(guān)系,是確立征用補償基本原則的基礎(chǔ)。第一,政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。“征用”是一種行政法律關(guān)系。就政府而言,對農(nóng)民私有財產(chǎn)進(jìn)行征用(或因征用進(jìn)行房屋拆遷),性質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的干預(yù)限制,最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制,非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項不可為,包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。就農(nóng)民而言,其私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)接受法定的公共利益的限制。第二,公平合理的補償原則。征用后的“補償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補償農(nóng)民財產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù);農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補償。補償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則,不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。(三)拆遷過程中的補償標(biāo)準(zhǔn)隨意性目前所見的有關(guān)拆遷的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均為國有土地上的城市房屋的拆遷補償,而對集體土地上房屋的拆遷補償無規(guī)定。長期以來,一直是由政府參照《城市房屋拆遷管理條例》及《細(xì)則》進(jìn)行補償,眾所周知,由于城市國有土地上的房屋和集體土地上的房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式以及拆遷安置對象等方面均有差異,所以,《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性,導(dǎo)致在執(zhí)行過程中,各級政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大,拆遷程序和補償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂。諸如征用方克扣、壓低征用補償費用,損害農(nóng)民利益,或者被征方漫天要價、謊報和擴大面積,非法獲利,加重國家用地負(fù)擔(dān)。這種隨意性不但造成了補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,也造成了補償行為的不合理性,因此也就不可避免地產(chǎn)生了許多糾紛,直接影響了拆遷的進(jìn)程和效率。在一些地區(qū),政府為了引進(jìn)投資,制定較低的補償標(biāo)準(zhǔn),以犧牲農(nóng)民的利益換取所謂的投資環(huán)境,使農(nóng)民的利益得不到應(yīng)有保護(hù)。長期沿用城市房屋拆遷的規(guī)定,無法很好地解決農(nóng)村集體所有土地上農(nóng)民房屋拆遷中遇到的實際