突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公共安全管理

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公共安全管理

公共衛(wèi)生事件的發(fā)生對人類的生命和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大威脅，是公共安全管理的重要研究內(nèi)容。突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理,指的是為了保證公共衛(wèi)生安全,保護(hù)民眾的健康和生命安全,由政府針對公共衛(wèi)生突發(fā)事件組織實(shí)施的一系列預(yù)防和控制的行政措施,以及采取相應(yīng)的醫(yī)學(xué)防治和衛(wèi)生監(jiān)督行動(dòng)等綜合性的政府行為。隨著全球一體化和信息多元化的發(fā)展,日益突出的突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)成為任何國家或政府都必須認(rèn)真對待的重大問題。在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系中,美國和英國的突發(fā)事件預(yù)警與應(yīng)急管理能力首屈一指,特別是美國在經(jīng)歷了“9·11”和炭疽襲擊事件以后,美國政府加大了投入力度,使得應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力大大加強(qiáng)。通過對美國等西方國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的分析,從中得到一些啟示和借鑒,這有助于我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的完善和發(fā)展。一、公共衛(wèi)生事件的內(nèi)涵(一)重大傳染病和職業(yè)異常事件是發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害社會公眾健康損害損害綜合事件多,發(fā)生的基我國政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義是:突然發(fā)生,造成或者可能造成對社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。(二)應(yīng)急衛(wèi)生事件的分類突發(fā)公共衛(wèi)生事件有不同的分類方法。我國將它分為以下種類:(1)流行的傳染病發(fā)病特點(diǎn)指現(xiàn)傳染病的暴發(fā)(在局部地區(qū)短期內(nèi)突然發(fā)生多例同一種傳染病病人)和流行(一個(gè)地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過該病歷年的發(fā)病率水平),包括鼠疫、肺炭疽和霍亂的暴發(fā)、動(dòng)物間鼠疫、布氏菌病和炭疽等流行、乙丙類傳染病暴發(fā)或多例死亡、罕見或已消滅的傳染病、新傳染病的疑似病例等。(2)非均質(zhì)疾病指3人以上發(fā)生不明原因的疾病。(3)職業(yè)生活事件“重大”食物和職業(yè)中毒是指一次中毒人數(shù)超過30人或出現(xiàn)死亡1例以上的飲用水和食物中毒,以及短期內(nèi)發(fā)生3人以上或出現(xiàn)死亡1例以上的職業(yè)中毒。(4)重大公共衛(wèi)生事件包括醫(yī)源性感染暴發(fā),藥品或免疫接種引起的群體性反應(yīng)或死亡事件,嚴(yán)重威脅或危害公眾健康的水、環(huán)境、食品污染和放射性、有毒有害化學(xué)性物質(zhì)丟失、泄漏等事件,生物、化學(xué)、核輻射等恐怖襲擊事件,有毒有害化學(xué)品生物毒素等引起的集體性急性中毒事件,有潛在威脅的傳染病動(dòng)物宿主,媒介生物發(fā)生異常,學(xué)生因意外事故自殺或他殺出現(xiàn)1例以上的死亡以及上級衛(wèi)生行政部門臨時(shí)認(rèn)定的其他重大公共衛(wèi)生事件。(三)啟動(dòng)公共衛(wèi)生活動(dòng)的特點(diǎn)一般來說,突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有以下三個(gè)特點(diǎn):(1)突發(fā)性是指發(fā)生突然,出乎意料。它一般不具備事物發(fā)生前的征兆,留給人們的思考余地較小,要求人們必須在極短的時(shí)間內(nèi)做出分析、判斷。(2)一般情況下是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的區(qū)域比較廣,涉及的人員比較多,往往引起“多米諾骨牌效應(yīng)”。(3)運(yùn)營成本是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件超出了一般社會衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)展規(guī)律,并呈現(xiàn)出易變特性,有的甚至呈“跳躍式”發(fā)展。二、西方公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)體系(一)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)建設(shè)“9·11”事件和炭疽襲擊后,美國對其突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)進(jìn)行了修正和完善,形成了一個(gè)全方位、立體化、多層次和綜合性的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)自上而下包括美國疾病控制與預(yù)防中心、地區(qū)/州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)和大都市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)三個(gè)垂直系統(tǒng)。疾病控制與預(yù)防中心是美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心,其主要職能包括:制定全國性疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略,公共衛(wèi)生監(jiān)測和預(yù)警,突發(fā)事件應(yīng)對,資源整合,公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理者及工作人員的培養(yǎng)。疾病控制與預(yù)防中心在國際衛(wèi)生合作中同樣扮演著重要角色,對國際疾病預(yù)防和控制的支持也是其重要職責(zé)之一。美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)是包括公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)、科研力量和第一現(xiàn)場應(yīng)對人員(如消防員、救護(hù)人員)等在內(nèi)的多維度、多領(lǐng)域的綜合、聯(lián)動(dòng)、協(xié)作系統(tǒng),包括全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)(TheNationalHealthInformationInfrastructure,NHII)、全國公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(TheLaboratoryResponseNetwork,LRN)、現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(TheEpidemicIntelligenceServices,EIS)、全國大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(TheMetropolitanMedicalResponseSystem,MMRS)、全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)(TheNationalPharmaceuticalStockpile,NPS)等幾大子系統(tǒng)。出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí),指揮系統(tǒng)由疾病控制與預(yù)防中心上報(bào)到聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu),此時(shí)總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)危機(jī)事態(tài)的性質(zhì)和嚴(yán)重程度決定是否需要宣布國家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”,并啟動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案。(二)英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系及構(gòu)成英國是中央集權(quán)制和福利制國家,其公共衛(wèi)生突發(fā)事件戰(zhàn)略性指導(dǎo)政策的制定主要集中在中央,由設(shè)立在衛(wèi)生部的突發(fā)事件規(guī)劃協(xié)調(diào)小組(EmergencyPlanningCoordinationUnit,EPCU)、衛(wèi)生保護(hù)局(HealthProtectionAgency,HPA)及其在英國各地的分支機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部首席醫(yī)療官(ChiefMedicalOfficer)、衛(wèi)生部執(zhí)行主任(DirectorofOperations)以及四個(gè)大區(qū)衛(wèi)生和社會保障委員會負(fù)責(zé)。EPCU頒布的“國民健康服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計(jì)劃”構(gòu)成了英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系的綜合框架。這一應(yīng)對體系包括戰(zhàn)略層面和執(zhí)行層面兩部分。戰(zhàn)略層面的應(yīng)對指揮由衛(wèi)生部及其下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),還包括地方公共衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)和公共衛(wèi)生應(yīng)急計(jì)劃顧問委員會。執(zhí)行層面的突發(fā)事件應(yīng)對則由國民健康服務(wù)系統(tǒng)及其委托機(jī)構(gòu)開展。根據(jù)2002年4月修改的國民健康服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計(jì)劃,英國更多的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對職能從國民健康服務(wù)系統(tǒng)的衛(wèi)生局轉(zhuǎn)向基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)。新計(jì)劃構(gòu)建了更為完善的公共衛(wèi)生應(yīng)對網(wǎng)絡(luò),包括基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生局、健康和社會保健理事會及衛(wèi)生部門醫(yī)藥官員、執(zhí)行官員等。此外,英國于2003年4月1日成立了健康保護(hù)機(jī)構(gòu)(HPA),隸屬于衛(wèi)生部。其主要職能是通過提供一個(gè)整合的統(tǒng)一系統(tǒng),保護(hù)國民健康,減少傳染病、化學(xué)制劑危害,降低生物性病毒及放射性威脅;向公眾提供公正權(quán)威的信息和專業(yè)建議,向政府提供獨(dú)立的政策建議;在傳染病等領(lǐng)域支持國民健康服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)作,監(jiān)測公共衛(wèi)生領(lǐng)域的威脅,提供快速應(yīng)對;開展研發(fā)、教育和培訓(xùn)等活動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,公眾需要獨(dú)立、清晰、有權(quán)威、值得信賴的信息,HPA盡管目前仍作為衛(wèi)生部的分支機(jī)構(gòu),但其目標(biāo)是成為獨(dú)立的公共部門。(三)中央主管機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)簡稱“4-5-4”日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系由主管健康衛(wèi)生、福利、勞保的厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)建立并以之為核心。這一系統(tǒng)同時(shí)被納入整個(gè)國家危機(jī)管理體系。日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系覆蓋面很廣,包括由厚生勞動(dòng)省、8個(gè)派駐地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、62家國立醫(yī)院、125家國立療養(yǎng)所,5家國立研究所構(gòu)成的獨(dú)立的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng);由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市村町及保健中心組成地方管理系統(tǒng)。這三級政府兩大系統(tǒng),通過縱向行業(yè)系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理的銜接,形成全國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)地方自治制度及感染癥法和健康保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定,國家、地方政府及國民在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有明確的義務(wù)和責(zé)任。在日本突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理系統(tǒng)中,消防(急救)、警察、醫(yī)師會、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門,也按照各自的危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)和平時(shí)的約定相互配合。中央主管機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的最主要職責(zé)是收集信息并制定和實(shí)施應(yīng)急對策。平時(shí),國立傳染病研究所感染信息中心進(jìn)行法定的傳染病發(fā)生動(dòng)向跟蹤監(jiān)視。三、框架的初步形成自“非典”以來,經(jīng)過三年的工作,我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的框架已初步形成。但是,與美國等西方國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)體系相比,我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制仍不健全,在運(yùn)作過程中也暴露出來一些問題,特別是急需在以下方面加強(qiáng)應(yīng)急管理體制的科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。(一)時(shí)控制突發(fā)事件應(yīng)對任何突發(fā)事件,各方參與者能否做到反應(yīng)迅速、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)一致、及時(shí)控制突發(fā)事件,關(guān)鍵在于是否擁有一個(gè)強(qiáng)大的保障體系,是否真正做到防患于未然。我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)擁有一個(gè)強(qiáng)大和全面的保障系統(tǒng),其中包括:組織保障、法律保障、信息網(wǎng)絡(luò)保障、醫(yī)院體系保障和藥品保障等。(二)控制系統(tǒng)的作用對任何突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)探測與發(fā)現(xiàn),采取應(yīng)急措施都會獲得寶貴的時(shí)間,為此,建立一套發(fā)達(dá)的監(jiān)控系統(tǒng)至關(guān)重要。監(jiān)控系統(tǒng)為控制、發(fā)現(xiàn)公眾健康、公共衛(wèi)生問題,針對重點(diǎn)領(lǐng)域制定防范疾病的具體措施和對其效果進(jìn)行評估都能提供重要的信息依據(jù)。監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)可以包括全國醫(yī)院傳染病監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè),全國須申報(bào)疾病監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè),食品傳播疾病動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè),以及全球新發(fā)傳染病監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)等。(三)建立實(shí)驗(yàn)室應(yīng)急網(wǎng)絡(luò),提高生物鑒別能力一旦出現(xiàn)傳染疾病或其它突發(fā)公共衛(wèi)生事件,為了能及時(shí)確診病原及確認(rèn)生物或化學(xué)恐怖物質(zhì),我國應(yīng)當(dāng)建立一套綜合的、多層次的實(shí)驗(yàn)室應(yīng)急網(wǎng)絡(luò),其目標(biāo)是保證一流的生物鑒別和診斷能力,以應(yīng)對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(四)健全保障系統(tǒng),完善反應(yīng)程序保障系統(tǒng),提高救援工公共衛(wèi)生系統(tǒng)如果針對突發(fā)事件做了很好的準(zhǔn)備和預(yù)防工作,建立了健全的保障系統(tǒng),在出現(xiàn)突發(fā)事件后,各系統(tǒng)都會根據(jù)事先制定的計(jì)劃和相關(guān)法律條規(guī)進(jìn)行程序化的運(yùn)作,反應(yīng)系統(tǒng)快速啟動(dòng),從而使各項(xiàng)救援工作有條不