英美疫苗傷害案中的國家補償與補償機制比較

英美疫苗傷害案中的國家補償與補償機制比較

近年來，我國頻繁發(fā)生的疫情事件：2010年山西省疫苗事件、2013年深圳康泰生物乙肝疫苗事件、2016年山東5.7億非法經(jīng)營疫苗事件、2018年常州生物疫苗事件和2019年初江蘇省金湖市兒童注射“過期疫苗”事件。一、《英國宣言》1979年版的背景、主要內(nèi)容和實施效果(一)英國《兒童疾病檔案》在英國,接種疫苗并不是強制性的,而是為了社會利益由政府推薦的。英國政府建議兒童接種脊髓灰質(zhì)炎、白喉、百日咳、破傷風(fēng)、肺結(jié)核、天花、麻疹、風(fēng)疹、腦膜炎C等疫苗。1973年10月,兒科神經(jīng)學(xué)家約翰·威爾遜(JohnWilson)在英國皇家醫(yī)學(xué)學(xué)會(RoyalSocietyofMedicine)的演講中宣布,其發(fā)現(xiàn)了百日咳疫苗與腦損傷之間的聯(lián)系。4個月后,英國醫(yī)學(xué)協(xié)會(BritishMedicalAssociation)在《兒童疾病檔案》(與此同時,疫苗損傷兒童家長協(xié)會[TheAssociationofParentsofVaccineDamagedChildren,該協(xié)會由羅斯瑪麗·?？怂?RosemaryFox)于1973年成立]開始發(fā)聲。1962年,?？怂沟拇笈畠汉惤臃N了脊髓灰質(zhì)炎疫苗,大腦受到了損傷,并最終由醫(yī)生診斷是脊髓灰質(zhì)炎疫苗導(dǎo)致了海倫腦損傷。由于海倫的磨難,再兼福克斯了解到英國還有數(shù)百名兒童也受到疫苗傷害,她決定成立疫苗損傷兒童家長協(xié)會為受疫苗傷害的兒童發(fā)聲。1974年她說服國會議員杰克·阿斯特利(JackAstley)將疫苗損傷受害者的原因及補償問題直接提交議會,關(guān)于疫苗傷害補償?shù)臓幷撛谧h會持續(xù)了3年。在此情況下,英國衛(wèi)生和社會保障部(TheDepartmentofHealthandSocialSecurity,DHSS)對疫苗接種進行了回應(yīng):首先,其咨詢機構(gòu)——藥品安全委員會(TheCommitteeontheSafetyofMedicines)和疫苗與免疫聯(lián)合委員會(TheJointCommitteeonVaccinationandImmunisation)對百日咳疫苗的安全性和有效性進行了審核;其次,為了恢復(fù)公眾的信任,英國通過了《1979年疫苗損害補償法》((二)英國通過索賠權(quán)來獲得國家補償1979年以前,在英國,疫苗接種的受害人并沒有實際有效的補償或補救方法,根據(jù)英國普通法的侵權(quán)制度,原告在疫苗傷害訴訟中要證明因果關(guān)系會面臨相當大的困難,勝訴的機率很小。故無論是民事訴訟還是國家補償并沒有為疫苗受害人提供有效的救濟途徑。英國通過的《1979年疫苗損害補償法》要求,如果疫苗受害者傷殘程度達到80%,則將一次性獲得1萬英鎊的補償。該法經(jīng)過1985、1991、1998、2000、2002、2007、2008、2015、2016年等多次修改,按照該法,要獲得國家補償通常要求:(1)受害者必須在18歲生日前接種了疫苗,但若在英國爆發(fā)了傳染病時接種的疫苗,如H1N1等,則不受年齡限制;(2)疫苗必須在英國或馬恩島(theIsleofMan)接種;(3)補償申請只能在2歲之后提出,2歲之前不能要求補償;在接到補償申請后,英國就業(yè)與退休保障部(SecretaryofStateoftheDepartmentforWorkandPensions)下屬的疫苗傷害補償機構(gòu)(VaccineDamagePaymentsUnit)會盡快以書面形式通知索賠人其是否可以獲得國家補償,如認為索賠人不應(yīng)該得到補償,則應(yīng)以書面形式說明理由。如果索賠人對申請撤銷的結(jié)果仍不滿意,可以向社會保障和兒童支持法庭(theSocialSecurityandChildSupportTribunal)提出上訴,上訴無時間限制。在索賠人提出上訴后,其上訴和證據(jù)將由一名法官和1—2名專家,如醫(yī)生,共同審查殘疾程度和因果關(guān)系,然后由法官作出決定。(三)英國《疫苗損害補償法》實施的背景英國《1979年疫苗損害補償法》從運行來看,其立法初衷并未很好實現(xiàn),英國受害者家庭、學(xué)界均有諸多批評。批評的焦點集中于能夠獲得補償?shù)娜藬?shù)太少、傷殘60%的補償門檻過高等。根據(jù)《星期日郵報》的統(tǒng)計,1985—1992年,英國索賠人提交了370項索賠,15項得到了補償,補償率僅為4%。在2000年,171起案件中只有1起成功獲賠;2001年,176起案件中只有2起成功;2002年,索賠案數(shù)量躍升至406起,但只有8個家庭領(lǐng)取了補償。受害兒童家長們更是呼吁要拯救被疫苗摧毀的兒童,要修改法律。根據(jù)英國學(xué)界的統(tǒng)計,1979—2003年約有8808名疫苗受害者根據(jù)疫苗損害補償法提出索賠,其中只有907名疫苗受害者獲得了該法規(guī)定的補償。英國官方公布的疫苗傷害補償統(tǒng)計數(shù)據(jù)也印證了各界對此法案的批評,受害者每年獲得補償數(shù)目確實很少(表1為1999—2012年英國疫苗損害補償?shù)慕y(tǒng)計)。二、通過美國國家兒童權(quán)利法的背景、主要內(nèi)容和實施效果(一)美國傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟制度尚未為受害者提供充分的救濟當今,疫苗的益處遠超其危險已成為世人共識。在美國,疫苗作為一種獨特的產(chǎn)品,所有州政府幾乎都要求兒童在獲準上學(xué)之前,必須接種7種以前常見的兒童疾病(脊髓灰質(zhì)炎、麻疹、腮腺炎、風(fēng)疹、白喉、破傷風(fēng)和百日咳)的疫苗,家庭不得自行決定免疫接種是否符合他們的最大利益。強制免疫接種的合憲性是明確的,這種對個人自由的侵犯是正當?shù)?因為免疫方案通過減少疾病攜帶者的數(shù)量或最終消滅某些病毒使整個社會受益。雖然疫苗對大多數(shù)人有益,但其并不能使所有接種疫苗的人都安全無憂。一些兒童對接種的疫苗會有嚴重的反應(yīng),這種反應(yīng)從輕微的發(fā)燒、腦炎癥到抽搐、致殘甚至死亡。而在接種疫苗之前,幾乎不可能預(yù)測孩子對疫苗的反應(yīng)。雖然接種疫苗只有少數(shù)人會遭受永久性傷害,但每個兒童都面臨危險。受到疫苗傷害的眾多兒童根據(jù)傳統(tǒng)侵權(quán)法對疫苗制造商提起了訴訟,要求疫苗制造商進行傷害賠償。很多訴訟得到了法院的支持,到1984年美國疫苗制造商每年面臨的訴訟辯護費達980萬美元,到1985年,疫苗生產(chǎn)商已被要求賠償超過35億美元。由于可能支付大額賠償,疫苗制造商的保險費用急劇上升,高索賠風(fēng)險之下一些疫苗制造商被迫完全退出疫苗市場。與疫苗相關(guān)的高成本和高風(fēng)險威脅到了免疫計劃和疫苗供應(yīng)。1986年,美國只有兩家公司繼續(xù)生產(chǎn)脊髓灰質(zhì)炎疫苗、兩家公司和兩家國家衛(wèi)生部門生產(chǎn)DPT(DiphtheriaPertussisTetanus,簡稱DPT,即百白破三聯(lián)疫苗)疫苗。疫苗供應(yīng)出現(xiàn)了空前的危機,美國國會經(jīng)過研究得出結(jié)論:此時任何現(xiàn)有兒童疫苗生產(chǎn)商的退出都可能在美國造成真正的公共衛(wèi)生危害。在傳統(tǒng)侵權(quán)法下,雖然很多受疫苗傷害兒童通過訴訟得到了賠償,但由于原告需要證明疫苗有缺陷才能勝訴;而在很多案件中,囿于醫(yī)學(xué)專業(yè)知識匱乏、因果關(guān)系舉證困難等各種原因,很多原告因無法完成舉證責任而敗訴,也有很多受害者由于訴訟費用高昂、訴訟結(jié)果不確定等直接放棄起訴。美國傳統(tǒng)的民事侵權(quán)制度并未為受害者及其家庭提供充分的賠償依據(jù)。由于疫苗受種者人數(shù)眾多且體質(zhì)各異,同樣的疫苗不同的人會有不同反應(yīng),無缺陷的疫苗也可能會造成傷害。因為疫苗對我們的社會戰(zhàn)勝疾病是必要的,因此要求疫苗制造商對因疫苗使用造成的任何傷害均承擔責任,對疫苗制造商也不公平。美國傳統(tǒng)的民事侵權(quán)法既未向受害者提供適當?shù)难a救措施,也未為疫苗制造商提供充分的免責保護。事實表明,對于兒童、疫苗制造商或全社會來說,傳統(tǒng)的侵權(quán)訴訟并不是一個合理的解決問題的辦法。眾多因素促使美國國會尋求創(chuàng)造一個更公平的、對所有人均有效的補救措施:受傷害的兒童是疫苗強制接種的受害者,不應(yīng)讓他們獨自為他們所受傷害買單——他們只是在遵守美國法律,并推動國家與疾病做斗爭;疫苗制造商也不應(yīng)對這些傷害全部負責,因為他們生產(chǎn)的疫苗符合美國安全標準。綜合衡量之下,美國各界認為,制定免疫強制接種要求和疫苗安全條例的國家應(yīng)為疫苗造成的任何傷害支付費用、對政府強制接種疫苗所造成的傷害負責,因為整個國家和社會是受益主體。在這種背景之下,美國1986年通過《國家兒童疫苗傷害法案》((二)國家補償?shù)纳暾埣熬葷绹秶覂和呙鐐Ψò浮酚蓛刹糠纸M成:第一部分是國家疫苗計劃,涉及完善疫苗、監(jiān)測疫苗的不良反應(yīng)以及為支持衛(wèi)生和人類服務(wù)部改善國家免疫規(guī)劃所付出的努力;第二部分是國家兒童疫苗傷害補償計劃,該計劃建立了美國無過錯補償責任機制,可以快速、輕松、確定和慷慨地對疫苗受傷者進行補償。該法案減輕了索賠人的舉證責任,并未要求索賠人證明疫苗制造商或其他任何人在制造或管理疫苗時有過錯。該法制定了疫苗傷害表(VaccineInjuryTable),并由美國衛(wèi)生資源和服務(wù)管理局(HealthResources&ServicesAdministration)根據(jù)時代變遷補充修改。疫苗傷害表中列出了國家補償涵蓋的疫苗清單、相應(yīng)可能引起的傷害以及這些傷害最初發(fā)作的時間。如果索賠人的傷害或癥狀與疫苗傷害表中的情況相符并且在表格規(guī)定的時間表內(nèi)發(fā)生,索賠人將被推定受種疫苗和傷害間有因果關(guān)系,不用另外舉證,除非衛(wèi)生和公共服務(wù)部能夠證明傷害是由其他因素引起,否則因疫苗受傷或死亡的兒童或其法定代理人就有資格獲得國家補償。該法還確立了國家補償申請前置原則,對于自該法案生效之日起產(chǎn)生的疫苗傷害,在根據(jù)該法案提出索賠并作出決定之前,不得對疫苗制造商或管理者提起訴訟。索賠人在提起申訴后必須提交醫(yī)療記錄,以確定是否是疫苗造成了所謂的傷害,具體包括產(chǎn)婦產(chǎn)前和分娩記錄、新生兒醫(yī)院記錄、疫苗接種記錄、傷前和傷后的醫(yī)生或診所的記錄、所有受傷后住院和門診記錄以及死亡證明和尸檢結(jié)果(如適用)。如果缺失某些所需記錄,索賠人需要解釋原因。索賠人有兩種方法可以通過優(yōu)勢證據(jù)確定傷害。第一種是索賠人證明因疫苗傷害表內(nèi)的疫苗接種而受表內(nèi)所列損傷,即表內(nèi)傷害(tableinjury)即可。作為抗辯,政府必須通過優(yōu)勢證據(jù)證明是與疫苗無關(guān)的因素引起了損傷,不能通過聲稱是某種未知或無法解釋的因素造成了傷害來規(guī)避舉證責任。第二種是索賠人遭受的傷害不在疫苗傷害表上,或雖然屬于表內(nèi)傷害但沒有在規(guī)定的時限內(nèi)提起索賠,根據(jù)該法,只要其以優(yōu)勢證據(jù),如科學(xué)研究或?qū)＜裔t(yī)療證詞,證明疫苗與傷害之間的因果關(guān)系,其仍可以獲得補償。如果疫苗接種者受傷但未死亡,國家補償?shù)姆秶ㄡt(yī)療費、康復(fù)費、發(fā)展評估費、特殊教育費、職業(yè)培訓(xùn)和安置費、案件管理服務(wù)費、咨詢費、情感或行為治療費、住宿費、護理和服務(wù)費用、特殊設(shè)備費、實際和預(yù)期的收入損失、精神痛苦補償費等以及合理的律師費,總額不超過25萬美元。因接種疫苗而死亡的,其法定繼承人可以獲得25萬美元的補償。其中需要注意的是,為減輕索賠人面對律師費用的經(jīng)濟壓力,規(guī)定只要索賠人和律師在合理的基礎(chǔ)上善意提起索賠,無論索賠是否成功,國家都將支付律師費和相關(guān)費用。關(guān)于補償?shù)馁Y金來源,法案通過后案件的補償來源則是疫苗傷害補償信托基金,具體來源于對疫苗制造商銷售疫苗所征收的消費稅。(三)有效的責任保護30多年的運行事實證明,該法案取得了巨大成功:其對索賠人是有利的,受傷的兒童不必證明疫苗的缺陷,只需證明其遭受了疫苗傷害表內(nèi)的傷害或者在表外傷害案件中有因果關(guān)系存在,即可獲得補償;與此同時,其也在很大程度上成功地為制造疫苗的制藥行業(yè)、醫(yī)生和其他醫(yī)療服務(wù)提供者提供了良好的責任保護,降低了他們被訴的風(fēng)險;涉及疫苗領(lǐng)域的聯(lián)邦衛(wèi)生機構(gòu),包括衛(wèi)生與公共服務(wù)部、疾病控制中心(CDC)、食品和藥物管理局(FDA)和其他幾個部門,通過確保向公眾提供相對穩(wěn)定的疫苗,并確保大量美國人接種,其初衷在很大程度上得以實現(xiàn)。據(jù)美國疾控中心統(tǒng)計,截至2016年美國法院已裁決了17336項申請,其中6122項確定應(yīng)予補償、11214項被駁回,期間支付的補償總額約為39億美元,且聯(lián)邦法院所判的所有補償中,有近80%是雙方友好協(xié)商以求迅速解決問題的結(jié)果。三、英國和美國兒童疫苗傷害賠償法律制度的比較與中國的澄清(一)英美法系國家補償制度的比較通過英美兩國兒童疫苗傷害補償法律制度比較研究可以發(fā)現(xiàn),兩國都注意到了兒童疫苗傷害補償?shù)闹匾?都制定了專門的法律由國家對受害者進行補償,都很好地為受害者提供了有利的保障,增強了民眾對接種疫苗的信心。但兩國法律制度差異明顯,相比之下,美國的制度設(shè)計更為精細,對受害者的保護力度更大,運行也更為成功;英國立法保守色彩十分明顯,制度設(shè)計也相對簡單粗陋,運行效果亦不甚理想。主要有以下差異點:1.美國創(chuàng)制的疫苗傷害表涵蓋疫苗范圍廣,并將可能出現(xiàn)的傷害一一列明,這使得索賠人可以簡單明了地對照自身狀況是否屬于國家補償?shù)姆秶?且補償門檻低,未要求達到一定的傷殘程度;英國覆蓋的疫苗種類較少且達到傷殘60%方可索賠,將很多受害者擋在了門外。2.美國索賠人舉證責任輕,只需要證明自己符合疫苗傷害表即可,且無論索賠成敗,律師費用均由國家支付,鼓勵了受害者的索賠;英國并沒有這樣有利于索賠者的制度設(shè)計。3.美國補償額度高,且列明了具體的補償范圍,包括精神損害、未來收入損失等補償;英國最高12萬英鎊的補償不僅額度不高,更未提及精神損害補償、未來收入損失等。4.美國在衡量是否做出補償決定時更多考慮了受害者的利益,故多年來獲得國家補償人數(shù)較多,很好地實現(xiàn)了立法目的;英國則嚴控獲得補償?shù)臉藴?招致了各界的不滿。5.美國國家補償?shù)馁Y金來源于對疫苗制造商的征稅;英國則全部由國家財政支付,導(dǎo)致政府在面對索賠時過于謹慎嚴格,以致有學(xué)者呼吁要求英國借鑒美國的制度進行變革。(二)擴大國家補償范圍,適當支付精神損害補償我國當下并沒有專門的法律對兒童疫苗傷害補償制度進行規(guī)定,相關(guān)的法律規(guī)定主要見于《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》(2005年頒布,2016年修訂)、《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》和各省出臺的《預(yù)防接種異常反應(yīng)補償辦法》。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,由政府免費向公民提供的第一類疫苗出現(xiàn)接種異常反應(yīng)需要國家補償?shù)?補償費用由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門在預(yù)防接種工作經(jīng)費中安排,具體補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。因接種公民自費的第二類疫苗出現(xiàn)接種異常反應(yīng)的,補償費用由相關(guān)的疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔。根據(jù)以上立法可以看出,我國將最容易發(fā)生也最難事先判斷的偶合反應(yīng)排除在國家補償范圍之外,對因疫苗質(zhì)量不合格、接種單位違反預(yù)防接種工作規(guī)范亦不予補償;而現(xiàn)實中的疫苗傷害案件又多由以上三種因由引發(fā),故當下立法的補償范圍嚴重過窄。再加