完善社會救助制度的思路與對策

完善社會救助制度的思路與對策

提要：本文從中國社會救助制度的歷史演進(jìn)入手，回顧了中國近代以來類似制度的沿革與變化，指出了其中儒家思想的影響。接著本文討論了20世紀(jì)90年代中期以來最低生活保障制度的創(chuàng)立及變化，指出了其重要的意義在于從“救急”到“控制”到“權(quán)利”的理念上的變化，同時也指出了現(xiàn)行制度存在的不足之處，并提出了進(jìn)一步完善的政策建議。

一、中國社會救助制度的歷史演進(jìn)

中國類似發(fā)達(dá)國家“國家濟(jì)貧制度”的社會救濟(jì)制度形成于上個世紀(jì)中葉。半個世紀(jì)以來，這種傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度受到中國傳統(tǒng)文化中儒家思想的影響很深，制度的基本立足點(diǎn)在于“政治控制”，而沒有被看作是人民的基本權(quán)利。因此，社會救濟(jì)制度與社會救助制度雖然只有一字之差，但是在思想觀念方面的差距是根本的。

㈠傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的形成與發(fā)展

在中國，社會救濟(jì)的零星立法萌芽于上個世紀(jì)初“封建”與“共和”交替之際，而作為一項國家制度則成形于上個世紀(jì)40年代。然而，社會救濟(jì)制度真正在社會生活中發(fā)揮作用，則要到中華人民共和國建國之后，但它在整個國家制度體系中仍然處于極其邊緣的地位。直到90年代中后期，在改革開放的浪潮推動下，傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度開始了走向現(xiàn)代社會救助制度的新的改革歷程。

1.社會救濟(jì)制度的初創(chuàng)時期

1943年，國民政府制定的《社會救濟(jì)法》公布實施。當(dāng)時，社會救濟(jì)的對象被規(guī)定為：“一、年在六十歲以上精力衰耗者。二、未滿十二歲者。三、妊婦。四、因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙不能從事勞作者。五、因水旱或其他天災(zāi)事變致受重大損害或因而失業(yè)者。六、其他依法令應(yīng)予救濟(jì)者。”《社會救濟(jì)法》規(guī)定的“救濟(jì)方法”有十二種：“一、救濟(jì)設(shè)施處所內(nèi)之留養(yǎng)。二、現(xiàn)款或食物衣服等必需品之給予。三、免費(fèi)醫(yī)療。四、免費(fèi)助產(chǎn)。五、住宅之廉價或免費(fèi)供給。六、資金之無息貸予。七、糧食之無息或低息貸予。八、減免土地賦稅。九、實施感化教育及公民訓(xùn)練。十、實施技能訓(xùn)練及公民訓(xùn)練。十一、職業(yè)介紹。十二、其他依法所定之救濟(jì)方法?！盵1]但是，在國民黨統(tǒng)治時期，上述法律法規(guī)并沒有得到認(rèn)真貫徹。在實踐中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救濟(jì)機(jī)構(gòu)在相當(dāng)長的時間內(nèi)只是沿襲封建時代的舊制和作派，難有作為。

中國共產(chǎn)黨從成立之初就將勞動人民的社會福利問題放在一個重要的地位上。在1922—1948年間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)召開的歷次全國勞動大會上，都將救災(zāi)救濟(jì)作為黨的重要政策提出，并在當(dāng)時的革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地或解放區(qū)，為貫徹落實這些政策作出了努力，由蘇區(qū)、邊區(qū)或解放區(qū)政府頒布了有關(guān)法令。1945年7月，在延安召開的中國解放區(qū)人民代表會議籌備會上通過決議，成立了以周恩來、董必武為首的中國解放區(qū)臨時救濟(jì)委員會，并制定了《解放區(qū)臨時救濟(jì)委員會組織和工作條例》。救總的任務(wù)主要是調(diào)查和統(tǒng)計抗日戰(zhàn)爭時解放區(qū)所受的損失，接收和分配聯(lián)合國的救濟(jì)物資，并且與宋慶齡領(lǐng)導(dǎo)的中國福利基金會相配合，為解放區(qū)的災(zāi)民和戰(zhàn)爭難民提供了大量的救濟(jì)款項和物資。救總的工作實踐，為中華人民共和國建國后的救災(zāi)救濟(jì)工作打下了基礎(chǔ)。

新中國社會救濟(jì)制度的發(fā)展

1949年，中華人民共和國建國之初，中國就遭受了遍及長江、淮河、漢水、海河流域16省區(qū)的特大洪水災(zāi)害，成災(zāi)人口達(dá)4500多萬人。針對當(dāng)時的嚴(yán)重災(zāi)情，1949年11月負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)的內(nèi)務(wù)部召開了各重災(zāi)省區(qū)救災(zāi)匯報會，提出了“不許餓死人”的口號和“節(jié)約救災(zāi)，生產(chǎn)自救，群眾互助，以工代賑”的救災(zāi)方針。同年12月，政務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)自救勸告災(zāi)民不往外逃并分配救濟(jì)糧的指示》。1950年2月，成立了以董必武為主任、包括內(nèi)務(wù)部、財政部等12個有關(guān)部委的中央救災(zāi)委員會。4月又在北京召開了中國人民救濟(jì)代表會議，成立了中國人民救濟(jì)總會。在中央政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下同心協(xié)力，戰(zhàn)勝了連年不斷的自然災(zāi)害，如1950年華北地區(qū)和1952年華東地區(qū)的大旱災(zāi)，1953年東北地區(qū)、華北地區(qū)和1954年江淮流域的大水災(zāi)，1955年南方各省罕見的凍害。

建國之初，中國有數(shù)以百萬計的城市貧困戶。在各大中城市，街巷中滿是災(zāi)民、難民和散兵游勇，失業(yè)人員和無依無靠的孤老殘幼也比比皆是。盡管當(dāng)時國家財政還十分困難，但仍撥出大量經(jīng)費(fèi)和糧食，開展了大規(guī)模的城市社會救濟(jì)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，在解放后一年多時間里，武漢、廣州、長沙、西安、天津等14個城市緊急救濟(jì)了100多萬人。1952年，全國152個城市常年得到定期救濟(jì)的人口達(dá)120多萬，得到冬令救濟(jì)的約達(dá)150多萬。有的城市享受社會救濟(jì)的人口竟達(dá)20—40%.

50年代中期，中國農(nóng)村實現(xiàn)了合作化后，農(nóng)民的生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)力量來給予保障。即使是因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動能力的農(nóng)民，也可以通過由集體分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至其完全喪失勞動能力，才由其家庭主要負(fù)起贍養(yǎng)的責(zé)任，同時部分集體還給予一定的支助。這樣，其基本生活需求的就有了水平雖然不高但切實可靠的保障。對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，則由集體實行“五?！惫┙o制度，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”。上述種種措施最早在1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認(rèn)。

到50年代后期，中國與計劃經(jīng)濟(jì)相配套的傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度框架基本確立。從整個社會保障制度的設(shè)計安排看，在城鎮(zhèn)，以充分就業(yè)為基礎(chǔ)，將絕大部分城鎮(zhèn)人口組織到全民所有制和集體所有制單位之中就業(yè)，社會保障是隨著就業(yè)而生效的，職工、干部連同他們的家屬的生、老、病、死都靠著政府和單位了。在農(nóng)村，隨著農(nóng)業(yè)合作化的層次越來越高，范圍越來越廣，到1958年建立人民公社，幾乎所有農(nóng)民都成了社員，他們可以享受集體保障。即使是孤寡老人和孤兒也可以吃“五?！?，有集體供養(yǎng)。綜上所述，在城市的國家保障和農(nóng)村的集體保障這兩張安全網(wǎng)中，已經(jīng)網(wǎng)羅了中國絕大部分人口，漏在網(wǎng)的外面的或者掛在網(wǎng)的邊上的人是極少數(shù)。當(dāng)時，只有這些邊緣群體才是吃“政府救濟(jì)”的，這項制度的重要性自然無從談起。

圖1：中國計劃經(jīng)濟(jì)之下的社會保障網(wǎng)

改革開放時期社會救濟(jì)制度的發(fā)展

“改革、開放”以來，作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的貧困問題引起了國內(nèi)、國際的普遍關(guān)注。在整個20世紀(jì)80年代，討論得比較多的是中國農(nóng)村的貧困問題，中國社會救濟(jì)制度改革的重點(diǎn)也主要放在農(nóng)村。這些改革努力一直延續(xù)到90年代中期，其中一部分政策措施目前還在實行。

在80年代，中國社會救濟(jì)工作的主要管理部門民政部門在國家規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)對社會救濟(jì)工作進(jìn)行了一系列的改革，主要包括3個方面：救災(zāi)、五保、社會救濟(jì)和扶貧

救災(zāi)救災(zāi)是為幫助災(zāi)民脫離災(zāi)難險情，減輕災(zāi)害損失，克服災(zāi)后生活和生產(chǎn)困難而提供的社會援濟(jì)。根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)，只有特重災(zāi)人口和貧困農(nóng)村地區(qū)的重災(zāi)人口才被列為政府和社會的救濟(jì)對象。災(zāi)民須經(jīng)查災(zāi)核災(zāi)確認(rèn)，之后可以得到救濟(jì)。1990年，得到救濟(jì)的災(zāi)民為8215萬人，相對應(yīng)的“自然災(zāi)害救濟(jì)”支出經(jīng)費(fèi)億元，全部為國家撥款。

五保五保是指主要由農(nóng)村社區(qū)負(fù)責(zé)保證無法定扶養(yǎng)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒基本生活需求的社會救濟(jì)，即對他們“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”，簡稱“五?！薄?990年，得到救濟(jì)的“五保對象”有301萬人。相對應(yīng)的“孤寡病殘救濟(jì)”支出經(jīng)費(fèi)億元；其中，國家撥款億元，占%，社區(qū)支助億元，占%.

社會救濟(jì)和扶貧扶貧是指對農(nóng)村中有一定的生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困戶，從政策、思想、資金、物資、技術(shù)、信息等方面給予扶持，旨在使其通過生產(chǎn)經(jīng)營活動擺脫貧困的社會援助。通常，民政部門開展的扶貧工作被稱為“小扶貧”。社會救濟(jì)是中央和地方政府通過財政撥款，依法對特定的社會救濟(jì)對象按規(guī)定向他們提供的社會援助，使他們的生活水平接近當(dāng)?shù)匾话闼健?990年，得到城鄉(xiāng)貧困戶救濟(jì)的有3366萬人。其中，得到各種形式扶貧的為3315萬人，占%，得到定期定量救濟(jì)的為51萬人，占%.相應(yīng)的“城鄉(xiāng)貧困戶救濟(jì)”支出經(jīng)費(fèi)億元；其中，國家撥款億元，占%，社區(qū)援助億元，占%.

綜上所述，1990年，中國得到救濟(jì)的災(zāi)民8215萬人，得到救濟(jì)的“五?！比藛T301萬人，得到救濟(jì)的社會貧困戶3366萬人，其中有少數(shù)救濟(jì)對象可能會重復(fù)，因此加總起來大約是11000多萬人，占人口總數(shù)的10%左右；整個社會救濟(jì)制度共支出社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)億元，占當(dāng)年國民收入的%；其中，自然災(zāi)害救濟(jì)經(jīng)費(fèi)億元，占%，孤寡病殘救濟(jì)經(jīng)費(fèi)億元，占%，城鄉(xiāng)貧困戶救濟(jì)經(jīng)費(fèi)億元，占%.在社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)開支中，國家撥款億元，占%；社區(qū)援助億元，占%.

㈡?zhèn)鹘y(tǒng)社會救濟(jì)制度存在的問題

在20世紀(jì)80年代，民政部門對中國的傳統(tǒng)救濟(jì)制度已經(jīng)有了改革的意識，但是，當(dāng)時的大環(huán)境仍然沒有脫離計劃經(jīng)濟(jì)的軌道。民政部門搞扶貧工作是將生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制引入濟(jì)貧領(lǐng)域的一個嘗試，這種努力也確實取得了一些效果。但是，領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)畢竟不是一個政府的社會管理部門的長處，在“大扶貧”普遍開展之后，“小扶貧”日益式微。同時，以儒家思想為底蘊(yùn)的思想意識還是占主要地位，重在“政治控制”而非“公民權(quán)利”。還有一個從中國人的“面子觀念”衍生出來的特點(diǎn)就是重在“社會主義優(yōu)越性”的形式或口號而非實質(zhì)性的援助，因此，社會救濟(jì)工作在對象、觀念、資金和手段方面并沒有得到根本的改進(jìn)，其存在的問題也可以想見。

1.社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)沒有能夠與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長

從70年代末到80年代末，中國的社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)的絕對值雖然有所增長，但是在國民經(jīng)濟(jì)中的比重卻有所下降。1979年，社會救濟(jì)費(fèi)用總額為億元，占國民收入的比重為%，1988年，社會救濟(jì)費(fèi)用的絕對值有所增加，但在國民收入中所占的比重卻降到%，比1979年減少了將近五分之三。

另外，社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)總額可分為“政府撥款”和“社區(qū)供給”兩大塊。從上個世紀(jì)70年代末到90年代初，“社區(qū)供給”這一塊增長較快，1979年為億元，占社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)總額的比重為%，占國民收入的比重為%，而到了1988年，社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)總額中“社區(qū)供給”這一塊已達(dá)億元，占%，占國民收入的%.1988年的“社區(qū)供給”比1979年絕對額增長了差不多五分之三，在總的經(jīng)費(fèi)開支中的比重增長了一倍，基本上與國民收入同步增長。這說明了社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)沒能做到與國民收入同步增長，主要應(yīng)該歸咎于“政府撥款”的不足。

社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低

傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，僅以“不餓死人”為目標(biāo)，而在實施中常常連這個目標(biāo)都達(dá)不到。1990年，孤寡病殘救濟(jì)款億元，得到救濟(jì)的對象為301萬人，人均元；城鄉(xiāng)貧困戶救濟(jì)款億元，得到救濟(jì)的對象為3366萬人，人均元。1990年，自然災(zāi)害救濟(jì)款億元，即使以特重災(zāi)人口4671萬人來計算，人均元。可以說，除了孤寡病殘救濟(jì)尚能勉強(qiáng)維持救濟(jì)對象的溫飽之外，其余各項都僅僅是道義上的支持。

綜上所述，在計劃經(jīng)濟(jì)下，社會救濟(jì)對象的“邊緣性”決定了社會救濟(jì)制度的“邊緣性”。在政府工作的議事日程中，無論是中央還是地方，有關(guān)社會救濟(jì)制度的議題一般是排不上號的。到了改革開放初期，計劃模式的慣性仍然使不重視社會救濟(jì)制度的“習(xí)慣”延續(xù)下去。因此，只有到了目標(biāo)趨向為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革步步深入，由此而引發(fā)的社會問題和社會矛盾漸趨激化時，徹底改造傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度，使之逐漸向現(xiàn)代社會救助制度的演化過程才真正拉開帷幕。

二、中國社會救助制度改革的過程與成就

20世紀(jì)90年代以來，在激烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的“兩個轉(zhuǎn)變”的影響下，城市中下崗、失業(yè)愈演愈烈、貧富差距越拉越大，到90年代中期，國內(nèi)外專家學(xué)者的諸多研究將中國的城市貧困人口的規(guī)模定格在1500—3000萬人。

按照國際經(jīng)驗，對付因社會—經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問題，最有效的社會保障制度是社會救助。然而，處于非常邊緣地位的傳統(tǒng)的城市社會救濟(jì)制度卻難以承擔(dān)此重任。也正因為如此，在中國城市貧困問題發(fā)展的初期，中國政府并沒有考慮創(chuàng)建一種制度性的社會政策作為長久的應(yīng)對措施，而是習(xí)慣地采用了的“搞群眾運(yùn)動”的臨時補(bǔ)救措施——如在全國搞“社會幫困”活動、搞“送溫暖”工程，等等。這些活動成本不菲，收效卻甚微。要使社會救助制度真正成為與市場經(jīng)濟(jì)配套的最后的安全網(wǎng)，必須動大手術(shù)，進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新。中國社會救助制度的改革與創(chuàng)新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登臺亮相。

㈠改革的過程

按照國際經(jīng)驗，對付因社會—經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問題，最有效的社會保障制度是社會救助而不是社會保險。1993年，上海市人民政府首創(chuàng)城市居民最低生活保障制度，拉開了城市社會救濟(jì)制度改革的序幕。10年來，這項制度的發(fā)展可成兩大階段：創(chuàng)立推廣階段和提高完善階段。

1.創(chuàng)立推廣階段

城市居民最低生活保障制度的創(chuàng)立和推廣經(jīng)歷了一個漫長而又曲折的過程。期間又可以分成三個小的階段：

試點(diǎn)階段1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，在1994年召開的第十次全國民政會議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗，提出了對城市社會救濟(jì)對象逐步實行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)“的改革目標(biāo)，并部署在東部沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障線制度。在這一階段，這項制度的創(chuàng)建和實施基本上是各個城市地方政府的自發(fā)行為。

推廣階段1995年5月民政部在廈門、青島分別召開了全國城市最低生活保障線工作座談會，由上述已經(jīng)建立了最低生活保障制度的城市介紹了經(jīng)驗，并號召將這項制度推向全國。到1995年底，建立這項制度的城市發(fā)展到12個。1996年初召開的民政廳局長會議再次重點(diǎn)研究了這項工作，根據(jù)形勢的發(fā)展作出決定：進(jìn)一步加大推行最低生活保障線制度的力度，到1996年底，建立這項制度的城市已經(jīng)發(fā)展到116個；此后，形勢發(fā)展得更快，到1997年5月底，全國已有206個城市建立了這項制度，約占全國建制市的1／3.在這一階段，制度的創(chuàng)建和推行已經(jīng)成為中央政府的一個職能部門——民政部門的有組織行為。

根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司提供的1997年3月底的統(tǒng)計數(shù)字，在165個建立了最低生活保障線制度的城市中，有直轄市3個，占同類城市總數(shù)的75%；地級市106個，占49%；縣級市56個，占13%.由于測算的方法不一，各地的救助標(biāo)準(zhǔn)差異較大。大概可以分成4個檔次：

在這一發(fā)展階段，國務(wù)院對民政部在全國推廣建立城市居民最低生活保障制度的做法給予了充分的肯定。在1997年的八屆人大五次會議上，李鵬指出：“現(xiàn)在全國有100多個城市建立了最低生活保障制度，這是保障居民基本生活需要的重要措施，也是適合我國國情的一種社會保障辦法，要逐步加以完善?！痹凇蛾P(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)剛要的報告》中，李鵬指出：“逐步建立城市居民最低生活保障制度，幫助城市貧困人口解決生活困難?！庇谑?，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次寫進(jìn)了最高層次的政府文件——《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中。

普及階段1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。9月，在十五大召開前夕，國務(wù)院召開電視電話會議，向各省、市、自治區(qū)部署了這項工作，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度。在中共十五大的報告中，江澤民再次強(qiáng)調(diào)：要“實行保障城鎮(zhèn)困難居民基本生活的政策”。自此，這項制度的創(chuàng)立和推行成為中共中央、國務(wù)院的一項重要決策，推進(jìn)的速度明顯加快。

到1998年底，中國已經(jīng)有581個城市——包括4個直轄市，204個地級市、373個縣級市和1121個縣都建立了最低生活保障制度，分別占直轄市總數(shù)、地級市總數(shù)、縣級市總數(shù)和縣總數(shù)的100%、90%、85%和90%.[10]

1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督辦力度，到11月底，在民政部于福建省泉州市召開的全國城市居民最低生活保障工作會議上，民政部副部長范寶俊宣布：截止到9月底，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障對象增加到282萬人，其中，傳統(tǒng)民政對象占21%；新增加的救助對象占79%.1999年1—10月，全國共支出最低生活保障金15億元。就救助對象和保障資金而言，都比建立這項制度前的1992年增加了10多倍。[11]

在國慶50周年的前后，各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%.增加的開支80%以上出自中央財政，除北京、上海、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等7省市以外，其他省、市、自治區(qū)都得到了來自中央的財政補(bǔ)貼，1999年7—12月就達(dá)4億元。[12]

提高完善階段

落實階段1999年9月，國務(wù)院頒布了經(jīng)國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過的《城市居民最低生活保障條例》，并立即于10月1日正式實施?！稐l例》規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”?！皩o生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受”。“對尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受”。[13]在法規(guī)層次上，《條例》使城市居民最低生活保障制度成為中華人民共和國的一項正式的法規(guī)制度。

2000年4月，國務(wù)院總理朱镕基在遼寧視察時提出：要建立一個“獨(dú)立于企業(yè)之外”的社會保障制度。[14]2000年10月召開的中共十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定“十五”計劃的建議》中更加全面地表述了這個思想：“要加快形成獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系?！辈⑶姨岢觯骸斑M(jìn)一步完善失業(yè)保險制度，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步把國有企業(yè)下崗職工基本生活保障納入失業(yè)保險。加強(qiáng)和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市貧困人口救濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]在這個階段，最低生活保障制度已經(jīng)融入中共中央的重要決策之中。

提高階段最低生活保障真正取得突破性的進(jìn)展是在2001年下半年，國務(wù)院終于下決心要解決最低生活保障制度的“資金瓶頸”問題，在年初做出的8億元預(yù)算的基礎(chǔ)上，下半年又新增預(yù)算15億元，共計23億元。省級財政也在年初9億元預(yù)算的基礎(chǔ)上，下半年又新增預(yù)算3億多元，共計12億元。[16]加上地市和區(qū)縣兩級籌集的資金，2001年全年的最低生活保障支出達(dá)到了規(guī)?？涨暗?2億元。[17]到2002年，最低生活保障制度財政預(yù)算達(dá)到105億元，其中中央財政負(fù)擔(dān)46億元，地方財政負(fù)擔(dān)59億元。如果2002年的國內(nèi)生產(chǎn)總值接近10萬億元，最低生活保障資金所占的比重也將達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1‰，如果財政支出接近2萬億元，最低生活保障資金比重則為5‰。

資料來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要》，中國統(tǒng)計出版社2002年版。其余沒有特別注明的關(guān)于低保的統(tǒng)計數(shù)字由民政部就救災(zāi)救濟(jì)司提供。

但是，欣喜之余，也應(yīng)該看到差距。發(fā)達(dá)國家在上個世紀(jì)90年代中期的統(tǒng)計數(shù)字表明，他們用于社會救助制度的資金都要占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1—2%，是中國的10倍。[18]雖然其中有很多不可比的因素，但是，面臨嚴(yán)重的失業(yè)、下崗問題加上社會保險制度的不完善，中國政府對最低生活保障制度的財政投入繼續(xù)保持逐年增加的趨勢是不可避免的。

三、現(xiàn)行社會救助制度存在的問題

雖然中國的現(xiàn)行社會救助制度，尤其是城市居民最低生活保障制度自進(jìn)入新世紀(jì)以來已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但是，作為一項從傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度改造而來的新制度，一方面要盡力消除本身難免帶有的舊制度的種種痕跡，另一方面為適應(yīng)新形勢的發(fā)展也需要不斷與時俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新。從這個角度看問題，中國的現(xiàn)行社會救助制度在很多方面還存在著一些問題。

㈠制度架構(gòu)

現(xiàn)行制度對所有的“用戶”都是“一視同仁”的，按家庭收入一平均，該補(bǔ)多少是多少。但是，很明顯，保障對象的家庭結(jié)構(gòu)是不同的，一個家庭中的家庭成員因為生理因素或社會角色的不同需要也是不同的，一個老年人或一個未成年人與在勞動年齡階段的成年人相比，他們所需要的生活必需品能一樣嗎？家庭規(guī)模的不同也會導(dǎo)致家庭的需要不同，一個空巢家庭、一個三口之家與一個三世同堂的大家庭，消費(fèi)支出也是不同的。所以，最低生活保障制度必須在適應(yīng)這些需要方面表現(xiàn)出一定的彈性。在進(jìn)一步完善這項制度時，一個針對不同需要具有一定的靈活性的、綜合的制度架構(gòu)可能是必然的選擇。

㈡應(yīng)保盡保

“應(yīng)保盡?！比缃褚呀?jīng)差不多是一個的“應(yīng)知盡知”的口號，但是“應(yīng)得收入”仍然不愿自動退出歷史舞臺。原因還是那兩個：一是觀念問題，二是資金問題。不解決這兩個問題“應(yīng)保盡保”終歸“盡”不了。另外，應(yīng)該針對“應(yīng)”字采取斷然措施，誰“應(yīng)”誰“不應(yīng)”終究要有個可操作的說法。正面強(qiáng)攻拿不下來，迂回穿插側(cè)面進(jìn)攻行不行？還有，因為拿的是納稅人的錢，低保對象也必須付出一定的代價，所以對他們也應(yīng)該規(guī)定若干應(yīng)盡的義務(wù)。

㈢認(rèn)識貧困

對城市貧困問題的認(rèn)識，是一個很重要的問題。但是，目前中國社會對弱勢群體的關(guān)注還是太少。市場經(jīng)濟(jì)無疑是一把“雙刃劍”，在刺激中國社會提高效率的同時，也會使一部分生理上弱能或社會地位上弱勢的人因為喪失在勞動力市場上的競爭能力而陷入貧困。但是，在一個蒸蒸日上的社會中，弱勢群體很可能會被忽視。當(dāng)今中國社會貧富之間的裂隙漸大、漸深，成功人士對貧困人士的生活狀況有多少了解？在享受成功的歡愉之余他們又意識到幾多對社會的責(zé)任？這種狀況是必須改變的，因為只有一個融合的社會、團(tuán)結(jié)的社會才有可能可持續(xù)地發(fā)展下去。關(guān)于貧困的認(rèn)識必須向全社會普及。

㈣資金運(yùn)行

最低生活保障制度的“資金瓶頸”被突破是近年來中國在社會政策和公共財政方面的一大進(jìn)步，但是問題并沒有完全解決：“一刀切”的資金配套或分擔(dān)比例，中央拿多少，地方拿多少，沒有一個合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付始終是在一個“灰箱”中進(jìn)行。所以，最低生活保障資金不僅是一個拿多少的問題，還有一個可能是更重要的“怎樣拿”的問題。

㈤家計調(diào)查

家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的問題是基層反映最多的問題，主要有兩個方面：一是低保申請人及其家庭不配合或弄虛作假，二是低保申請人所在單位不配合或開假證明。更嚴(yán)重的問題在于政府機(jī)構(gòu)及其委托人似乎缺乏有效的手段應(yīng)對以上問題。其實，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查對于世界上任何一個社會救助制度來說都是難題。而在中國，可能難度更大些。家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的結(jié)果不過硬，除了會造成濫用和浪費(fèi)納稅人的錢的不良后果外，還會給對最低生活保障持保守觀點(diǎn)的人留下話柄，“養(yǎng)懶漢”可能是一個普遍的擔(dān)心。所以，必須拿出有效的辦法予以制止。

㈥社區(qū)地位

社區(qū)的地位和作用在最低生活保障制度的行政架構(gòu)中是非常微妙的。國際上一般認(rèn)為，社會救助制度因為申領(lǐng)的手續(xù)繁復(fù)，其成本是巨大的。但是，在中國，因為有了遍布全國每一個角落的社區(qū)居委會的無私貢獻(xiàn)，制度成本大大下降。然而，在這項制度走向正規(guī)化、正常化運(yùn)作之后，社區(qū)居委會應(yīng)該回復(fù)到其群眾自治組織的本來面貌，在行政程序中它不應(yīng)該再處于權(quán)力的中心而應(yīng)該處于輔佐的地位，并且在對低保對象的管理和服務(wù)上做文章。從某種意義上說，這是對社區(qū)居委會的一種保護(hù)。

㈦工作經(jīng)費(fèi)

如果說，一項制度的運(yùn)作沒有固定的工作經(jīng)費(fèi)，似乎是天下奇談。但是這在民政部門來說，確是司空見慣的事，最低生活保障制度的運(yùn)作也存在這方面的問題。這個問題造成的不良后果是：除了可能使行政程序的執(zhí)行大打折扣以外，“無米之炊”也嚴(yán)重地影響了基層機(jī)構(gòu)的工作積極性。上百億巨額撥款已經(jīng)成就“慷慨”的美譽(yù)，而吝嗇百分之幾的工作經(jīng)費(fèi)卻有可能使這項制度功虧一簣。所以，在最低生活保障的工作經(jīng)費(fèi)上一定要有一個過得去的說法。

㈧管理體系

最低生活保障制度在全國普遍建立之時，恰逢“小政府、大社會”的政府機(jī)構(gòu)改革熱火朝天在全國推開，因此，最低生活保障管理體系問題一直沒有得到很好的解決。然而，近年來隨著財政投入力度的加大，保障范圍的擴(kuò)大，保障對象的增多，最低生活保障管理體系不健全的問題也日益突出。如果因人力缺乏而導(dǎo)致政策落實不到位，制度實施不能達(dá)到預(yù)期的效果，那就太遺憾了。但是，這種可能是客觀存在的。其實，政府與其拿錢去買可有可無的“保潔、保綠”，為何就不能為自己的工作著想，買點(diǎn)對制度實施有用的“崗位”呢？

㈨保障標(biāo)準(zhǔn)

保障標(biāo)準(zhǔn)目前由各地自行制訂的規(guī)定是與原來中央財政不直接投入的做法相一致的。現(xiàn)在在財政投入上中央拿了大頭，“大股東”自然應(yīng)該對標(biāo)準(zhǔn)問題有了發(fā)言權(quán)。現(xiàn)實的狀況是，各地在制訂標(biāo)準(zhǔn)時，出發(fā)點(diǎn)不一致，所以，偏高偏低的現(xiàn)象都存在?，F(xiàn)在地方上恐怕已經(jīng)有一種苗頭，以往標(biāo)準(zhǔn)低，“吃了虧”，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)在我手中，何不來個調(diào)整？如果自行調(diào)標(biāo)成為一種風(fēng)氣，在大局上就有可能失控，在財政預(yù)算上會很被動。所以，防患于未然，在保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整上民政部應(yīng)該盡早采取得力的措施。

㈩優(yōu)惠政策

在利用社會資源方面，應(yīng)該說已經(jīng)做得很好。但是，各地制定的優(yōu)惠政策卻常常不能落到實處。給優(yōu)惠政策的扶貧幫困方式，應(yīng)該說是計劃體制下的思維定式，它與市場經(jīng)濟(jì)是相矛盾的。因為落實這些政策的是有關(guān)部門的基層機(jī)構(gòu)，在各行各業(yè)都追求效益、管理主義又盛行的大環(huán)境下，基層機(jī)構(gòu)的任何“優(yōu)惠”行為的后果都得自行消化。這就是明明在上面已經(jīng)簽了文件，而到基層卻不認(rèn)的原因。符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法應(yīng)該是“政府買單”。如果真正想落實這些政策措施，“請客買單”而又不花錢是值得政府考慮的策略。

四、完善社會救助制度的思路與對策建議

㈠在制度架構(gòu)方面

在制度架構(gòu)方面，進(jìn)一步努力的目標(biāo)應(yīng)該是“綜合的最低生活保障制度”。提出這樣一個概念，是由于現(xiàn)行制度的設(shè)計思路比較單一。在這方面，現(xiàn)代社會救助制度在發(fā)達(dá)國家的實施已經(jīng)有100多年的歷史，他們創(chuàng)造了許多很好的經(jīng)驗，完全可以學(xué)習(xí)，再根據(jù)中國的國情，進(jìn)一步改進(jìn)中國的制度。

1.救助標(biāo)準(zhǔn)

在最低生活保障資金的負(fù)擔(dān)比例主要由中央財政拿大頭以后，中央政府應(yīng)該對制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作出相對統(tǒng)一的規(guī)定。其理由

其一，因為過去實行完全的“地方屬地管理”原則，中央財政不負(fù)擔(dān)最低生活保障開支，保障標(biāo)準(zhǔn)自然只能由各地自定。但是，保障標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定的政策后果是標(biāo)準(zhǔn)五花八門。2002年，標(biāo)準(zhǔn)最高的是320元，最低的是52元。前者是后者的6倍，在生活必需品的供給基本上市場化的前提下，價格水平不會有這么大的差距。所以，只能認(rèn)為后者的保障水平是極度偏低的，而這種價格偏低又可能是地方財政困難所造成的，這需要由上級部門來進(jìn)行調(diào)整。

其二，標(biāo)準(zhǔn)由地方自行確定的做法，忽略了一個基本事實，即制定一個合適的保障標(biāo)準(zhǔn)并不是一件輕而易舉的事。關(guān)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定，1997年的《通知》中就提出了一個“既保障基本生活，又有利于克服依賴思想”的原則。實際上就是說：標(biāo)準(zhǔn)低了，達(dá)不到保障最低生活的目的；高了，又會養(yǎng)懶漢。但就目前的情況而言，在絕大多數(shù)地方，貧困標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，一些大城市，如天津、重慶、武漢、蘭州等地，大概只相當(dāng)于社會平均收入的25—30%，這個比例與建立最低生活保障制度以前相比，并沒有根本的改觀。

貧困線的制定涉及到如何鼓勵工作的積極性問題。亞行專家組的報告指出：目前的制度設(shè)計有個很大的問題，即“如果受助家庭通過就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助。受助家庭實際上面臨的是100%的邊際稅率”。這個問題是值得認(rèn)真考慮的。因為按照現(xiàn)行制度，如果就業(yè)不能使受助家庭的平均收入明顯高于保障標(biāo)準(zhǔn)的話，就是沒有經(jīng)濟(jì)上的意義的。譬如在北京，一個三口之家，都沒有工作，按保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該可以拿到975元，如果一個人可以找到一份每月700元工資的工作，他們家拿的最低生活保障金就要減少到275元，所以，這顯然不利于鼓勵受助者去尋找工作。

在亞洲發(fā)展銀行專家組題為“中國城市貧困研究”的報告中提出的一個觀點(diǎn)值得注意：“貧困比率對貧困線微小的調(diào)整具有相當(dāng)高的敏感性”。按亞行專家組測算的數(shù)據(jù)，就全國而言，假設(shè)貧困線是1，貧困比率為%；而把貧困線調(diào)高15個百分點(diǎn)，貧困比率就幾乎要翻一番，達(dá)到%；如果把貧困線調(diào)高50%，貧困比率竟高達(dá)%.因此，調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)是一件非常謹(jǐn)慎的事。

綜合考慮以上因素，中央政府的民政部門應(yīng)該以各地自行制定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)與學(xué)術(shù)理論界的合作，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法制定出一個指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)或一個確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序。

這就是說，可以以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和支出，人均地方財政收入和支出等指標(biāo)構(gòu)成一個綜合指數(shù)，將全國的城市和縣鎮(zhèn)分成若干檔次，然后用抽樣調(diào)查的方法確定各檔次中的城市和縣鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)可以是“絕對標(biāo)準(zhǔn)”，即用最低生活保障金的“金額”來表示，并按物價指數(shù)和人均收入指數(shù)每隔一定年限進(jìn)行調(diào)整。指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)也可以是“相對標(biāo)準(zhǔn)”，即用最低生活保障金相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣鐣骄杖氲囊欢ū壤齺肀硎尽?/p>

也可以在上述調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出一套用于確定各檔次的城市和縣鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序，各城市和縣鎮(zhèn)按照這個工作框架和程序制定他們的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后報上一級民政部門批準(zhǔn)。

在制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，還需要考慮三個問題：

其一，按照國際慣例，有勞動能力的低保對象本人的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一般相當(dāng)于沒有勞動能力的對象的三分之二或四分之三。這里面隱含著的潛臺詞是：有勞動能力者多多少少是能夠掙到一點(diǎn)錢的。政府鼓勵有勞動能力者去工作、去掙錢，對于一些不穩(wěn)定的、少量的勞動報酬低保機(jī)構(gòu)也不細(xì)算了。同時，在這部分對象找到較為穩(wěn)定的工作以后，也可以給予3—6個月的緩沖期，待其收入穩(wěn)定之后，再退出低保的行列。

其二，對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)10—20%.殘疾人可以會同殘聯(lián)根據(jù)殘疾程度制定合適的低保標(biāo)準(zhǔn)。對已經(jīng)成年的重度殘疾人，尤其是法定監(jiān)護(hù)人已達(dá)退休年齡的，可以考慮將重殘者單獨(dú)立戶計算收入。

其三，優(yōu)撫對象的生活困難不應(yīng)該在低保制度中解決，而應(yīng)該參照低保制度的保障方式重新設(shè)計國家補(bǔ)助制度，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。因為從理論上說，優(yōu)撫對象中不能有貧困戶，這是國家的責(zé)任。

制度框架

實事求是地看問題，造成貧困的原因有兩種，一是收入太低，使得一個家庭難以維持最起碼的生活必需品的開支；二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如醫(yī)療、教育或住房等方面的大宗支出。對此，亞行專家組的研究報告指出：“貧困是一種多維的狀態(tài)”，“強(qiáng)烈主張在以下三個領(lǐng)域提供補(bǔ)充性的救助：⑴。醫(yī)療費(fèi)用；⑵。學(xué)雜費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)；⑶。房租。”

在國際上，貧困救助實際上有兩種思路：其中最常見的思路是設(shè)立一條貧困線作為救助標(biāo)準(zhǔn)，凡是收入低于貧困線的都可以從政府那里得到救助，很多國家也把這種模式稱為“收入維持”或“收入保護(hù)”。目前的最低生活保障制度采取的就是這種救助模式。

另一條思路考慮的范圍更廣，同時把上述第二種原因，即“遭遇不可避免的大宗支出”納入了政策設(shè)計的視野。在實際生活中，大量的貧困現(xiàn)象其實都是由于這個原因造成的。于是，在上個世紀(jì)中期以后，發(fā)達(dá)國家提出了另外一種救助模式，即按“需要”進(jìn)行救助。他們認(rèn)為，在一個人在無家可歸、貧病交加或因貧輟學(xué)時，政府和社會對他漠不關(guān)心是不可設(shè)想的。于是，在許多國家和地區(qū)，都建立了綜合性的社會救助制度。

然而，在現(xiàn)行制度中，在教育、住房、醫(yī)療等方面也不是沒有考慮，一般的政策措施都是讓具體工作部門對貧困戶實行以“減免”為特征的優(yōu)惠政策，但這在執(zhí)行中有很大的難度?？赡苁且驗樵谝允袌鰹槟繕?biāo)的深化改革中，以上幾個方面都在強(qiáng)調(diào)市場化或引入市場機(jī)制，這個改革方向與減免交費(fèi)是矛盾的。所以，最好的辦法還是考慮貧困家庭在這方面的需要，然后計入最低生活保障金，讓他們自己去交費(fèi)。這樣做的結(jié)果，實質(zhì)上是“政府買單”，除了在經(jīng)濟(jì)上可以切實地得到實惠以外，還可以避免社會歧視和社會排斥。因此，中國的最低生活保障制度在保證了低收入群體的維持生存和最低生活的需求之后，也應(yīng)該將目光轉(zhuǎn)向醫(yī)療、教育、住房等方面，向建立綜合性的最低生活保障制度的更高目標(biāo)努力。

滿足上述第二層次需求的最低生活保障的目標(biāo)仍然是有限度的資金援助，這可以通過改造原來的臨時救濟(jì)制度來實現(xiàn)。而相關(guān)的服務(wù)仍然由相關(guān)的政府部門提供和管理，但救助對象還是由民政部門來確定。

所以，最低生活保障制度的制度架構(gòu)調(diào)整

將制度分成日常需要、特殊需要和酌情發(fā)放三個層次。

日常需要這個層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當(dāng)于現(xiàn)在的低保金，但不包括醫(yī)療、教育和住房的支出。

在這一層次，可以考慮有一部分救助金額可通過實物的方式來實現(xiàn)，譬如借鑒美國的食品券制度，這對于保證貧困家庭的生存權(quán)利——有足夠的食品供應(yīng)有很大的好處?，F(xiàn)在在上海、北京、大連等城市都有類似的做法，但大多已經(jīng)以貨幣代替，是否還可以考慮回到用“代用券”以及與之類似的方式。

在這一層次，還有一個可以考慮的國際慣例，就是按家庭人口的規(guī)模和構(gòu)成來確定救助金額，不同的規(guī)模和構(gòu)成的家庭的需要是不同的，因此按一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放是不合適的。在亞行專家組的報告中談到：“在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的貧困政策中，第一個成年人的比率為1，家中其他成年人和兒童的比率均為”民政部社會福利與社會進(jìn)步研究所在1996年的研究報告中也提出過一個標(biāo)準(zhǔn)：“根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，假設(shè)1人戶所需的金額為1，2—3人戶則為—，4人及以上戶為—”在這方面可以通過全國性的調(diào)查來最終確定。

特殊需要這個層次主要包括房租、教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用，等等。在這些方面，現(xiàn)在使用的手段往往是減免，但是在目前情況下，要學(xué)校、醫(yī)院或房管部門等已經(jīng)深陷于市場之中的事業(yè)單位去“減免”，實際上是很困難的。根據(jù)中國社科院社會政策研究中心自1998年以來的追蹤調(diào)查結(jié)果表明，“減免”政策的落實狀況是令人懷疑的……因此不如采取“政府買單”的方式，同時在政府給予財政撥款時再進(jìn)行平衡。

酌情提供這個層次可以考慮兩個方面：一是非義務(wù)教育階段的教育費(fèi)用、教育部門收取的其他費(fèi)用、大病醫(yī)療費(fèi)用，等等；二是金額較大但生活中又必不可少的家庭設(shè)備。

城鄉(xiāng)一體

從長遠(yuǎn)看，目前的城市居民最低生活保障制度還需要發(fā)展。在21世紀(jì)，中國的農(nóng)民在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的過程中向城市大移民勢在必然。這是因為：

其一，在全球化的背景下，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因為難以與市場接軌會越來越陷入困境，同時，在全國大多數(shù)地方土地資源被零星分割失去了其作為生產(chǎn)資料的功能而僅僅成為農(nóng)民的最后保障手段，要發(fā)展農(nóng)業(yè)，就必須使土地實現(xiàn)集約化經(jīng)營，這就要使相當(dāng)一部分農(nóng)民在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的過程中向城市移民。

其二，在80年代中期以來，中國的農(nóng)民已經(jīng)自發(fā)地以進(jìn)城打工經(jīng)商的方式開始了這場偉大的移民運(yùn)動，但他們的這一具有深遠(yuǎn)歷史意義的社會行動沒有被中國社會和中國政府所理解，因此也很少得到社會支持甚至遭遇重重障礙。

最低生活保障制度是可以幫助農(nóng)村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難的，因此，從現(xiàn)在開始，應(yīng)該考慮怎樣在不久的將來，使城市的最低生活保障制度和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合二而一。

其一，在適當(dāng)?shù)臅r候，將現(xiàn)在的最低生活保障制度的保障范圍擴(kuò)大、延伸，對于在城鎮(zhèn)工作、居住一定時限的流動人口，可以按當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)享受城市居民最低生活保障制度。

其二，進(jìn)一步改革目前的流浪乞討人員救助管理制度。以往的流浪乞討人員收容遣送制度不僅是一項很容易被人利用而滑向不人道乃至搞腐敗的過時的制度，同時也是一項實際上沒有效率的制度?？梢钥紤]用符合國際慣例的由社會工作人員來管理的“中途宿舍”的思路來改造救助站，為無家可歸、露宿街頭者提供臨時住宿和幫助有回家意愿者路費(fèi)。有違法嫌疑的，由公安處理，不要將治安管理和社會救助混為一談。

其三，在全國普遍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并從現(xiàn)在開始就考慮農(nóng)村低保制度將來如何與城鎮(zhèn)低保制度相銜接。

㈡在資金運(yùn)行方面

1.實事求是合理分擔(dān)

應(yīng)該通過調(diào)查研究，設(shè)計一個能夠?qū)Ω骷壍胤截斦闹Ц赌芰M(jìn)行如實評估的指標(biāo)體系。然后用這個指標(biāo)體系對各級地方財政，尤其是基層財政的支付能力進(jìn)行評估。評估的結(jié)果作為最低生活保障資金“分擔(dān)”或“配套”的依據(jù)。并通過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗，在此個基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步將全國的各級地方政府的財政能力分成若干層次，訂立各不相同的分擔(dān)或配套的比例，并在一定時期內(nèi)較為穩(wěn)定地執(zhí)行。

在上述調(diào)查研究中，可能會發(fā)現(xiàn)一部分實際上沒有財政負(fù)擔(dān)能力的地、市和區(qū)、縣級財政，對它們應(yīng)該有個合理的“說法”。如果一點(diǎn)不負(fù)擔(dān)，可能會擔(dān)心當(dāng)?shù)氐牡捅７秶鸁o限擴(kuò)大。對此，可以選擇的是兩種對策：一是象征性的負(fù)擔(dān)一部分，二是按低保經(jīng)費(fèi)總金額的一定的比例負(fù)擔(dān)最低生活保障制度的工作經(jīng)費(fèi)。

資金流程力求透明

在財政體系中設(shè)立城市居民最低生活保障資金專戶，以取代以往的民政財務(wù)和統(tǒng)計體系中的“城鎮(zhèn)社會救濟(jì)費(fèi)”。還須通過某種政策文件或法規(guī)文件，向各級地方政府和公眾宣布，最低生活保障制度和最低生活保障資金不是臨時性的應(yīng)急措施和臨時撥款，而是一項長久的國家制度和穩(wěn)定的財政支出。

低保資金賬戶除了對低保對象發(fā)放以外，堵塞其他出口，只進(jìn)不出。年初，地、市和區(qū)、縣的資金先到位，即直接下?lián)艿交鶎拥牡捅糁小Ｊ±锏膶ｍ椯Y金可分一年兩次，譬如在4月末和7月末到位。但應(yīng)以地、市和區(qū)、縣財政已經(jīng)到位為前提，須經(jīng)省財政部門確認(rèn)后再下?lián)埽㈨氃谝?guī)定時間內(nèi)撥到基層專戶中。中央財政專款也分一年兩次下?lián)?，譬如?月末和8月末到位。也應(yīng)以省、地、區(qū)的資金到位為前提。由財政部抽查確認(rèn)后再下?lián)?，并須在?guī)定時間內(nèi)撥到基層專戶中。

上述撥款程序，應(yīng)該在相當(dāng)?shù)耐该鞫认逻M(jìn)行。每一級、每一次撥款完成后，民政部門和財政部門都須聯(lián)合向同級的人大和政協(xié)作出通報，并請他們監(jiān)督。同時，通過新聞媒體公諸于眾，請社會加以監(jiān)督。

工作經(jīng)費(fèi)落實到位

工作經(jīng)費(fèi)不落實的問題近年來日益突出。一個年支出經(jīng)費(fèi)已經(jīng)高達(dá)150億元的國家制度的行政管理體系沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)，實在是一件不可思議的事。當(dāng)然，在中央和省一級，因為領(lǐng)導(dǎo)對低保制度的認(rèn)識高，加上在資金上回旋的余地也比較大，所以問題并不突出。即使有困難，用“特批”的方式來解決也是可行的。但是，到了市以下，尤其到了基層，沒有一筆在自己的賬戶上名正言順的可支配的工作經(jīng)費(fèi)，困難就大了。

在西南地區(qū)調(diào)查時，計算了一下低保工作的成本。以成都市雙流縣為例，2003年1—10月實際開支的經(jīng)費(fèi)為萬元，占同期低保經(jīng)費(fèi)開支的比例為%，這筆經(jīng)費(fèi)用于普查、培訓(xùn)、印刷、宣傳和差旅等方面；工作經(jīng)費(fèi)平攤到每個低保對象頭上約為15元，以同期低保金補(bǔ)差平均每人500元計算，所占的比例為3%.要說明的是，這里所說的工作成本是“純”成本，因為沒有包括人工的費(fèi)用在內(nèi)。

財政部門一直強(qiáng)調(diào)，按照目前的財政制度安排，低保工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由地方政府解決。根據(jù)這個原則，這筆經(jīng)費(fèi)實際上最終會落到縣級財政頭上，也許還會再往下分解給街道或鎮(zhèn)的“財政”，甚至變相攤派給社區(qū)居委會。在基層，大多數(shù)地方要“額外”拿出這筆經(jīng)費(fèi)來實際上還是有相當(dāng)?shù)睦щy的，何況低保經(jīng)費(fèi)本身縣財政還要負(fù)擔(dān)一部分。因此，應(yīng)該實事求是地考慮根據(jù)實際財政能力來解決這個問題。

根據(jù)以上的分析，按照低保經(jīng)費(fèi)總額的適當(dāng)比例來確定低保工作經(jīng)費(fèi)，或者根據(jù)人均補(bǔ)差的一定比例再按人頭來確定。如果能夠直接納入民政事業(yè)費(fèi)的總盤子之中，由中央財政直接撥付是最為理想的。不然，如果按現(xiàn)行的慣例由地方財政負(fù)擔(dān)，有個“按比例”的規(guī)定也使地方上的實際工作者可以有個“說法”。

㈢在管理體系方面

近年來，經(jīng)過地方民政部門不斷爭取，少部分地區(qū)城市居民最低生活保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有所改觀。遼寧、吉林、黑龍江、云南、湖南、陜西等省，在省、市、縣三級民政部門都分別設(shè)立了相應(yīng)的低保管理機(jī)構(gòu)。有16個省在部分區(qū)、街道或社區(qū)建立了社會救助中心或社會救助站，全國共建立社會救助中心846個，社會救助站4302個。

機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革大致上有3種模式：一是在民政廳、局中增設(shè)行政機(jī)構(gòu)，一般稱為“城市居民最低生活保障管理處、科或股”；二是在民政廳、局之下設(shè)事業(yè)單位，一般稱為“城市居民最低生活保障管理服務(wù)中心”；三是既設(shè)行政機(jī)構(gòu)，又設(shè)事業(yè)單位。以遼寧、吉林和黑龍江3省為例：

遼寧省屬于第一種模式：省民政廳已成立低保處，編制8名；14個地級市成立了低保處，編制4—6人；90%以上的縣成立了低保股，編制2—4人；98%以上的街道成立了社區(qū)服務(wù)中心，編制3—5人；95%以上的社區(qū)成立了社區(qū)服務(wù)中心，編制3—5人。

黑龍江省屬于第二種模式：省里成立了“省城市低保信息服務(wù)中心”，為全額撥款處級事業(yè)單位，編制5人；哈爾濱、大慶、綏化和牡丹江市成立了低保處，其他地市也都增加2—4人編制，專門從事低保工作。

吉林省則屬于第三種模式：省民政廳已成立低保處以及低保中心，有行政及事業(yè)編制13名；2個地級市和9個縣級市也成立了低保機(jī)構(gòu)。

根據(jù)以上的討論，城市居民最低生活保障管理體系可以采取類似于吉林省的做法，這個理想模式可歸納為“兩個系列，五級管理，六層服務(wù)”：

“兩個系列”是指采取政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)2個系列并行的管理模式；

“五級管理”是指在“民政部—省民政廳—市民政局—區(qū)民政局∕縣民政局—街道辦事處∕鎮(zhèn)政府”5個行政區(qū)劃級別上分別設(shè)置行政機(jī)構(gòu)——城市居民最低生活保障管理處；

“六個層次”是指分布在“民政部—省—市—區(qū)∕縣—街道∕鄉(xiāng)鎮(zhèn)—居民委員會∕村民委員會”六個層次上的事業(yè)性質(zhì)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

采用政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)2個系列并行的管理模式的理由：其一是因為作為一項一年耗資100多億、對維護(hù)社會穩(wěn)定起到關(guān)鍵作用的基本國家制度，沒有一個專門的政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理實在是不可思議的事。何況這項制度還需進(jìn)一步完善，在政策設(shè)計、法規(guī)制定方面還有太多的事要做，沒有專人負(fù)責(zé)也不行。其二是在目前“小政府、大社會”的大背景下，行政機(jī)構(gòu)即使設(shè)置也不可能有很多的工作人員，而最低生活保障制度的實施，是需要較多的人力去貫徹落實的。越到基層，工作越具體，工作人員就需要很多。另外，為了保證信息暢通，計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)也是需要人力的。所以在行政體制之外，再設(shè)立一個專門的事業(yè)單位辦理具體實務(wù)，似乎也是順理成章的。

圖2：管理體制：“兩個系列，五級管理，六層服務(wù)”[19]

從上圖中可以看出是，最低生活保障工作，在街道、鎮(zhèn)以上，主要的都是對政策法規(guī)的貫徹落實以及信息的上傳下達(dá)。但是到了街道、鎮(zhèn)及以下，這項工作面對的就是一個個活生生的人了。因此，工作方式也要有所改變，其中最主要的就是“基礎(chǔ)”和“整合”兩個理念。上海市提出的“中心下移、一口上下”的經(jīng)驗值得注意：最低生活保障工作的管理重心要下移到街道、鎮(zhèn)?！耙豢谏舷隆钡倪\(yùn)行機(jī)制，即最低生活保障與再就業(yè)工作、社區(qū)服務(wù)等工作都通過街道、鎮(zhèn)一個口子上下。各相關(guān)部門的政策到街道、鎮(zhèn)后，由“條條”管理變成“塊塊”管理，以使互相銜接，在基層實現(xiàn)最低生活保障與再就業(yè)工作、社區(qū)服務(wù)以及其他相關(guān)服務(wù)的整合。對最低生活保障對象的救助既避免遺漏，也避免重復(fù)。所以，在街道、鎮(zhèn)，行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位最好能合署辦公，以集中人力和資源。

解決基層工作人員素質(zhì)的路子有兩條：一是從經(jīng)過學(xué)歷教育的社會工作專業(yè)人員中招收，二是對現(xiàn)有的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。從基層的實際情況看，第二種方式應(yīng)該是主要的。

工作經(jīng)費(fèi)的落實也有兩種方式可以選擇：其一是各級財政下?lián)茏畹蜕畋Ｕ辖?jīng)費(fèi)時，均按一定比例同時下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)。工作經(jīng)費(fèi)隨著人頭費(fèi)走，然后還要規(guī)定各級民政部門可以提取的比例。但是，在層層下?lián)艿倪^程中，省、市兩級不能提取過甚，必須考慮給基層留下比較充足的工作經(jīng)費(fèi)。

電腦的普及要當(dāng)作一件大事來抓，而且一直要普及到每個社區(qū)，投入可能是很大的。是否可以考慮中央財政和省財政在這方面對貧困地區(qū)也給予支持。另外，通過“星光工程”，通過福利彩票的支持來解決是否也是一個可以考慮的路子。還有一個辦法，就是通過社會募集或募捐的方式來解決。計算機(jī)的維護(hù)和使用也需要一定的日常費(fèi)用，這方面的資金支持是否應(yīng)該盡早將其納入經(jīng)費(fèi)開支的“大盤子”。

㈣在思想認(rèn)識方面

對低保制度的認(rèn)識問題，看來還得不厭其煩地時常嘮叨嘮叨。2003年以來，這項制度時常受到來自兩個方面的指責(zé)：一方面，繼續(xù)抨擊低保制度“養(yǎng)懶漢”，據(jù)說重慶市榆中區(qū)查出了一個領(lǐng)低保金的“百萬富翁”，年中在媒體上被熱炒了一通；另一方面，則抱怨制度太嚴(yán)，譬如有記者發(fā)出了“低保拒絕附加義務(wù)勞動條件”的吶喊。年中，“低保對象能否養(yǎng)寵物”的話題，在媒體上也被炒作了一番。

至于中國的低保制度會不會養(yǎng)懶漢，工作程序上的保證前文中已經(jīng)詳細(xì)介紹。奉勸愿意在這個問題上發(fā)表一些意見的文化人，不要盲目地照搬國際上的一些對窮人不利的流行說法，這樣做是不負(fù)責(zé)任的。中國低保制度的標(biāo)準(zhǔn)是極低的，發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)大約在社會平均收入的50—60%，而中國一般都在30%以下。用老百姓的話來說，也就是“剛夠吃飯的保命錢”。同時，按制度規(guī)定，實際上政府支付的僅僅是家庭人均收入與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之間的一個差額，2003年的水平是每人每月56元。而在西部地區(qū)，譬如四川省，還在努力使補(bǔ)差達(dá)到50元。按四川省的一般水平，大中城市的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在150—180元之間，所以，實際上三分之二以上的“保命錢”還是低保對象自己掙的。說這些人就是“懶