中國養(yǎng)老保險制度變遷的經(jīng)濟學(xué)分析

精品word精品word文檔值得下載值得擁有精品word精品word文檔值得下載值得擁有精品word精品word文檔值得下載值得擁有 精品word 精品word文檔值得下載值得擁有 中國養(yǎng)老保險制度變遷的經(jīng)濟學(xué)分析摘要：1980年前后隨著市場化改革的進行，中國也開始養(yǎng)老保險制度的改革。自上世紀(jì)90年代建立部分基金制后，制度的轉(zhuǎn)軌帶來了前所未有的轉(zhuǎn)軌成本和激勵問題等，這給羽翼未豐的中國養(yǎng)老保險制度帶來了沉重的負擔(dān)。本文透過中國養(yǎng)老保險制度的變遷，分析了不同時期不同利益集團是如何推動養(yǎng)老保險制度改革， 分析了利益集團在當(dāng)前情況下對下一步改革又會產(chǎn)生如何的影響。一種可行的養(yǎng)老保險制度的選擇還有待進一步討論。關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度，公共財政，國企改革一?引言養(yǎng)老保險制度的選擇無非圍繞兩種模式一一現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制， 世界各國要么單純選擇其中一種模式，要么選擇兩種模式在一定程度上的結(jié)合體。在上世紀(jì)的后幾十年內(nèi)，世界各國都進行了不同形式的養(yǎng)老保險制度改革， 改革的主流是從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金積累制，這種轉(zhuǎn)變也被稱作養(yǎng)老金私有化改革。 改革在實踐上和理論上都取得了豐富的成果。 美國是現(xiàn)收現(xiàn)付制的典范，F(xiàn)eldstin(1985)則主張現(xiàn)收現(xiàn)付制應(yīng)該向基金積累制轉(zhuǎn)變，因為現(xiàn)收現(xiàn)付制對私人儲蓄具有擠出效應(yīng)。 歐洲對養(yǎng)老金制度的改革源于人口老齡化給現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來嚴(yán)重的收不抵支問題。封進(2004)認為中國等轉(zhuǎn)型國家對養(yǎng)老保險制度的改革是伴隨經(jīng)濟體制改革而展開的，同時順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化的要求。對養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟學(xué)分析，傳統(tǒng)上以福利經(jīng)濟學(xué)為分析框架(封進， 2004)。政治經(jīng)濟學(xué)的理論解釋了為什么社會保障制度得以存在和持續(xù)下去。 對養(yǎng)老保險制度的政治經(jīng)濟學(xué)分析源于Browning(1975)的研究，他認為民主社會中社會保障制度的巨大規(guī)模歸因于和中位投票者年齡有關(guān)的政治因素。這一論斷引發(fā)了眾多關(guān)于社會保障的政治經(jīng)濟模型的相關(guān)文獻。VincenzoGalasso,PaolaProfeta(2002)考慮了養(yǎng)老保險制度改革的政治可行性，他們認為利益集團模型考慮的是社會保障的人均轉(zhuǎn)移支付和人口統(tǒng)計學(xué)方面 。改革的政治可行性有賴于債務(wù)的利用一一轉(zhuǎn)型成本轉(zhuǎn)移給下一代， 要接受由于私有化導(dǎo)致的債務(wù)。 他們計算發(fā)現(xiàn)所有當(dāng)代人對改革和狀況系無關(guān)緊要的態(tài)度時， 改革就可以被推行下去。他們引用了關(guān)于利益集團模型的相關(guān)研究成果： Verhoeven和Verbon(1991)、Verbon和Verhoeven(1992)提出，老人占總?cè)丝诘谋壤粩嗌仙慕Y(jié)果是會提高他們的政治權(quán)力和養(yǎng)老金收益；Becker(1983,1985)、Becker和Mulligan(1998)論證說人口迅速老齡化將降低而不是提高，由于更多人將承受更高的成本和更大的搭便車效應(yīng)， 社會保障在現(xiàn)有的政治壓力下將變得更加無效；Profeta(2000)的研究結(jié)合了這兩種效應(yīng)，他認為老齡化對社會保障的總的效應(yīng)是駝峰形狀的。 CooleyandSoares(1999)發(fā)現(xiàn)，1980年前后養(yǎng)老金私有化改革得到了普遍的支持。他們解釋改革得以實行的條件是，轉(zhuǎn)型期的養(yǎng)老金收益部分地由舉債籌集，在這種情況下，私有化的成本轉(zhuǎn)移到將來的下一代人， 所以當(dāng)代人會更加贊成改革。Mulligan和Sala-i-Martin (1999)認為養(yǎng)老保險制度是一種再分配政策，是不同利益群體各自發(fā)揮作用的結(jié)果。中國養(yǎng)老保險制度改革從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，關(guān)于應(yīng)該實行哪種養(yǎng)老保險制度， 學(xué)術(shù)理論界從未停止過對它的討論。討論存在三種觀點，一類是主張實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制（DB）,—類是實行完全的基金積累制（ DC，另外一類是主張實行名義賬戶制（NDC，對此王新梅（2005）做過系統(tǒng)的概述。Takayama（2002）認為實行ND"以避免轉(zhuǎn)軌成本問題。鄭秉文（2003）也主張中國實行NDC模式，但他認為這是向完全積累制順利過渡的途徑。封進（2004）考慮中國應(yīng)該實行具有代內(nèi)再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制。而王新梅（ 2005）則認為多數(shù)成熟的發(fā)達國家其公共養(yǎng)老保險制度并不采取積累制，也沒有向積累制過渡的打算，因此中國在將來也不宜考慮采用積累制，她主張實行完全的名義賬戶制（ NDC。對于中國為何選擇現(xiàn)在的制度， 以及今后將選擇怎樣的道路， 學(xué)術(shù)界也進行了多方面的研究。封進（2004）強調(diào)養(yǎng)老保險制度的選擇與公平和效率的交替和協(xié)調(diào)有關(guān)，中國養(yǎng)老保險制度中實際上存在著不同的利益群體 ，他們對養(yǎng)老保險選擇的有著不同的態(tài)度。養(yǎng)老保險所涉及的利益群體可以按年齡和收入劃分為工作一代、 退休一代以及高收入群體、低收入群體，退休一代贊成一個具有再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制；工作一代中 ，低收入階層的人也會選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制；而高收入的人則愿意以私人儲蓄代替養(yǎng)老保險。 中國現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶具有再分配功能， 它的存在有其合理性，中國的養(yǎng)老保險制度按照大部分人的意愿不可能放棄現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能。 同時，這一制度所處的外部環(huán)境（如人口年齡結(jié)構(gòu)、勞動生產(chǎn)率、資金運行環(huán)境等）也在發(fā)生變化，這也對中國養(yǎng)老保險制度的改革不斷提出新的問題。同時他也指出了中國養(yǎng)老保險公平和效率的雙重目標(biāo)可以通過提高勞動生產(chǎn)率和資金收益率來實現(xiàn)。封進（2004）的論文也引用了其他學(xué)者的研究結(jié)果。 James（2001）對中國養(yǎng)老保險改革的動因以及存在的問題有十分透徹的剖析。 中國的養(yǎng)老保險改革最初緣于與國有企業(yè)改革之間的互動，但當(dāng)養(yǎng)老保險實現(xiàn)社會統(tǒng)籌，并向多支柱模式轉(zhuǎn)軌后 ，又有新的問題出現(xiàn)，這時一個可行的辦法是改變制度中的參數(shù)設(shè)計 [2]，降低養(yǎng)老保險體系的隱性債務(wù)。Feldstein（1999）對中國問題開出的藥方是走向基金制，但其論證是建立在 個人賬戶可以獲得一個比較理想的投資收益率的假設(shè)之上 ，從而否定了養(yǎng)老保險的再分配功能。 趙耀輝和徐建國（2001）認為中國養(yǎng)老保險體制雖然經(jīng)歷了數(shù)次改革，但一直忽視了激勵機制問題，現(xiàn)有制度的再分配功能是個人缺乏參與養(yǎng)老保險積極性的主要原因， 因此強調(diào)削減養(yǎng)老保險制度中的再分配功能。本文考慮中國養(yǎng)老保險制度變遷的經(jīng)濟學(xué)分析， 以中國養(yǎng)老保險政策的出臺為線索， 說明在中國養(yǎng)老保險制度變遷的過程中， 制度的供給和需求雙方是如何推動改革的進行的。 制度的設(shè)計和選擇是不同利益集團相互妥協(xié)的產(chǎn)物。 制度的供給者即政府為促進經(jīng)濟發(fā)展和體制改革的運行，選擇實行相適應(yīng)的養(yǎng)老保險制度。 同時制度需求方即養(yǎng)老金的參與者從自身利益的角度出發(fā)，也對養(yǎng)老保險制度提出新的要求， 推動著養(yǎng)老保險制度的改革。 文章的安排如下：第二部分講述改革前的養(yǎng)老保險制度； 第三部分為中國轉(zhuǎn)型期的養(yǎng)老保險制度選擇；第四部分論述目前中國養(yǎng)老保險制度面臨新的選擇問題。第五部分為結(jié)論部分。精品word精品word文檔值得下載值得擁有 精品word 精品word文檔值得下載值得擁有 精品word精品word文檔值得下載值得擁有精品word精品word文檔值得下載值得擁有 二.中國養(yǎng)老保險制度的建立新中國成立之后就開始逐步建立起養(yǎng)老保險制度。 1949年9月，政協(xié)通過的《共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定，在企業(yè)中“逐步實行勞動保險制度” [3]。1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》 （政務(wù)院1951年2月26日政秘字134號命令）規(guī)定，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險費由企業(yè)負擔(dān)，建立了社會保險費用統(tǒng)籌的企業(yè)職工退休養(yǎng)老制度。 1955年，國務(wù)院對國家機關(guān)、民主黨派、人民團體和事業(yè)單位的工作人員的退休制度予以明確規(guī)定， 在機關(guān)事業(yè)單位中實行退休養(yǎng)老制度，其退休條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)大致相同。至 1958年，中國基本建立了統(tǒng)一的退休制度。 “文化大革命”之前，中國職工養(yǎng)老保險是由各級工會組織管理的。由于社會保險的專門管理機構(gòu)被撤銷， 社會保險基金的統(tǒng)一征集、管理、調(diào)劑和支出的制度就難以正常運行， 1969年，企業(yè)職工的養(yǎng)老社會保險制度被迫廢除，其保險費用改在營業(yè)外列支，養(yǎng)老社會保險的社會統(tǒng)籌調(diào)劑職能因此失去， 養(yǎng)老社會保險也就變成了“企業(yè)保險”。養(yǎng)老社會保險至此嘎然停止。改革之前，中國就已經(jīng)建立過較為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。 這種養(yǎng)老保險制度安排符合當(dāng)時政府和企業(yè)要求。在很長一段時期內(nèi)，城鎮(zhèn)人口所接受的社會保障利益是以就業(yè)單位為依托的，該制度又表現(xiàn)為單位保障制度。由于當(dāng)時的企業(yè)主要是國有企業(yè)，國家是實行“統(tǒng)收統(tǒng)支、政企不分”的財政安排，國有企業(yè)的利潤全部上繳、虧損全部核銷，因此企業(yè)的養(yǎng)老保險最終是由政府財政直接安排的。 而中國選擇計劃經(jīng)濟，就意味著對市場經(jīng)濟的全盤否定。在計劃經(jīng)濟下，人們認為，公平問題和經(jīng)濟不穩(wěn)定 （經(jīng)濟周期）問題能夠通過生產(chǎn)資料的公有制和按勞分配制度得到解決。 這樣，社會保障制度自然成為計劃經(jīng)濟體制的延伸， 是國家在城鎮(zhèn)建立起來的計劃經(jīng)濟體系的一個組成部分， 其目的自然不是彌補市場失靈， 而是履行“慈善”政府的職責(zé)，以最大限度地提高公民福利水平。三?中國轉(zhuǎn)型期養(yǎng)老保險制度的變化（一） 1978年后的恢復(fù)階段1978年，各項工作都開始恢復(fù)上軌。 1978年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于頒發(fā)國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法和國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的通知》（國發(fā) [1978]104號），決定將《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》在有關(guān)省市進行試點試行， 以解決由于歷史原因未能及時辦理退休職工的養(yǎng)老保險待遇問題，以及知識青年返城后的就業(yè)問題。 這兩個暫行辦法對原來的退休、 退職待遇進行了較大的調(diào)整，并適當(dāng)提高了養(yǎng)老金發(fā)放數(shù)額。（二） 1980年代養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌重新顯現(xiàn)1?十一屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革若干問題的決定》，從此，我國開始從計劃到市場的轉(zhuǎn)變。國企已經(jīng)成為自負盈虧的市場主體， 再也承受不起沉重的企業(yè)職工養(yǎng)老金負擔(dān)。于是養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌的趨勢重新出現(xiàn)。從 1984年開始，各地區(qū)為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，開始陸續(xù)進行以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革，并取得一定成效。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）標(biāo)志著我國開始了社會統(tǒng)籌的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，基本養(yǎng)老保險基金由政府根據(jù)支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照“以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累”的原則統(tǒng)一籌集， 養(yǎng)老保險統(tǒng)籌由市、縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。但該決定只適用于全民所有制企業(yè)， 決定中只寫明城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照執(zhí)行。這只是養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌化的開始。2?市場化改革推動了企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革改革以前，國家采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體制， 通過企業(yè)保障型的社會保障體系， 為城市職工提供的是從搖籃到墳?zāi)沟母＠贫?，實際上這也適應(yīng)了計劃經(jīng)濟的要求（王德文，2006）。改革以來，財政與國有企業(yè)之間的關(guān)系漸漸發(fā)生了變化，財政不再給大部分企業(yè)提供虧損補貼。1978年12月13日，鄧小平同志在為召開黨的^一屆三中全會作準(zhǔn)備的中央工作會議上，作了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的重要講話，其中強調(diào)： “現(xiàn)在我國的經(jīng)濟管理體制權(quán)力過于集中 ，應(yīng)該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于實行現(xiàn)代化的經(jīng)濟管理和提高勞動生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”。十一屆三中全會過后，國家開始“放權(quán)讓利”的國有企業(yè)改革。 從1979年到1992年，國家制定了一系列關(guān)于擴大企業(yè)自主權(quán)的政策措施，通過擴大企業(yè)自主權(quán)、兩步利改稅和承包經(jīng)營，使國有企業(yè)真正面向市場。改革改變了國家和企業(yè)的關(guān)系，也同時改變了企業(yè)和職工的關(guān)系（王德文， 2006）。改革前，政府給工人的工資只夠支付當(dāng)前的消費， 退休養(yǎng)老到時由政府透過統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度直接支付，改革后政府不再需要用財政直接支付退休金。 因此，改革后養(yǎng)老保險的負擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)而成為企業(yè)的政策性負擔(dān)（林毅夫， 2000）。作為自主經(jīng)營、自負盈虧的國有企業(yè)，沿用原有的社會保障制度，就意味著要自己承擔(dān)職工養(yǎng)老保險的積累和支付。 在這樣的制度下，不同企業(yè)的社會保障負擔(dān)明顯不同。 同是國有企業(yè)，老企業(yè)有較多的離退休人員，退休養(yǎng)老保險等社會負擔(dān)遠較新企業(yè)重。 國有企業(yè)與其他不用承擔(dān)社會保障職責(zé)的非公有制企業(yè)相比，社會保障的負擔(dān)也較重。市場化改革要求不同企業(yè)之間進行競爭， 而養(yǎng)老保險的負擔(dān)會嚴(yán)重地影響到企業(yè)的利潤水平， 進而影響到企業(yè)在市場上的競爭。 因此，養(yǎng)老金再次走向社會統(tǒng)籌。這是政府和企業(yè)雙方的驅(qū)使。（三）重建養(yǎng)老保險改革方向一一建立部分基金制養(yǎng)老保險改革方向的重建真正轉(zhuǎn)折點是1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出的關(guān)于社會保障制度改革的三個原則，它重新建立了我國養(yǎng)老保險改革的方向。 1993年確定的改革目標(biāo)是建立多層次的社會保障制度， 其中養(yǎng)老保險體系包括基本養(yǎng)老保險、 企業(yè)補充養(yǎng)老保險（企業(yè)年金）和個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度。中國的養(yǎng)老保險制度改革的主要內(nèi)容包括：（1）逐漸擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面和受益范圍，對城鎮(zhèn)全體勞動者實行統(tǒng)一的社會化養(yǎng)老保險制度，而不再僅僅局限于國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工。（ 2）擴大養(yǎng)老保險金的來源，明確政府、企業(yè)和個人三方負擔(dān)的機制，特別是建立了個人繳費機制。（ 3）建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，將傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為部分基金制。在確定了基本的改革方向之后，則需要確立養(yǎng)老保險改革的具體方案。接下來的幾年，有關(guān)部門開始著手把部分基金制的社會統(tǒng)籌具體化。 1994年頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整企業(yè)離退休人員離退休金的通知》 （國發(fā)[1994]9號）。1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》 （國發(fā)[1995]6號）制定了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革方案，建立了職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶， 以促進養(yǎng)老保險新機制的形成， 企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革取得了新的進展。同時還提出了兩個具體實施方案 [4]供各地自行選擇，各地還可以根據(jù)自身情況進行調(diào)整。部分基金制建立背后的經(jīng)濟因素在推動中國走向基金制的進程上， 政府是主要的推動者。 由于人口方面的原因，原來的現(xiàn)收現(xiàn)付在將來面臨很大的支付壓力。中國的人口自 1980年到2000年經(jīng)歷了從低死亡率、高出生率、高增長率到低死亡率、低出生率、低增長率的轉(zhuǎn)變。 1990年代的總和生育率很低只為1.7%，這相比其他發(fā)展中國家來說是很低的（蔡昉和王美艷， 2006）。并且世界銀行早在1994年就提出了為應(yīng)付世界人口老齡化的危機， 應(yīng)實行基金積累制的養(yǎng)老保險制度。若中國繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付制， 未來可能存在嚴(yán)重的收不低支現(xiàn)象， 最終只能由政府來填補支出缺口。慮及這樣的支付危機，中國政府也響應(yīng)世界公共養(yǎng)老金改革的潮流，推行基金制。沒有實行完全基金制還是由于當(dāng)時政府尚未有足夠財力支付轉(zhuǎn)軌帶來的巨大成本。同時，養(yǎng)老保險制度的變化也和國企改革的深化密切相關(guān)。 1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》 中明確指出建立“政企分開”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的方向。1993年《公司法》頒布，隨后，中國國有企業(yè)股份制改革開始在全國鋪開。之后圍繞國有企業(yè)兩權(quán)分離產(chǎn)生的委托代理問題， 建立現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)， 中國國有企業(yè)改革進入了全方位的改革階段。此時，也要求企業(yè)養(yǎng)老保險制度與之配套。雖然社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度重現(xiàn)，但養(yǎng)老保險基本還是沿用原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制。雖然文件要求“以支定收、略有節(jié)余、留有部分積累”，但由于種種原因，積累實際上很難留住，過去的養(yǎng)老金計發(fā)辦法也沒有很大的變化 [5]。養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次較低，基本還停留在縣級，根本無法發(fā)揮社會統(tǒng)籌的好處，以均貧富。不同地區(qū)之間的企業(yè)，有些由于老職工占的比例較大，比如東北老工業(yè)基地的養(yǎng)老負擔(dān)很重， 而一些沿海地區(qū)的企業(yè)相對負擔(dān)輕得多。社會統(tǒng)籌層次太低，不能很好地調(diào)劑不同地區(qū)間的養(yǎng)老基金， 那么負擔(dān)重的企業(yè)就不能公平地同其他企業(yè)競爭。同時，由于工資制度改革滯后，個人繳費實際上在大部分企業(yè)都沒有得到執(zhí)行，養(yǎng)老保險基本還是由企業(yè)負擔(dān)， 一些退休職工比例較大的國有企業(yè)缺乏財政支持后，職工養(yǎng)老負擔(dān)非常嚴(yán)峻。市場下政府不能對此作為， 企業(yè)的負擔(dān)相當(dāng)嚴(yán)重，因此建立個人賬戶是國有企業(yè)改革的客觀要求， 部分基金制是企業(yè)自主推動的制度選擇。 建立個人賬戶，實行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，用以保證養(yǎng)老保險基金的多渠道來源， 從制度上明確基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔(dān)， 第一次強調(diào)了個人在養(yǎng)老保險上的責(zé)任意識， 相應(yīng)地降低了企業(yè)的繳費率，減輕了企業(yè)的負擔(dān)。從職工個人的角度來說，部分基金制的改革也解決了長期以往統(tǒng)籌賬戶的激勵問題。（四）建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度1.1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》 （國發(fā)[1997]26號）頒布，明確要建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度， 并且規(guī)定了企業(yè)和個人繳納基本養(yǎng)老保險費的具體比例，以工資的 11%建立個人賬戶，其中個人繳納 4—8%，其余由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)貢獻的比率由各級省政府決定，一般不能超過企業(yè)工資總額的 20%。規(guī)定基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成， 同時進一步擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍， 基本養(yǎng)老保險制度要逐步擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工，并規(guī)定基本養(yǎng)老金實行收支兩條線管理。為確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放， 1998年國務(wù)院又頒布《國務(wù)院關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[1998]28號）。決定將鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部（原郵電部部分）、水利部、民航總局、煤炭局（原煤炭部）、有色金屬局（原中國有色金屬工業(yè)總公司）、國家電力公司（原電力部）、中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司 （原石油天然氣總公司部分）、銀行系統(tǒng)（工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、中保集團）、中國建筑工程總公司組織的基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理。財政因素由于兩種具體實施方案的存在，各地還可根據(jù)實際情況進行調(diào)整，改革實行幾年后仍然存在基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一、企業(yè)負擔(dān)重、統(tǒng)籌層次低、 管理制度不健全等問題。1997年、1998年、1999年國有企業(yè)改革已經(jīng)進入攻堅階段，不少企業(yè)通過“提前退休”將大批富余人員直接推入了社會養(yǎng)老保險，無形中更是給正在建立和完善的社會養(yǎng)老保障制度背上了沉重的包袱。因此建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是應(yīng)時事之需而成。 市場經(jīng)濟要求公平競爭，前提是企業(yè)必須站在同一起跑線上， 建立統(tǒng)一的社會保障制度， 也將是有利于不同類型企業(yè)之間的公平競爭的。四?巨額轉(zhuǎn)型成本醞釀新的改革（一）“空賬”問題應(yīng)該說經(jīng)過1997年和1998年的改革，擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面， 提高了社會統(tǒng)籌的層次，初步建立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶并存的部分基金制。 其中社會統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實行基金制。省級統(tǒng)籌加上中央財政的鼎力支持，以保證基本養(yǎng)老金的按時發(fā)放。直到1998年開始實行11個行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理的措施時， 改革已經(jīng)非常明確要建立統(tǒng)賬結(jié)合的部分基金制養(yǎng)老保險制度，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面， 提高社會統(tǒng)籌水平。然而，所有的改革都同樣地回避了最重要的一個問題一一即轉(zhuǎn)型成本由誰支付？轉(zhuǎn)型成本主要就是國家對“老人”和沖人”［6］欠下的隱性債務(wù)［7］。由于以前實行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險體制，企業(yè)沒有留存利潤，到老的時候由國家統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老基金。 實行部分基金制的養(yǎng)老保險制度TOC\o"1-5"\h\z后，由于企業(yè)要自己承擔(dān)職工養(yǎng)老保險的支付， 但企業(yè)在之前沒有養(yǎng)老保險基金的積累， 因此支付退休職工的養(yǎng)老保險金成了問題。90年代中期之后，國企進入攻堅階段本已困難，養(yǎng)老保險改革后，企業(yè)不僅要為現(xiàn)有的職工積累個人賬戶，還要支付退休職工的養(yǎng)老金。從現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分基金制的改革， 對“老人”的退休養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金只規(guī)定了“社會統(tǒng)籌”，并沒有涉及明確償還問題，“老人”和“中人”在改革之前都沒有個人賬戶，而之前對這部分人承諾的養(yǎng)老金在他們退休后必須按時足額發(fā)放。 所有的政策都只規(guī)定這部分應(yīng)由社會統(tǒng)籌賬戶支付， 沒有涉及明確償還問題，造成統(tǒng)籌賬戶的缺口越來越大， 收不低支的現(xiàn)象頻現(xiàn)。當(dāng)企業(yè)的統(tǒng)籌賬戶不足以支付現(xiàn)有職工的養(yǎng)老保險金時， 就只能只能通過新賬還舊賬的辦法解決。 由于社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶仍然混合運作， 個人賬戶基金被挪用用于支付統(tǒng)籌賬戶的缺口， 造成個人賬戶基本是“空賬”運行。由此， 1997年之后，各地在實施養(yǎng)老保險制度改革過程中，普遍存在個人賬戶的“空賬”問題無法解決。個人賬戶空賬運轉(zhuǎn)，無疑帶來了未來養(yǎng)老金支付的風(fēng)險。 如果最后無法化解風(fēng)險， 那么只能由財政兜底，這更徒增了中國未來的財政風(fēng)險。據(jù)世行一項估算，從 2001年到2075年，中國這一缺口甚至有9萬億元之巨［8］。在人口老齡化趨勢下，統(tǒng)籌賬戶支付需求也越來越大，財政風(fēng)險的未來不確定性讓人們不得不重新思量養(yǎng)老保險制度的下一個出口在哪里。于是政府開始尋找養(yǎng)老保險制度改革的新突破。同時，個人賬戶空賬的現(xiàn)象也使養(yǎng)老保險參與者對政府的信任程度降低， 沒有一一對應(yīng)的個人賬戶使得個人對繳納養(yǎng)老保險費用的積極性不高， 也不會監(jiān)督企業(yè)養(yǎng)老金的繳納。 加上某些企業(yè)直接把養(yǎng)老金發(fā)放給個人， 使得個人更加縱容企業(yè)偷逃繳納養(yǎng)老金。 不少人常常憑著直觀、用私人在銀行的定期儲蓄的感覺來看待個人賬戶中的養(yǎng)老金 ，所以認為只有把空賬做實才塌實（王新梅，2006）。因此，“做小做實”的養(yǎng)老保險試點改革呼之欲出。（二）“做小做實”試點改革“做小做實”個人賬戶成為養(yǎng)老金制度改革的新突破。 2000年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》（國發(fā)［2000］42號）規(guī)定在遼寧全省范圍內(nèi)進行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點， 其他省市則自行選擇具備條件的一個市進行試點。 遼寧試點工作自2001年下半年開始，包括兩項重要內(nèi)容，一是國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌；二是按個人繳費工資的 8%做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶。精品word精品word文檔值得下載值得擁有精品word精品word文檔值得下載值得擁有 精品word 精品word文檔值得下載值得擁有 精品精品word文檔值得下載值得擁有 在遼寧試點結(jié)束后，2004年又把試點擴大到黑龍江和吉林兩省。但此次黑、吉兩省的“做實”方案與遼寧完全不同。遼寧試點在“做實”上采取的是“補缺口”模式，而黑、吉兩省采用的是“補賬戶”模式，二者的根本區(qū)別是在于財政撥付的直接對象是誰， “補缺口”是直接補足統(tǒng)籌賬戶的發(fā)放缺口， “補賬戶”是先用個人賬戶補足統(tǒng)籌賬戶發(fā)放缺口，然后再把下?lián)艿呢斦a助補充個人賬戶。 “補賬戶”和“補缺口”兩種完全不同的“做實”個人賬戶方式熟優(yōu)熟劣，尚未有詳細的定論，但二者代表著兩種不同的改革朝向。在總結(jié)東北三省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 2005年再次出臺《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號），這標(biāo)志著新一輪的企業(yè)養(yǎng)老保險改革正在緊密進行中， “做小做實”個人賬戶毫無疑問成為了新的走向。 在東北三省試點的基礎(chǔ)上，2006年9月6日，上海、天津、山東、河南、山西、湖北、湖南、新疆8個省市區(qū)也開始了做實個人基本養(yǎng)老賬戶方案試點。 然而“八省市養(yǎng)老改革方案舉旗不定”[9]，對于“補賬戶”還是“補缺口”，以及個人賬戶資金的保值增值問題尚未定論。（三）財政支出壓力和未來不確定的財政風(fēng)險從遼寧試點改革開始現(xiàn)在已經(jīng)到了第六個年頭了， 關(guān)于下一步的改革走向目前還是尚無定論。如此難以做出下步改革的決定，源于現(xiàn)階段面臨的巨大困難。1.巨額轉(zhuǎn)型成本帶來財政支出壓力從現(xiàn)收現(xiàn)付制過渡到基金積累制或是部分基金制，不管對哪個國家來說，都將產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)型成本。世界銀行的研究表明，養(yǎng)老保險隱性債務(wù)是各國養(yǎng)老保險制度改革過程中存在的一個普遍現(xiàn)象，多數(shù)國家的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的 100%-200%之間[10]。養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌是隱性債務(wù)產(chǎn)生的直接原因。 “老人”的退休金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金，以及個人賬戶被透支部分的名義增值額和發(fā)放過程中因種種原因而增加的部分，便構(gòu)成了由體制轉(zhuǎn)軌而派生的養(yǎng)老保險隱性債務(wù) （中國經(jīng)濟改革研究基金會、 中國經(jīng)濟體制改革委員會聯(lián)合專家組，2006）。世界銀行、中國勞動和社會保障部科研所、國務(wù)院體改辦和其他一些學(xué)者都對中國養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)做過測算， 雖然測算結(jié)果相差很大，但都表明這種制度轉(zhuǎn)軌帶來的成本的確是一個不小的負擔(dān)，見表 1。在一系列的假設(shè)條件下，最大的隱性債務(wù)規(guī)模（投資回報率為 4%為119,353億元，最小的隱性債務(wù)規(guī)模（投資回報率為8%也達到18,301億元。表1 中國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的各種測算結(jié)果（單位：億元）世界銀行1996年研究報告的測算結(jié)果國務(wù)院體改辦宏觀司的測算結(jié)果（分5種方案和3種投資回報率對養(yǎng)老保險隱性債務(wù)進行測算，得到15種不同的債務(wù)規(guī)模）勞動和社會保障部科研所的測算結(jié)果（分別用匡算法和精算法兩種測算方法測算）19,176108,26060,14836,96657,204.2（匡算法）28,753.34（精算法）119,35369,00443,74187,63147,21924,29067,14536,09018,30175,71342,32927,628資料來源：中國經(jīng)濟改革研究基金會、中國經(jīng)濟體制改革委員會聯(lián)合專家組， 《中國社會養(yǎng)老保險體制改革》，上海遠東出版社， 2006年，第256-262頁。為消化養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)型成本，最好的辦法當(dāng)然是財政一次性還清債務(wù)，但在如此巨大的轉(zhuǎn)型成本下，財政支出的壓力巨大，也無法一次承受如此巨大的缺口。國有股減持方案由此產(chǎn)生并實施。2000年黨中央、國務(wù)院決定設(shè)立“全國社會保障基金”，同時成立“全國社會保障基金理事會”，管理和運營社會保障基金。全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰(zhàn)略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要， 財政撥款和國有股減持是社會保障基金的主要資金來源。 2001年6月13日，為完善社會保障體制、開拓社會保障資金新的籌資渠道， 支持國有企業(yè)的改革和發(fā)展，國務(wù)院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。 《辦法》中第五條明確規(guī)定，國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式。凡國家擁有股份的股份有限公司（包括境外上市的公司）向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的 10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。但就在此政策出臺 4個月后，2001年10月22日，中國證監(jiān)會宣布停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》第五條規(guī)定。國有股減持的最初目的是為社?；I措資金，但后來多變?yōu)樯鲜泄靖淖児蓹?quán)結(jié)構(gòu)的渠道，偏離了初衷。由于中國資本市場不成熟和不規(guī)范， 通過國內(nèi)證券市場堅持國有股的改革方案導(dǎo)致了股市的強烈震蕩。由于考慮到這是關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的問題， 于是減持方案停止。國有股堅持充實社保基金的方案遭到了市場的拒絕。 全國社?；鸬幕饋碓春艽蟪潭壬鲜艿接绊?，國家只有增加財政撥款，這增加了財政支出的壓力。2?中央財政對養(yǎng)老保險基金補貼的不斷提高帶來財政壓力由于基金支付缺口的現(xiàn)實存在性，每年中央財政都會抽出很大一部分資金用于補貼養(yǎng)老保險，并且每年補貼的數(shù)量攀升速度很快。 表2顯示，養(yǎng)老保險基金從中央財政得到的收入

1999年為163億元，2000年就突破300億元，2002年突破400億元，2005年已經(jīng)達到544億元的規(guī)模，增加的速度可謂驚人的。表2 1999-2005中央財政補貼養(yǎng)老保險（億元）年份1999200020012002200320042005補貼額163338349408.2474.3522544數(shù)據(jù)來源：《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（ 2002年一2005年）；中國經(jīng)濟改革研究基金會、中國經(jīng)濟體制改革委員會聯(lián)合專家組， 《中國社會養(yǎng)老保險體制改革》，上海遠東出版社，2006年版，第264頁。另外，從試點省市遼寧省來看，中央財政補助對統(tǒng)籌賬戶的填補巨大。 2001年補貼額為7.2億元，2002年增加到14.4億元，此后便按此數(shù)額實行定額補貼，多余款項由地方政府通過擴大社?；鹫骼U面等方法籌措解決。截至 2005年末，各級財政共投入遼寧省社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央財政補助64.8億元，地方財政補助19.73億元［11］。3.養(yǎng)老保險基金收入和養(yǎng)老保險基金支出的實際缺口也在擴大雖然中央財政的補貼不斷提高， 但現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度仍然存在很大的支付缺口。 如果按每期基本養(yǎng)老保險基金收入和基金支出是否有結(jié)余來看， 似乎每期收入都可以承受住支出的巨大壓力，如圖1所示。國11^0^-2005^^金收人、掛金支出、累計對余桂狀鬪 |□基金億亦■搖金支①〔憶元〕□累計輔余（億元13000.00004000.00003000.00002000.00001000.00000.0000年齡數(shù)據(jù)來源：《中國勞動統(tǒng)計年鑒》 （2005年、2001年）,《2005年度中國勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。但是，一般來說，養(yǎng)老保險基金支出是指支付給養(yǎng)老金收益人的金額，那么若用當(dāng)期離休退休退職費作為基金支出金額來看， 基本養(yǎng)老保險基金是入不敷出的[12]。從圖2中看出，歷年全國離休退休退職費都高于基金收入， 二者呈現(xiàn)的趨勢都是逐步攀升的。 從數(shù)據(jù)顯示來看，按歷年全國離休退休退職費計算的養(yǎng)老保險基金支出和基金收入之間的差距是很大的。根據(jù)中國的養(yǎng)老保險制度規(guī)定， 養(yǎng)老保險支出由社會統(tǒng)籌賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付， 統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混帳運作的模式， 造成了只能由個人賬戶來填補這一缺口， 個人賬戶“空轉(zhuǎn)”運行非常普遍，是一種隱患。圖2歷年基金收5歷吊金國離林追休退職費J////??丄 J////??丄 aBOOO.00005000.00004000.00003000.00002000.00001000.00000.0000基全收入（億元）歷年全國離休退常退職費（億元）SS強Erh-EEI肛ET寸ETc精品word精品word文檔值得下載值得擁有 精品word精品word文檔值得下載值得擁有數(shù)據(jù)來源：《中國勞動統(tǒng)計年鑒》（ 2005年）、《中國勞動統(tǒng)計年鑒》（ 2000年）。4.其他因素導(dǎo)致的財政壓力工資標(biāo)準(zhǔn)提高，提前退休者未足額繳費，退休人數(shù)不斷上升，以及個人賬戶缺乏增值途徑，退休后壽命大于120個月的“中人”的養(yǎng)老金支付等，都加重了財政在養(yǎng)老保險方面的支付壓力。五.結(jié)論同世界上其他轉(zhuǎn)型國家一樣，中國養(yǎng)老金制度的改革也帶來了諸多問題，直接引發(fā)了2001年在中國東北開始實行的養(yǎng)老保險試點改革， 2006年試點又擴大到全國8省市地區(qū)。對遼寧和吉林、黑龍江兩種不同的“做實”賬戶做法評價不一也帶來了 “八省市養(yǎng)老改革方案舉旗不定”。社保部門主張日后改革走遼寧模式，真正做實個人賬戶，降低未來財政風(fēng)險和杜絕支付危機；而財政部門從現(xiàn)實角度考慮， 一旦真正做實個人賬戶，每年所需的財政補貼將十分龐大，財政壓力過大，在國家財力還沒有足夠堅挺的情況下， 提前進入支付危機會給國家?guī)聿环€(wěn)定的社會問題。社保部門和財政部門代表著養(yǎng)老保險制度既得利益的雙方。政府一旦推行哪種養(yǎng)老保險制度， 就關(guān)系到它是否可以擔(dān)負起財政支付的責(zé)任， 從現(xiàn)階段財政能力角度出發(fā)，政府在考慮應(yīng)該在哪個時點開始選擇哪種制度， 可以最小化支出壓力和財政風(fēng)險。而作為養(yǎng)老保險當(dāng)代受益者的“老人”和作為養(yǎng)老保險日后的受益者“中人”或“新人”，期望自己所繳納的養(yǎng)老費用能否真正和日后領(lǐng)取的養(yǎng)老金對應(yīng)。 學(xué)界上提出應(yīng)該實行“名義賬戶制”[13]以解決隱性債務(wù)問題。制度形成的原因較為復(fù)雜。養(yǎng)老保險制度的選擇通常受到政治程序的影響。 如果選擇制度時，人們偏向解決短期問題，那么一個有利于短期的制度就可能出臺。反之亦然。隨著中國市場化改