公共管理改革與質(zhì)量管理理念

公共管理改革與質(zhì)量管理理念

1政府機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量構(gòu)成

質(zhì)量主要是“反映實(shí)體滿足明確和隱含需要的能力的特性總和”，而且質(zhì)量不僅僅是指產(chǎn)品和服務(wù)，還包括過程、環(huán)境、人員。要準(zhǔn)確定位政府工作質(zhì)量，必須先明確一點(diǎn)，政府的首要職能是向社會(huì)提供服務(wù)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量來說，“明確的需要”主要包括法律法規(guī)和文件條例等對(duì)政府及其部門的職能要求，有沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的對(duì)社會(huì)有益的行政目標(biāo)，等等。而“潛在的需要”則是指那些未明確提出但卻實(shí)際存在或現(xiàn)實(shí)尚未顯露而在未來將會(huì)顯現(xiàn)的需要。因而政府質(zhì)量可以定義為：政府工作滿足社會(huì)和人民明確或潛在需要或期望的程度。?；谝陨系睦碚摶A(chǔ)，政府的服務(wù)質(zhì)量特性主要包含幾個(gè)方面。

（1）績效。準(zhǔn)確地定位績效和目標(biāo)是政府機(jī)構(gòu)引入質(zhì)量管理取得實(shí)效的大前提。這里的績效必須是指社會(huì)效益，即是公眾在接受政府部門所提供的服務(wù)時(shí)，首先要考慮的最重要的方面。

（2）專業(yè)特色。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，能提供專業(yè)化的服務(wù)。

（3）公信力。一項(xiàng)行政結(jié)論或服務(wù)，在某一特定時(shí)期之內(nèi)，能符合公眾期望的可能性?，F(xiàn)在我們把這項(xiàng)提得特別高，在媒體高度監(jiān)督的時(shí)代，人們已經(jīng)不再迷信政府的結(jié)論。

（4）持久性。某一行政產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)民眾所帶來利益的持續(xù)時(shí)間長短。

（5）一致性。政府所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，是否符合預(yù)先所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的程度。

（6）及時(shí)性。政府所提供的服務(wù)或產(chǎn)品，必須能及時(shí)滿足民眾的需求，并且政府能夠及時(shí)地解決民眾所遭遇的問題。

（7）變動(dòng)性。政府所提供產(chǎn)品或服務(wù)是否根據(jù)時(shí)間空間的改變而適時(shí)轉(zhuǎn)變。這點(diǎn)放在最后，但現(xiàn)實(shí)種種現(xiàn)象表明，這無疑是最薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。很多政策、法規(guī)嚴(yán)重滯后于形勢(shì)。

具體體現(xiàn)為：

（1）決策理性。決策理性是指一個(gè)政府機(jī)構(gòu)能夠在正確判斷實(shí)情的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)、合理的政策措施并確保其得以貫徹實(shí)施的能力。它包括政府決策的目的性、科學(xué)性、連貫性。

（2）行政效率性。這點(diǎn)不言而喻，除了看其行政行為是否高效，還要看其是否具有專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。

（3）行為自律性。這點(diǎn)常常被忽視，實(shí)際上，這不僅歸入政府質(zhì)量的范疇，且行為自律性的強(qiáng)弱往往是“政府質(zhì)量”高低的一個(gè)重要標(biāo)志。行為自律性就是指政府對(duì)自身行為及其各種經(jīng)濟(jì)組織行為的約束能力。自律性強(qiáng)調(diào)兩個(gè)問題：政府本身的約束機(jī)制和政府參與其確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的各種經(jīng)濟(jì)組織的約束機(jī)制。

2引入質(zhì)量管理理念有利于公共管理方式的五大轉(zhuǎn)變

（1）對(duì)服務(wù)質(zhì)量以及民眾評(píng)價(jià)的重視，使由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)制定施政目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨娦枰蛢r(jià)值作為組織行動(dòng)的指導(dǎo)，形成一個(gè)由組織全體成員一致認(rèn)同的目標(biāo)。質(zhì)量管理以顧客為關(guān)注對(duì)象的原則有利于提升決策理性。

（2）管理理念由控制員工轉(zhuǎn)化為獲取員工的認(rèn)同。全員參與原則有利于調(diào)動(dòng)員工的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)同心協(xié)力，相互配合。

（3）以結(jié)果為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榘研姓Y(jié)果與行政過程聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)過程的標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升政府行為的規(guī)范性。過程方法原則對(duì)于上述行為自律性起到約束作用。很多不理解行為自律性作為政府工作質(zhì)量內(nèi)涵之一的人可能認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)過程化管理反而降低行政效率，這也是在對(duì)于提升政府工作質(zhì)量是否有必要引入質(zhì)量管理概念時(shí)一個(gè)爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)。

（4）從管理各自工作和業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)政府部門工作實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理，避免了傳統(tǒng)方法各自為政的局面。管理的系統(tǒng)方法從長遠(yuǎn)上有利于提升行政效率，并能提升以上所述的變動(dòng)性。

（5）引入績效激勵(lì)和目標(biāo)管理等方法，從盲目理想化追求工作和服務(wù)的質(zhì)變，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘w員工素質(zhì)為起點(diǎn)，開始不斷自我完善和改進(jìn)的良性循環(huán)。

3政府機(jī)構(gòu)公共管理體制趨向質(zhì)量管理的必然性

政府公共機(jī)構(gòu)改革方向趨向質(zhì)量理論的方法論

政府公共管理改革目的是提高政府工作效率、效益和服務(wù)質(zhì)量，改革內(nèi)容不外乎以下幾個(gè)方面。

（1）利用信息技術(shù)革命新成果，建立完善行政管理信息系統(tǒng)，包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統(tǒng)和政策方案分析選擇系統(tǒng)，后者則以英國的部長管理信息系統(tǒng)最為著名。

（2）分權(quán)與權(quán)力下放。這一改革實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)控制由著眼于工作過程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢(shì)。

（3）部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革?，F(xiàn)代管理信息系統(tǒng)所形成的規(guī)范化的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉(zhuǎn)作用，上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系及控制方式相應(yīng)改變。

（4）公共人事制度改革?！爱?dāng)今的核心問題是政府的生產(chǎn)率和效率，……在這些方面，公務(wù)員制度顯然失敗了。”這些看法預(yù)示著公務(wù)員制度將發(fā)生重大變革，傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一些重要原則和核心特征正在被動(dòng)搖，人們的注意力轉(zhuǎn)到了人力資源開發(fā)、公共部門勞工關(guān)系、公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制等方面。

（5）提高服務(wù)質(zhì)量，改善公共機(jī)構(gòu)形象。借用“市場(chǎng)檢驗(yàn)”方法，定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。它體現(xiàn)了明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公開性與透明度、禮貌服務(wù)、公民自由選擇、完善的投拆受理機(jī)制等特點(diǎn)，被認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

公共管理新模式貼合質(zhì)量管理各項(xiàng)原則

傳統(tǒng)模式以經(jīng)濟(jì)、效率為主要目標(biāo)和判斷政府工作的標(biāo)準(zhǔn)，新模式則更注重顧客服務(wù)和質(zhì)量；傳統(tǒng)模式的著眼點(diǎn)是行政活動(dòng)的投入和過程，新模式則著眼于行政活動(dòng)的輸出及其結(jié)果，即：它關(guān)注的是做了什么，有什么效果，而不是去告訴人們?nèi)绾稳プ?。后層?jí)制模式還處在形成和發(fā)展過程中。下面我們列舉兩個(gè)模式來說明新的公共管理模式與質(zhì)量管理原則的一致性。

（1）參與模式。其主要特點(diǎn)是：精簡組織結(jié)構(gòu)，減少中間管理層次，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制度化，從組織上保證下層自主權(quán)；組織內(nèi)部的參與管理，如：強(qiáng)調(diào)自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術(shù)，如：全面質(zhì)量管理、質(zhì)量周期等；參與決策，特別是政策目標(biāo)群體的參與。

（2）靈活政府模式。靈活性表現(xiàn)在行政管理的各個(gè)方面都隨客觀要求和環(huán)境變化而具權(quán)變特征。如：組織結(jié)構(gòu)上，多用臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如特別委員會(huì)、項(xiàng)目小組等解決非經(jīng)常性問題。同時(shí)，常設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模也隨需求變化而及時(shí)擴(kuò)張收縮。在決策上，對(duì)不同的政策問題采用不同的決策方式，跨部門決策時(shí)建立臨時(shí)協(xié)調(diào)組織等。當(dāng)代行政改革是對(duì)前期行政管理實(shí)踐的檢討陳凌：淺談公共管理改革歷史進(jìn)程中引入質(zhì)量管理理念的必然性和反思過程，同時(shí)也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過程。打破層級(jí)制，建立適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的“后層級(jí)制行政模式”，必須引入適應(yīng)工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代管理方法，這個(gè)既是改革的目標(biāo)之一，又是改革歷史進(jìn)程中必經(jīng)之路。綜上分析，就不難理解為何當(dāng)代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進(jìn)質(zhì)量管理的理論、原則、方法、技術(shù)來“重塑”政府。但是一切方法論，行之有效才是根本，否則都是空談。

4對(duì)于在行政改革中引入質(zhì)量管理方法的兩點(diǎn)建議

必須真正加強(qiáng)分析工作

這其實(shí)是我們行政機(jī)構(gòu)一直沒有做好的問題。這些問題就包括，分析哪些是直接為公眾帶來附加價(jià)值的工作，哪些是沒有附加價(jià)值但是基礎(chǔ)性的工作，哪些是重復(fù)性、返工性的工作，還有哪些是沒必要但出于習(xí)慣的工作。真正做好這些分析，才能在此基礎(chǔ)上，提高效率，減少時(shí)間、物資、精力、智力的浪費(fèi)。

實(shí)施戰(zhàn)略性推動(dòng)

作為一種已被制造業(yè)證明的有效方法，在政府部門引入之初，通常會(huì)遇到來自組織工作環(huán)境、現(xiàn)行制度和標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)