加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)、完善房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策措施的法律思考

加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)、完善房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策措施的法律思考

房地產(chǎn)市場(chǎng)特殊性在于其提供的是住房這種特殊性商品，這也決定了其市場(chǎng)需求非常穩(wěn)定和旺盛；同時(shí)房地產(chǎn)商追求最大限度的贏利，投資者的加入使房地產(chǎn)市場(chǎng)更加變幻莫測(cè)。由于土地資源的有限、城市空間的有限、房地產(chǎn)商的盈利性及人們對(duì)住房需求的迫切性，房地產(chǎn)市場(chǎng)有時(shí)表現(xiàn)出非理性現(xiàn)象，政府必須對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的正常健康發(fā)展，保障廣大人民群眾的基本生活條件得以實(shí)現(xiàn)。

一、房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控法律、法規(guī)及政策體系回顧

為了穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控，2005年3月26日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》，稱為“國(guó)八條”?！皣?guó)八條”將穩(wěn)定房?jī)r(jià)提高到了政治的高度，要求建立政府負(fù)責(zé)制，省政府負(fù)總責(zé)，第一次明確提出“對(duì)住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快、控制不力的，要追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任”。由此可見(jiàn)國(guó)務(wù)院對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題的高度重視。

2005年4月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)，著重分析當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)，研究進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控問(wèn)題。并提出了“加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)和調(diào)控的八點(diǎn)措施”，稱為“新八條”。2005年5月11日，在一頒布“國(guó)八條”、“新八條”之后，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了由建設(shè)部等七部委聯(lián)合制定的《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》。2006年5月17日，國(guó)務(wù)院提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六條指導(dǎo)性措施，具體包括重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房，合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，減緩被動(dòng)性住房需求過(guò)快增長(zhǎng)、進(jìn)一步整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序等內(nèi)容。2007年6月11日，商務(wù)部和國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，以此遏制外資在中國(guó)內(nèi)地的投資和炒房行為。2007年9月27日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒布《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》(359號(hào)文)，該通知要求：對(duì)于貸款購(gòu)買第二套房，首付不低于四成，利率為基準(zhǔn)利率的倍；不得發(fā)放假按揭、不指定用途貸款、循環(huán)貸；嚴(yán)格房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款，項(xiàng)目資本金不達(dá)35%，不得發(fā)放貸款等。2007年8月13日國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，該文件的出臺(tái)，使解決低收入家庭住房困難被納入政府公共服務(wù)職能，表明政府住宅調(diào)控思路在2007年發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，即加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，建立梯級(jí)住房保障體系，實(shí)行住房分類供應(yīng)體制的思路。在2007年12月3日，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布《土地儲(chǔ)備管理辦法》。該舉旨在完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用等。2008年1月7日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，通知指出：優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設(shè)用地利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，即土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究制訂具體辦法。通知還要求，2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院做出專題報(bào)告。優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。合理安排住宅用地，繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)。確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。2010年3月8日，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》國(guó)土資發(fā)〔2010〕34號(hào)，又稱為國(guó)19條，突出了住房民生理念，加強(qiáng)了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，以防范系統(tǒng)性市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、現(xiàn)行法規(guī)政策實(shí)施效果及問(wèn)題分析隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我們對(duì)城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行了根本性改革，即取消實(shí)物分配，推進(jìn)住房商品化。上述法規(guī)、政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，科學(xué)合理用地起了很大作用。但現(xiàn)在來(lái)看，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然存在很大問(wèn)題：

(一)土地市場(chǎng)混亂?，F(xiàn)在的土地市場(chǎng)看似合理，實(shí)際上存在很多問(wèn)題。除了國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)外，很多集體土地也以各種名義進(jìn)入市場(chǎng)；土地財(cái)政的現(xiàn)象依然很普遍，賣地成了政府財(cái)政收入的重要來(lái)源；并且一收就是幾十年的，不利于可持續(xù)發(fā)展。有些地方政府更是急功近利，殺雞取卵，造成了土地市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

(二)房屋價(jià)格虛高不下。全國(guó)的一線和二線城市，房屋價(jià)格虛高不下，極不穩(wěn)定，購(gòu)房者依然是望房興嘆。買不起房，尤其是80后記90后，收入的限制使他們買房更加困難，即使付了首付，巨大的還款壓力使他們成為房奴，生活壓力巨大。

(三)房屋空置率很高。一方面購(gòu)房者的巨大需求得不到滿足，另一方面大量的房屋空置，積壓了大量資金，也造成了資源的浪費(fèi)。夜幕降臨時(shí)，到處都有漆黑一片的已蓋成樓房，燈幾乎沒(méi)亮過(guò)，人們戲稱為“鬼樓”。

(四)房地產(chǎn)商非法壟斷市場(chǎng)。房地產(chǎn)商掌握了巨大的資源后，與某些政府或官員互相勾結(jié)，行賄受賄，進(jìn)而影響政策；有些政府機(jī)構(gòu)或官員為他們開(kāi)綠燈，往往使法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行效果大打折扣。上有政策下有對(duì)策，有令不行，有禁不止；有些官員甚至成了房地產(chǎn)商的保護(hù)傘。

(五)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。雖然已經(jīng)有了這方面的規(guī)定，但無(wú)論從規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。同時(shí)對(duì)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的主體資格審查不嚴(yán)，致使一些不符合條件的人蒙混過(guò)關(guān)。

(六)銀行對(duì)借款者的主體資格審查不嚴(yán)。借款者資料不真實(shí)，所添收入虛假，按揭手續(xù)有問(wèn)題；同時(shí)給一人多套房屋貸款，并且還進(jìn)行利息優(yōu)惠，與國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控政策不符，也增加銀行自身的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，給金融秩序安全穩(wěn)定也埋下了隱患。

三、加強(qiáng)并完善房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控措施的建議

(一)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)管理調(diào)控法律法規(guī)及政策規(guī)定。加快住房建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制。包括科學(xué)編制住房特別是保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃；協(xié)調(diào)推進(jìn)住房用地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施。要促進(jìn)住房建設(shè)用地有效供應(yīng)。包括確保保障性住房用地供應(yīng)；嚴(yán)格土地出讓條件。要切實(shí)加強(qiáng)房地產(chǎn)用地監(jiān)管包括實(shí)施住房用地開(kāi)發(fā)利用申報(bào)制度；加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；強(qiáng)化保障性住房用地供后監(jiān)管；嚴(yán)格依法處置閑置房地產(chǎn)用地；加強(qiáng)房地產(chǎn)用地開(kāi)發(fā)利用誠(chéng)信管理。建立健全信息公開(kāi)制度包括公開(kāi)住房供地計(jì)劃；公開(kāi)土地出讓公告；公開(kāi)土地出讓和劃撥結(jié)果；公開(kāi)土地開(kāi)發(fā)利用信息；公開(kāi)土地開(kāi)發(fā)利用信息；公開(kāi)違法違規(guī)用地查處結(jié)果。要開(kāi)展房地產(chǎn)用地突出問(wèn)題專項(xiàng)檢查包括明確房地產(chǎn)用地專項(xiàng)檢查的重點(diǎn)內(nèi)容；結(jié)合出讓合同清理制定專項(xiàng)檢查方案；嚴(yán)肅查處房地產(chǎn)用地中的違法違規(guī)行為；切實(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)。

(二)規(guī)范土地供應(yīng)市場(chǎng)。對(duì)于集體土地入市嚴(yán)格限制。增加保障性住房建設(shè)的土地供應(yīng)數(shù)量，并使其充足。這部分土地不是以營(yíng)利為目的的。對(duì)于純粹進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，可以采取先行的招拍掛的方式。

房地產(chǎn)商要加納土地保證金，才能參加招投標(biāo)，參加競(jìng)買；要對(duì)土地出讓金收足受實(shí)，不允許拖欠?！皣?guó)19條”規(guī)定土地出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在地級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%，競(jìng)買保證金不得低于出讓最低價(jià)的20%。嚴(yán)格土地競(jìng)買人資格審查。對(duì)用地者欠繳土地出讓價(jià)款、閑置土地、囤地炒地、土地開(kāi)發(fā)規(guī)模超過(guò)實(shí)際開(kāi)發(fā)能力以及不履行土地使用合同的，市、縣國(guó)土資源管理部門要禁止其在一定期限內(nèi)參加土地競(jìng)買。對(duì)存在的違法違規(guī)用地行為，要嚴(yán)肅查處。嚴(yán)格土地出讓合同管理。土地出讓成交后，必須在10個(gè)工作日內(nèi)簽訂出讓合同，合同簽訂后1個(gè)月內(nèi)必須繳納出讓價(jià)款50%的首付款，余款要按合同約定及時(shí)繳納，最遲付款時(shí)間不得超過(guò)一年；受讓人逾期不簽訂合同的，終止供地、不得退還定金。已簽合同不繳納出讓價(jià)款的，必須收回土地。

(三)改變地方政府土地財(cái)政的情況?，F(xiàn)在很多地方，土地財(cái)政的情況很嚴(yán)重，這種情況不利于土地的合理科學(xué)利用，不利于可持續(xù)發(fā)展。

土地資源是有限的，應(yīng)當(dāng)為后代著想，不能急功近利，殺雞取卵，爺賣孫田。繼續(xù)實(shí)施差別化的住房稅收政策。要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)個(gè)人購(gòu)買普通住房與非普通住房、首次購(gòu)房與非首次購(gòu)房的差別化稅收政策。對(duì)不符合規(guī)定條件的，一律不得給予相關(guān)稅收優(yōu)惠。同時(shí)，要加快研究完善住房稅收政策，引導(dǎo)居民樹(shù)立合理、節(jié)約的住房消費(fèi)觀念。適時(shí)開(kāi)征物業(yè)稅，對(duì)擁有兩套以上住房的開(kāi)征物業(yè)稅，以加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整，調(diào)整房屋投資投機(jī)行為。

(四)限制國(guó)有企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，大量國(guó)有企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。加劇了房地產(chǎn)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，甚至壟斷房產(chǎn)市場(chǎng)，某種意義上這也使房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱，房屋價(jià)格虛高不下的原因之一。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為貫徹國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策、法律、法規(guī)的模范，而不是為了自己的利益反其道而行之。

(五)規(guī)范房地產(chǎn)金融信貸管理，嚴(yán)格貸款發(fā)放手續(xù)。銀行對(duì)于房地產(chǎn)商進(jìn)行貸款時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行。認(rèn)真審查其借款資格，完善相關(guān)抵押擔(dān)保手續(xù)，防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。對(duì)于個(gè)人的多套房屋貸款應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，尤其對(duì)有炒房可能的貸款人，更應(yīng)該嚴(yán)格限制其貸款。提高首付比例，繼續(xù)實(shí)施差別化的住房稅收政策。嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)項(xiàng)目資本金要求，嚴(yán)禁對(duì)不符合信貸政策規(guī)定的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或開(kāi)發(fā)項(xiàng)目發(fā)放房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)信貸資金流向和跨境投融資活動(dòng)的監(jiān)控，防范信貸資金違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，防止境外“熱錢”沖擊我國(guó)市場(chǎng)。

(六)積極進(jìn)行廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)模，擴(kuò)大覆蓋范圍，使低收入者或無(wú)收入者居者有其屋，以保障社會(huì)的安定，保障居者有其屋的實(shí)現(xiàn)。從中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期的實(shí)際情況出發(fā)，增加中低價(jià)位、中小套型普通住房供應(yīng)，幫助那些既不屬于廉租住房保障對(duì)象又