對政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”的思考

PAGEPAGE6對投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制〞的思考近年來隨著我們國家體制改革的不斷深入，項(xiàng)目的建設(shè)模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對投資項(xiàng)目試點(diǎn)推行“代建制〞，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗(yàn)。通過“代建制〞，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，于2004-07-16發(fā)布了(關(guān)于投資體制改革的決定〕，明確“加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式〞,“對非經(jīng)營性投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位〞，加快了我們國家對非經(jīng)營性投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制〞的步伐。2004-11-16建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件(建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法〕，使得“代建制〞這一特定的項(xiàng)目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。“代建制〞是對我們國家投資的建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措?！按ㄖ屁暫小按è暫汀爸贫权曤p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中采用這種項(xiàng)目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項(xiàng)目總承包與項(xiàng)目管理，但我們國家的“代建制〞中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項(xiàng)管理創(chuàng)新。由選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理，作為項(xiàng)目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在投資的建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行代建制的體制和時機(jī)日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個高速發(fā)展階段。2、推行“代建制〞的意義長期以來我們國家各級對直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行投資，管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管市場，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些投資工程由臨時組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等資源的浪費(fèi)。三是投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者〔〕和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動，極易造成爭項(xiàng)目、爭資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場化改革的需要。實(shí)施代建制后，代建單位的作為項(xiàng)目建設(shè)階段管理主體，可以充分發(fā)揮其化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢，給項(xiàng)目建設(shè)帶來益處。概括起來看以下作用：〔1〕可使項(xiàng)目決策更加科學(xué)合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國家規(guī)定的相關(guān)深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時，需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為，從而可改變當(dāng)下因?qū)嵤╉?xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)在狀況?！?〕可提高項(xiàng)目管理水平和工作效率。通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)，它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去?！?〕可使項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)。代建制為投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無故干涉?！?〕可充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的作用。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備供應(yīng)的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用?！?〕有利于遏制腐敗。代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行投資體制中投資、建設(shè)、管理和使用四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項(xiàng)當(dāng)下期服務(wù)、建設(shè)施工及設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在公開、公平、公正的下進(jìn)行招標(biāo)和定標(biāo)，這將有利于遏制投資項(xiàng)目建設(shè)過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。〔6〕對項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力：代建制下主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計劃和資金使用計劃。部門將資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發(fā)展改革、財政、、監(jiān)察等部門運(yùn)用、監(jiān)察等手段，對項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。實(shí)踐證明，作為對投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規(guī)范市場秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉(zhuǎn)變職能的客觀要求，是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規(guī)則、輔之行政手段的市場化建設(shè)項(xiàng)目的管理體系。3、推廣“代建制〞的建議任何一項(xiàng)制度與創(chuàng)新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著代建制的不斷推廣，一些問題也逐漸出現(xiàn)，值得進(jìn)一步思考和研究，需要認(rèn)真對待?！?〕當(dāng)下一些部門、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門對代建制的理解觀念不一、思想認(rèn)識程度不同。有的歡迎并支