后危機(jī)時代的信托業(yè)監(jiān)管體制演進(jìn)趨勢

后危機(jī)時代的信托業(yè)監(jiān)管體制演進(jìn)趨勢

F271A1008-9314(2010)02-0098-04一、我國信托業(yè)監(jiān)管體制的演進(jìn)改革開放以來，我國信托業(yè)的發(fā)展可以分為三個階段：(一)第一階段：1979年到1993年第四次清理整頓開始前，混業(yè)經(jīng)營體制和中央地方兩級監(jiān)管體系我國信托業(yè)發(fā)展之初是為了滿足企業(yè)獲得國家銀行資金的需要、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金的需要和各部委對資金的需要。當(dāng)時信托公司的設(shè)置是按照地區(qū)部門來配置指標(biāo)的，其業(yè)務(wù)范圍包括信托存款、委托存款、投資、吸收貸款、信托貸款、有價證券代理發(fā)行與轉(zhuǎn)讓等業(yè)務(wù)。然而，在初期發(fā)展過程中，信托公司出現(xiàn)了很多問題，例如，定位模糊、數(shù)量過多、管理混亂，信托公司與銀行爭資金、搶地盤，干擾了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定等。1982年開始，中央陸續(xù)出臺了多項(xiàng)措施，重點(diǎn)是對信托公司進(jìn)行業(yè)務(wù)清理和行業(yè)清理。1988年和1989年，中國人民銀行和國務(wù)院分別下發(fā)文件，將信托公司的設(shè)立審批權(quán)限統(tǒng)一納入中國人民銀行管理，標(biāo)志著雙層監(jiān)管體系的終結(jié)。1993年，中國人民銀行對信托公司開始全面清理，著力取消資產(chǎn)較少又經(jīng)營不佳的信托公司的金融牌照，使得信托公司的數(shù)量從最高峰時的超過1000家銳減到377家；同時，各類貸款規(guī)模增長過快的現(xiàn)象得到了控制。這一階段對我國信托業(yè)的監(jiān)管是由中國人民銀行將權(quán)力下放到省級人民銀行的。但由于金融體制中“誰審批誰監(jiān)管”的原則，加上人民銀行省級分行實(shí)際上與地方政府形成隸屬關(guān)系，從而形成了地方和中央兩套信托公司的審批監(jiān)管體制。該階段，我國信托業(yè)的監(jiān)管法規(guī)除了1986年中國人民銀行頒布的《金融信托投資機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》外，基本上無法可依。這種監(jiān)管體系從本質(zhì)上來講，監(jiān)管者和被監(jiān)管者是利益共同體，二者具有相同的無差異曲線。信托公司的主要功能就是為各部委、各級政府提供融資平臺，這種行政決策為向?qū)У谋O(jiān)管體制導(dǎo)致長期處于一個以政府政策為導(dǎo)向、以行政調(diào)控為主要管理手段的無序發(fā)展時期。(二)第二階段：從1993年到2001年的分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管并存時期1993年，全國經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象有增無減，圈地運(yùn)動愈演愈烈，金融秩序越發(fā)混亂。在此過程中，信托投資公司與銀行聯(lián)手，違規(guī)拆借、違規(guī)攬存、違規(guī)放貸，并直接大規(guī)模地參與了沿海熱點(diǎn)地區(qū)的圈地運(yùn)動和房地產(chǎn)炒作活動，再次充當(dāng)了加劇經(jīng)濟(jì)形勢過熱、擾亂金融秩序的角色。1993年6月，中央決定進(jìn)行宏觀調(diào)控，收緊銀根，嚴(yán)控貨幣發(fā)行，整頓金融秩序。與此同時，對信托業(yè)的新一輪清理整頓正式開始。這次清理整頓的初期按“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的思路將信托與銀行分開。1993年7月9日，中國人民銀行發(fā)出通知，要求包括信托投資公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)籌備和設(shè)立，均需由中國人民銀行批準(zhǔn)和核發(fā)《經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證》。1994年1月，頒布《金融信托投資機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債比例管理暫行辦法》和《信貸資金管理辦法》。試圖進(jìn)一步將信托機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理納入法制軌道；開展對信托公司的專項(xiàng)稽核，清查信托公司的固定資產(chǎn)投資貸款及違規(guī)經(jīng)營問題，主要是高息攬存、違規(guī)拆借及違規(guī)拆借資金用于投資和貸款等問題。1995年5月，國務(wù)院下文將中國工商銀行等四家銀行與所屬信托投資公司脫鉤。上述措施壓縮了信托機(jī)構(gòu)的政策生存空間，卻強(qiáng)化了將信托公司當(dāng)成銀行管理的監(jiān)管模式，關(guān)閉資金市場等借施使信托公司賴以生存的資金來源渠道相繼斷流，信托公司被迫鋌而走險，走上變本加厲的違規(guī)經(jīng)營之路，陸續(xù)爆發(fā)支付危機(jī)，中銀國信、中農(nóng)信、中創(chuàng)、廣東國投等中國的信托巨艦紛紛沉沒，并對海南等地局部金融風(fēng)險的公開爆發(fā)起到了引爆或火上澆油的負(fù)面作用。這一階段我國信托業(yè)的特點(diǎn)是監(jiān)管權(quán)限統(tǒng)一歸口到中國人民銀行和股權(quán)從行政部門、各銀行分離。信托公司從各部委、各級政府、各銀行的分離，割斷了信托公司與各類機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)聯(lián)。同時，對信托公司的監(jiān)管主要是壓縮信托公司的經(jīng)營空間，沒有為信托公司的生存和發(fā)展創(chuàng)造公平的金融市場環(huán)境和法律環(huán)境。由于所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，信托公司股東的話語權(quán)和為信托公司“輸血”的功能被大大削弱了。這些因素都迫使信托公司走上愈演愈烈的違規(guī)之路。(三)第三階段：2001年以后信托業(yè)的規(guī)范化、法制化發(fā)展時期2001年起，在第五次清理整頓基本結(jié)束，“一法兩規(guī)”出臺的背景下，我國的信托公司進(jìn)入新的發(fā)展時期。第五次整頓關(guān)閉、清算了一大批問題嚴(yán)重的信托公司，對少數(shù)經(jīng)營狀況尚可、地方政府有意救助的信托公司采取了政府注資、債轉(zhuǎn)股、引入新的戰(zhàn)略投資者等方法進(jìn)行改制。解決了“什么是信托”、“什么是信托公司”、“信托公司的經(jīng)營主業(yè)”等長期困擾信托業(yè)發(fā)展的基本問題，是對信托業(yè)的一次制度重塑。尤其是2007年以后新“兩規(guī)”的頒布和實(shí)施，對信托公司的組織模式、經(jīng)營范圍、市場定位、業(yè)務(wù)定位等重大問題進(jìn)行了重塑。信托公司的股東日益復(fù)雜，一家信托公司的股東結(jié)構(gòu)可以包括政府、銀行、企業(yè)等多家機(jī)構(gòu)。這些組織共同選擇信托公司的管理者，形成了更加市場化的信托公司管理模式。信托公司的業(yè)務(wù)種類不斷增加，創(chuàng)新式業(yè)務(wù)模式層出不群。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對信托公司的監(jiān)管在適度放松的情況下更加趨于理性。但是，目前我國信托業(yè)監(jiān)管體系仍然存在信托公司與銀行、證券、基金等其他金融機(jī)構(gòu)共同搶奪高端客戶市場，信托登記制度不健全、信托財產(chǎn)公示、信托稅制、信托財務(wù)會計核算辦法等配套制度缺乏等問題。二、后危機(jī)時代我國信托業(yè)監(jiān)管體制的演進(jìn)趨勢人們普遍認(rèn)為，對金融行業(yè)過度市場化經(jīng)營的趨勢缺乏有效監(jiān)管，是導(dǎo)致本次國際金融危機(jī)產(chǎn)生的主要原因。許多金融機(jī)構(gòu)在大規(guī)模開展高風(fēng)險業(yè)務(wù)的同時并沒有實(shí)施恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未予以充分關(guān)注或采取積極行動。應(yīng)該說，對被認(rèn)為是國際金融危機(jī)源頭的美國房屋抵押貸款經(jīng)紀(jì)行業(yè)，在美國至少是監(jiān)管不足的，甚至在有些地區(qū)不受監(jiān)管。但是，隨著金融創(chuàng)新的日益復(fù)雜化，各種復(fù)雜的、結(jié)構(gòu)化的金融產(chǎn)品，與其說是為了滿足各種不同類型的投資者的需要，不如說是金融機(jī)構(gòu)為了逃避各種監(jiān)管，甚至是為了蒙蔽投資者而將數(shù)據(jù)和模型與金融產(chǎn)品過度融合的一種面具。當(dāng)金融產(chǎn)品復(fù)雜到一定程度時，理解它們都變得很困難，對其進(jìn)行監(jiān)管就更是空中樓閣。筆者認(rèn)為，國際金融危機(jī)爆發(fā)的根源包括：第一，美國“雙重多頭”的金融監(jiān)管體制給金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險運(yùn)營提供了土壤。雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力，聯(lián)邦和各州可以引用不同的法律，對監(jiān)管的對象和范圍也有所區(qū)別；多頭是指有多個部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，如美聯(lián)儲(FRB)、財政部(OCC)、儲蓄管理局(OTS)、存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)等近10個機(jī)構(gòu)。這種看似全面的“網(wǎng)狀”監(jiān)管體制，實(shí)質(zhì)上很容易出現(xiàn)“三個和尚沒水吃”的尷尬局面，產(chǎn)生很多金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上是無人監(jiān)管的“漏網(wǎng)之魚”。第二，金融機(jī)構(gòu)濫用公眾信任發(fā)行實(shí)質(zhì)上是高風(fēng)險的金融產(chǎn)品向投資者轉(zhuǎn)嫁金融風(fēng)險。從信息傳遞的角度來講，金融機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)擁有比投資者更全面的信息。而鑒于金融行業(yè)的壟斷性，投資者實(shí)際上只有有限的選擇權(quán)，并且按照傳統(tǒng)對金融機(jī)構(gòu)有充分的信任并被后者所利用。第三，世界經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展日益全球化的同時，區(qū)域發(fā)展不平衡是導(dǎo)致金融危機(jī)加速蔓延并向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移的根本原因。金融創(chuàng)新和冒險的熱情催生了信貸快速增長，進(jìn)而推動資產(chǎn)價格上漲，這又促使更大規(guī)模的信貸擴(kuò)張以及更高的資產(chǎn)價格，這種螺旋式上升顯得合情合理，但泡沫總有破滅的一天，接踵而來的便會是資產(chǎn)價格觸頂，持有人恐慌性拋售，然后信貸凍結(jié)，大批人失去償還能力，最后步入危機(jī)和衰退。第四，對金融從業(yè)人員的違規(guī)處罰手段十分有限。金融風(fēng)險的集聚和爆發(fā)有一個過程，在這個過程中，金融從業(yè)人員不誠信經(jīng)營可以帶來巨大的收益，而個人可能受到的懲罰則相對輕得多，使得有越來越多的人開始鋌而走險。我國信托業(yè)在幾十年的歷史發(fā)展過程中，發(fā)生過各種各樣的問題，經(jīng)歷過數(shù)次大規(guī)模的整頓。信托機(jī)構(gòu)的逐利性本能是其中的一個方面，但是究其深層次原因，則是我國信托業(yè)監(jiān)管體系本身長期存在的監(jiān)管缺位和制度缺位造成的。信托業(yè)監(jiān)管缺位體現(xiàn)在信托業(yè)成立之初，監(jiān)管者和管理者的混同造成監(jiān)管形同虛設(shè)；在幾次清理整頓的過程中，對信托業(yè)監(jiān)管的大方向始終離不開壓縮信托業(yè)的業(yè)務(wù)品種、業(yè)務(wù)規(guī)模和行業(yè)發(fā)展空間，對信托業(yè)回歸主業(yè)、長效發(fā)展的有效監(jiān)管氣氛是直到2001年《信托法》頒布之后，才逐步建立和發(fā)展起來的。除了信托監(jiān)管缺位以外，信托制度缺位也是束縛我國信托業(yè)長期健康發(fā)展的主要原因之一。2001年以前信托業(yè)基本處于無法可依的狀態(tài)，直到2001年我國正式頒布實(shí)施《信托法》、《信托投資公司管理辦法》、《信托公司資金信托管理暫行辦法》以后，以及2007年3月1日，新修訂的“兩規(guī)”正式實(shí)施，信托業(yè)作為一種專營信托業(yè)務(wù)的獨(dú)立金融業(yè)態(tài)，才開始走上有法可依的法制化發(fā)展軌道。我國對信托公司的監(jiān)管，經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)的過程。但是分業(yè)監(jiān)管又同信托公司跨金融市場經(jīng)營的特點(diǎn)是相違背的。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對信托公司梳理的過程，實(shí)質(zhì)上也是國家對信托公司的監(jiān)管體制不斷梳理的過程。從2001年《信托法》的頒布，到2007年3月新“一法兩規(guī)”的出臺，信托公司的監(jiān)管體制已經(jīng)從本質(zhì)上發(fā)生了質(zhì)的變化。信托公司在金融市場中的作用日益明顯，尤其是近兩年來，信托公司的業(yè)務(wù)規(guī)模、產(chǎn)品種類、盈利能力、從業(yè)人員數(shù)量等都有了質(zhì)的飛躍。首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能設(shè)置方面，信托公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步從中國人民銀行過渡到中國銀監(jiān)會，信托公司在金融系統(tǒng)中的地位有了顯著提高。其次，通過法律法規(guī)建設(shè)從立法的角度對信托公司在金融市場中的角色定位——服務(wù)于有一定風(fēng)險識別能力的高端客戶——有了明確的指導(dǎo)方向，并致力于提高投資者的風(fēng)險意識來促進(jìn)信托市場的發(fā)展。再次，對信托產(chǎn)品的審批環(huán)節(jié)開始簡化。用審批制和備案制相結(jié)合的辦法大大提高了對信托產(chǎn)品監(jiān)管的靈活度和效率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和信托公司的溝通比以往順暢了很多。最后，通過提高信托公司的信息透明度來提高信托公司誠信，強(qiáng)化公眾的監(jiān)督作用。銀監(jiān)會要求信托公司自2005年起依法將反映其經(jīng)營狀況的主要信息，如公司治理、經(jīng)營情況、財務(wù)報告、風(fēng)險管理等重大事項(xiàng)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時、完整地向客戶和相關(guān)利益人公開，增強(qiáng)了信托公司經(jīng)營的透明度和競爭意識。信托制度從其誕生之日起就是金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，有金融創(chuàng)新才有信托業(yè)的發(fā)展和壯大。盡管已經(jīng)取得了這些成績，我國信托業(yè)的發(fā)展始終不能擺脫“監(jiān)管瓶頸”。所謂“監(jiān)管瓶頸”就是指金融監(jiān)管中兼顧“風(fēng)險控制”和“鼓勵創(chuàng)新”的兩難。監(jiān)管架構(gòu)必須在實(shí)施限制措施的同時，維持一定的靈活度和效率，以確保不斷創(chuàng)新和進(jìn)步，而這些無論對于金融中介機(jī)構(gòu)還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而言都至關(guān)重要。就我國目前的信托業(yè)監(jiān)管體制來看，中國銀監(jiān)會對信托公司的監(jiān)管不可謂不嚴(yán)格，對違規(guī)的信托公司的懲罰不可謂不嚴(yán)厲，信托公司的退出機(jī)制是所有國內(nèi)金融行業(yè)里最為立竿見影的。嚴(yán)厲的監(jiān)管在治理整頓過渡混亂的行業(yè)時是有效的，但在較長期的博弈過程中，信托公司仍然苦苦掙扎在中國金融市場的邊緣，始終缺乏能夠提升行業(yè)競爭力的核心產(chǎn)品。要理順我國信托業(yè)監(jiān)管中監(jiān)管機(jī)構(gòu)和信托公司的長期博弈關(guān)系，使信托公司在后危機(jī)時代朝向有利于金融市場穩(wěn)定和自身做大做強(qiáng)的方向發(fā)展，還需要進(jìn)行進(jìn)一步的完善和調(diào)整。具體主要有以下幾個方面：第一，通過建立獨(dú)立的信托業(yè)監(jiān)管體系，解決信托業(yè)分業(yè)經(jīng)營和混業(yè)監(jiān)管的矛盾。目前我國信托業(yè)的監(jiān)管職能是由中國銀監(jiān)會非銀行機(jī)構(gòu)管理部來履行的，除了對信托公司監(jiān)管以外，中國銀監(jiān)會非銀行機(jī)構(gòu)管理部還負(fù)責(zé)管理轄內(nèi)的財務(wù)公司、金融租賃公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。這種監(jiān)管體制的設(shè)置就把信托公司放在銀行業(yè)的從屬地位，在監(jiān)管過程中必然影響到監(jiān)管的獨(dú)立性。隨著信托業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，迫切需要建立于銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會有相似職能的、獨(dú)立的信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，解決信托業(yè)監(jiān)管中長期的制度性供給不足造成信托業(yè)滯后發(fā)展的制度性矛盾。第二，通過政策引導(dǎo)，解決信托產(chǎn)品的高端客戶定位和缺乏可持續(xù)競爭力之間的矛盾。2007年銀監(jiān)會頒布的《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》中規(guī)定，投資一個信托計劃的最低金額不少于100萬元，并且單個信托計劃的自然人投資者人數(shù)不超過50人(單筆委托金額在300萬元以上的自然人和合格機(jī)構(gòu)投資者的資金信托合同的份數(shù)不受限制)。這一規(guī)定明確了信托公司的目標(biāo)市場定位是擁有較高家庭金融資產(chǎn)和較高年收入水平、較高的風(fēng)險承受能力的高端投資者。在提高投資者的門檻的同時，關(guān)于信托異地經(jīng)營、廣告宣傳等方面的限制仍然沒有放開，這就要求信托公司必須通過提供差異化的產(chǎn)品和投資者口口相傳的方式吸引更多的高端客戶。目前市場上低投資門檻的產(chǎn)品很多，如銀行業(yè)理財、證券業(yè)集合理財、保險業(yè)投資連結(jié)險、基金業(yè)證券投資基金、貨幣市場基金等理財產(chǎn)品都對信托公司產(chǎn)品構(gòu)成沖擊。但是信托公司的產(chǎn)品種類和業(yè)務(wù)范圍受到嚴(yán)格控制，金融創(chuàng)新的空間十分有限。信托公司經(jīng)營的領(lǐng)域基本上都有其他金融機(jī)構(gòu)參與競爭，對自然人投資者份額的限制，更是制約了信托公司現(xiàn)有的信托計劃規(guī)模。第三，通過建立同業(yè)救濟(jì)制度起到類似于存款保險制度的風(fēng)險隔離功能，解決信托公司承擔(dān)高籌資成本和無限風(fēng)險的矛盾。與銀行、證券、基金等其他金融機(jī)構(gòu)相比，公眾對信托公司的認(rèn)識不足，信托公司募集信托計劃資金通常要支付比其他金融機(jī)構(gòu)更高的成本。但是盡管按照法律法規(guī)，信托理財產(chǎn)品的風(fēng)險由投資人自行承擔(dān)，受托人只要依法如約履行了相應(yīng)職責(zé)就不負(fù)賠償責(zé)任。但是實(shí)際操作中，信托公司對信托產(chǎn)品的到期兌付承擔(dān)無限責(zé)任。“合格投資者”的風(fēng)險承受能力雖然比一般投資人高，但目前的市場體制和監(jiān)管體制并沒有改變信托公司經(jīng)營風(fēng)險的本質(zhì)，即信托公司依然無法承受產(chǎn)品不能到期兌付造成的聲譽(yù)損失；監(jiān)管者依然不愿意看到監(jiān)管對象的產(chǎn)品出現(xiàn)任何問題。因而“合格投資者”制