國(guó)土空間規(guī)劃視域下主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化對(duì)策研究

國(guó)土空間規(guī)劃視域下主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化對(duì)策研究

Summary：當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展，推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略,是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著生態(tài)文明體制改革的深入推進(jìn),國(guó)土空間規(guī)劃體系中要充分實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)意義。充分實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)化，然而目前受到多方面因素的影響，主體功能區(qū)戰(zhàn)略存在些許問(wèn)題?；诖?，本文從國(guó)土空間規(guī)劃視域出發(fā)，構(gòu)建要素—空間—功能的思路，打造全新的主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架，以此為未來(lái)區(qū)域發(fā)展帶來(lái)幫助。Keys：國(guó)土空間規(guī)劃；主體功能區(qū)戰(zhàn)略；不足；優(yōu)化對(duì)策

0前言放眼全球，我國(guó)已經(jīng)成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，與此同時(shí)，國(guó)土空間卻存在著諸多問(wèn)題，比如資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)退化等，自進(jìn)入新時(shí)代之后，要重視國(guó)土空間治理，提升治理能力，打造全新的開(kāi)發(fā)格局，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局中，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是主要指引載體，需對(duì)其加以重視。與此同時(shí)，自2018年以來(lái)，主體功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一整合為國(guó)土空間規(guī)劃，是新時(shí)期空間格局構(gòu)建的重中之重，在實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的同時(shí)，打造城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建全新的國(guó)土空間布局，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略。時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步下主體功能區(qū)戰(zhàn)略在一定程度上將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的變化進(jìn)行了展現(xiàn)，在新時(shí)期社會(huì)的不斷發(fā)展中主體功能區(qū)戰(zhàn)略須落實(shí)不同主體功能區(qū)發(fā)展政策，做好引導(dǎo)與管控，提出可行的配套政策，尤其要從要素--空間--功能思路出發(fā)，打造全新的優(yōu)化方案與優(yōu)化策略。1、國(guó)土空間規(guī)劃市域下主體功能區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)展定位毋庸置疑，現(xiàn)階段主體功能區(qū)戰(zhàn)略逐漸成為了國(guó)土空間治理中的一部分，符合當(dāng)前發(fā)展戰(zhàn)略政策，以滿足高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)為基本載體的主體功能區(qū)作為基礎(chǔ)制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，在定位上主要包括三點(diǎn)。①基礎(chǔ)性。主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位具有基礎(chǔ)性，主要是指在認(rèn)知地表自然以及人類(lèi)活動(dòng)分布格局的基礎(chǔ)上，提出了未來(lái)發(fā)展功能方向，也從側(cè)面對(duì)空間資源的配置奠定基礎(chǔ)，落實(shí)空間政策。②戰(zhàn)略性。其戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在可以引導(dǎo)各級(jí)發(fā)展定位與空間部署，能夠?qū)⒖臻g開(kāi)發(fā)與保護(hù)的總體格局進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)區(qū)域美化協(xié)調(diào)發(fā)展，也能體現(xiàn)出自上而下國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。③約束性。明確主體功能定位之后，區(qū)域須受到相應(yīng)的管控與約束，與此同時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)，比如開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等，需要體現(xiàn)在管控規(guī)則的逐級(jí)傳導(dǎo)之中。2、國(guó)土空間規(guī)劃市域下主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展困境無(wú)論從宏觀角度還是微觀角度分析，均可以清楚的了解到，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，需做好主體功能區(qū)的劃分，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，滿足國(guó)家空間治理現(xiàn)代化的基本要求?，F(xiàn)階段，主體功能區(qū)戰(zhàn)略受到多方面因素的影響，存在問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。2.1主體功能判斷缺乏科學(xué)性目前，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心是針對(duì)區(qū)域主體功能進(jìn)行判定，然后在判定過(guò)程中選擇指標(biāo)構(gòu)建體系，然而根據(jù)調(diào)查與分析，其中卻存在諸多問(wèn)題，判斷不科學(xué)，不合理，甚至需要依靠行政決策加以判斷，長(zhǎng)此久往，則會(huì)出現(xiàn)重政策，輕空間現(xiàn)象的發(fā)生。①在區(qū)域主體功能判斷過(guò)程中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，雖然有效的兼顧了人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多要素，但是卻過(guò)分依賴于行政區(qū)內(nèi)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，并沒(méi)有從根本上重視空間規(guī)劃對(duì)地域功能所產(chǎn)生的一系列影響。②在區(qū)域主體功能判斷過(guò)程中，忽略了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)，并且也沒(méi)有制定微觀空間評(píng)價(jià)，將其作為支撐。③統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是主要的判斷指標(biāo)，但是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)往往無(wú)法與主體功能動(dòng)態(tài)變化加以適應(yīng)，導(dǎo)致防控風(fēng)險(xiǎn)增大，國(guó)土空間具有系統(tǒng)性，只有從根本上把控各項(xiàng)規(guī)律，打造格局與體系才能體現(xiàn)出主體功能區(qū)戰(zhàn)略的價(jià)值與優(yōu)勢(shì)。2.2主體功能區(qū)戰(zhàn)略空間治理存在問(wèn)題國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)具有一定的要求，但是當(dāng)前卻存在著“一刀切”現(xiàn)象發(fā)生，這不僅背離了地域空間的分異規(guī)律以及地域空間的多樣性，而且也無(wú)法實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)指標(biāo)的均衡與平衡，對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，因城鄉(xiāng)界限過(guò)于模糊，往往需展開(kāi)主體功能判斷，然而這種方式極易導(dǎo)致功能偏差，也無(wú)法為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)方面，所遵循的生態(tài)文明價(jià)值觀能夠協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，同樣也對(duì)空間治理的精細(xì)化提出了要求，要在更加精細(xì)的尺度上劃分主體功能區(qū)。2.3主體功能戰(zhàn)略未落實(shí)到位現(xiàn)階段，在不平衡與不均衡的發(fā)展背景下，區(qū)域發(fā)展得到了有效的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了從單向聚集向集中布局的演變，并且空間發(fā)展具有復(fù)雜性與不確定性，主體功能定位無(wú)法有效的反映出區(qū)域發(fā)展的特征，而這也意味著主體功能戰(zhàn)略區(qū)域多維度化，主體功能出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，主體功能區(qū)的各項(xiàng)政策無(wú)法精準(zhǔn)落地。之所以會(huì)產(chǎn)生這種現(xiàn)象，主要與我國(guó)空間治理行政結(jié)構(gòu)有著一定的關(guān)聯(lián)性，對(duì)此需要加以重視，從不同的角度出發(fā)進(jìn)行改進(jìn)。3、國(guó)土空間規(guī)劃始于下主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展優(yōu)化對(duì)策為充分做好主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展優(yōu)化工作，本文主要從要素--空間--功能思路出發(fā)，制定了完善的框架，見(jiàn)圖1。圖1

要素--空間--功能下主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展框架圖其中，從理論層次上分析，功能主要是指對(duì)人類(lèi)活動(dòng)自然環(huán)境認(rèn)知的結(jié)果，需對(duì)自然要素、社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧?？臻g則主要是指主體與客體功能與要素，在相互規(guī)劃、編制戰(zhàn)略實(shí)施中所形成的具有交互作用的平臺(tái)。從內(nèi)在關(guān)系上可以劃分為以下幾個(gè)方面，①對(duì)于區(qū)域主體功能與內(nèi)部要素而言，要保持緊密的關(guān)系，對(duì)自然要素、社會(huì)要素、經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行全面評(píng)估，選擇“雙評(píng)價(jià)”的方式，提高地域功能識(shí)別能力，為主體功能區(qū)的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。②區(qū)域主體功能定位能夠有效的指導(dǎo)空間要素的分配，明確打造統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制與自然資源要素管理。③在主體功能視角下，功能區(qū)不同要素能夠促進(jìn)多重功能的融合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在資源配置過(guò)程中打造全新的空間格局。比如，對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)而言，如果在發(fā)展中僅僅重視生態(tài)安全，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，則會(huì)導(dǎo)致主體功能區(qū)政策發(fā)生弱化，空間治理能力與區(qū)域現(xiàn)代化會(huì)受到影響，對(duì)此，要正確看待空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間所存在的關(guān)聯(lián)性，對(duì)要素的功能，所存在關(guān)系進(jìn)行明晰，并從理論層面逐漸向?qū)嵺`層面進(jìn)行過(guò)渡。除此之外，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，主要利用“雙評(píng)價(jià)”模式，為發(fā)揮出作用與價(jià)值，增強(qiáng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的科學(xué)性，還需做到以下幾點(diǎn)。①需要基于國(guó)家發(fā)展現(xiàn)狀以及各項(xiàng)政策有效的拓展“雙評(píng)價(jià)”之中關(guān)于資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)維度，而且還要實(shí)現(xiàn)承載力評(píng)價(jià)、適應(yīng)性評(píng)價(jià)的相互整合，要全面分析資源環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間所存在的關(guān)聯(lián)性，真正打造要素--空間--功能一體化。②在“雙評(píng)價(jià)”模式下需要對(duì)過(guò)去進(jìn)行認(rèn)知，對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，從時(shí)空維度上進(jìn)一步厘清底數(shù)底盤(pán)，且還要通過(guò)監(jiān)測(cè)預(yù)警以及動(dòng)態(tài)評(píng)估提高戰(zhàn)略的效能。③要依據(jù)“雙評(píng)價(jià)”的適應(yīng)性，用地現(xiàn)狀的適應(yīng)性，針對(duì)性的劃分為三類(lèi)空間，并設(shè)定功能閥值，對(duì)主體功能進(jìn)行判別，保證要素空間功能、理論框架能夠雙雙落地，實(shí)現(xiàn)有機(jī)串聯(lián)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，需要依據(jù)空間分區(qū)實(shí)施專業(yè)化分工，并且要保障空間治理的有效，不僅明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能，劃分“三區(qū)三線”，而且還要完善管理政策體系，適應(yīng)區(qū)域治理的要求。主體功能區(qū)上要進(jìn)行規(guī)劃的補(bǔ)充，以此有助于城鄉(xiāng)融合，提高政策實(shí)施協(xié)同性，對(duì)所存在的問(wèn)題進(jìn)行解決。主體功能區(qū)需要考慮承載潛力、地域功能、適應(yīng)性的走向、國(guó)土空間格局的演變等等，并且還要基于基礎(chǔ)評(píng)價(jià)結(jié)果、發(fā)展戰(zhàn)略格局、主體功能定位進(jìn)行整合，明確若干規(guī)則。在新時(shí)期，要將主體功能區(qū)的思想逐漸延伸到國(guó)土空間規(guī)劃之中，打造全新的功能區(qū)劃全系列，對(duì)于地市與縣鄉(xiāng)，主體功能的主體作用有所影響，需在部署上采取功能分區(qū)、用地類(lèi)型分區(qū)、土地利用規(guī)劃等模式，通過(guò)“三區(qū)三線”的劃分以及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等相關(guān)參數(shù)的銜接，真正的促使國(guó)土空間總體規(guī)劃趨于科學(xué)性，形成功能區(qū)劃與空間規(guī)劃的完整系統(tǒng)。見(jiàn)圖2。圖2

國(guó)土空間規(guī)劃與主體功能區(qū)劃結(jié)語(yǔ)總而言之，在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中，需做好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，其中主體功能區(qū)戰(zhàn)略形成，主體功能區(qū)布局便是戰(zhàn)略重點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期缺失國(guó)土遠(yuǎn)景規(guī)劃，導(dǎo)致空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、區(qū)域發(fā)展失衡等現(xiàn)象層出不窮，在新時(shí)期需要基于現(xiàn)狀，明確主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化所具備的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性，從要素--空間--功能入手，真正的打造全新的優(yōu)化方案。另外，主體功能區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)化是新時(shí)代下管理決策融合的系統(tǒng)工程，對(duì)于戰(zhàn)略執(zhí)行、尺度轉(zhuǎn)換、政策設(shè)計(jì)等方面所存在的問(wèn)題要加以重視，并且還要基于現(xiàn)狀做好未來(lái)的預(yù)測(cè)，要向高質(zhì)量國(guó)土空間出發(fā)，提高其前瞻性，另外要積極探索不同層級(jí)主體功能區(qū)劃的銜接方式，做好主體功能區(qū)優(yōu)化工作。Reference：[1]解永慶,張婷,曾鵬.省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中主體功能區(qū)細(xì)化方法初探[J].城市規(guī)劃,2021,45(04):9-15+23.[2]沈悅,劉天科,周璞,張紅麗.