城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)詳解

2/2作者：一氣貫長(zhǎng)空城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)詳解一、城投公司獲得土地使用權(quán)的規(guī)范方式分稅制改革后中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府的投融資存在較大資金缺口，為彌補(bǔ)這一部分資金缺口，城投公司應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)，地方政府融資平臺(tái)指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。多數(shù)城投公司是地方政府以少量財(cái)政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)注入的方式成立的，因此在成立之初其賬面即擁有較大規(guī)模土地資產(chǎn)。在發(fā)展之初城投公司和地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能劃分不明確，城投公司實(shí)際承擔(dān)了土地儲(chǔ)備的職能，并以儲(chǔ)備土地抵押等方式向銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將融資資金以各種名義轉(zhuǎn)移至城投公司。2010年以來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中出臺(tái)多項(xiàng)政策法規(guī)，厘清城投公司和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的關(guān)系，禁止城投公司從事土地儲(chǔ)備工作，不斷規(guī)范城投公司獲取土地的方式。目前，城投公司獲得國(guó)有土地使用權(quán)的兩種規(guī)范方式為：一是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)、住宅、工業(yè)和綜合用地等建設(shè)用地，城投公司必須通過市場(chǎng)化方式有償取得，并及時(shí)、足額繳納土地出讓金。二是對(duì)于不以盈利為目的或非盈利性的公租房、保障房和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地，以及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，城投公司可以通過政府劃撥方式無(wú)償獲得土地使用權(quán)，但前提是必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格將土地用于指定用途。（一）以市場(chǎng)化方式有償獲得土地使用權(quán)土地出讓是土地供應(yīng)的一種方式，是指對(duì)納入土地儲(chǔ)備系統(tǒng)的土地，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)客觀需要和土地供應(yīng)計(jì)劃，向市場(chǎng)供應(yīng)土地的行為。目前土地使用權(quán)的出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進(jìn)行的協(xié)議出讓；另一種是以公開方式進(jìn)行的招標(biāo)、拍賣或掛牌交易。其中，公開出讓方式主要包括招標(biāo)出讓、拍賣出讓和掛牌出讓（簡(jiǎn)稱“招拍掛”）?！锻恋胤ā芳皣?guó)土資源部相關(guān)的部門規(guī)章規(guī)定，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會(huì)公開出讓國(guó)有土地。同時(shí)，嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍，確實(shí)不采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式。以市場(chǎng)化方式取得土地使用權(quán)多見于城投公司的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。此種方式下，城投公司作為市場(chǎng)主體參與國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即城投公司依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布的公告，參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)、競(jìng)買或協(xié)議出讓，繳納土地出讓金后獲得土地使用權(quán)，計(jì)入“存貨”或“無(wú)形資產(chǎn)”科目。城投公司獲取土地使用權(quán)后，依據(jù)規(guī)劃開展后續(xù)經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，土地出讓金計(jì)入相關(guān)項(xiàng)目總投資。（二）以劃撥方式獲得土地使用權(quán)根據(jù)《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。依據(jù)《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，劃撥地主要以無(wú)償方式取得，有償劃撥也只需支付少量的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，這些費(fèi)用遠(yuǎn)比土地使用權(quán)出讓金少?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條2款規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。同時(shí)，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定[1]的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！币詣潛芊绞饺〉猛恋厥褂脵?quán)的使用者通常是國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體以及由國(guó)家財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位等。將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償劃撥上述單位使用，其目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益事業(yè)的需要，具有社會(huì)公益性。城投公司作為由地方政府出資成立并承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資職能的地方國(guó)有企業(yè)，在發(fā)展過程中亦通過劃撥方式獲取了較大規(guī)模的土地使用權(quán)。目前城投公司的存量的劃撥土地使用權(quán)主要包括政府歷史注入的劃撥土地和業(yè)務(wù)發(fā)展新增的劃撥用地。歷史注入的劃撥土地方面，在前期地方政府向城投公司以劃撥的名義注入大量的土地，劃撥地原則上不能用于抵押貸款，若城投公司要將該土地用于建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，必須按照規(guī)定補(bǔ)繳足額的土地出讓金，將土地使用權(quán)類型由“劃撥”更改為“出讓”。新增劃撥土地方面，按照《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式獲得土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公租房、保障房等公益性事業(yè)。需要注意的是，城投公司賬面存在的劃撥地，若抵押需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批流程，且劃撥用地變現(xiàn)可能會(huì)出現(xiàn)因土地性質(zhì)或流程復(fù)雜導(dǎo)致折價(jià)的情況，因此在評(píng)估劃撥地資產(chǎn)質(zhì)量時(shí)，要考慮劃撥地的實(shí)際可變現(xiàn)價(jià)值，關(guān)注劃撥地入賬價(jià)值是否存在高估；若涉及劃撥地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，則需變更土地使用權(quán)類型并補(bǔ)繳土地出讓金后方可進(jìn)行，同時(shí)需關(guān)注城投公司的現(xiàn)金流情況，判斷土地出讓金的繳納是否會(huì)影響企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)等。二、城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)解析土地儲(chǔ)備的基本流程包括土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)存和上市流轉(zhuǎn)。城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)主要為城投公司受各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托，進(jìn)行土地的前期開發(fā)整理工作，是土地儲(chǔ)備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)。因此，在解析城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)之前，我們需要分析一下土地儲(chǔ)備相關(guān)內(nèi)容?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》明確土地儲(chǔ)備的含義為：市、縣級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。具體流程包括制定儲(chǔ)備計(jì)劃、確定入庫(kù)儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)、前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)。土地儲(chǔ)備是土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)存和土地出讓的全過程，指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對(duì)收購(gòu)和收回的土地進(jìn)行初步開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙螅瑢⑵浼{入土地儲(chǔ)備庫(kù)，以備供地之需的行為。目的在于調(diào)控城市建設(shè)用地的需求，建立“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)水龍頭放水”的土地統(tǒng)一供應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的絕對(duì)控制，杜絕多頭供地局面的出現(xiàn)。土地收購(gòu)是指各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照城市政府授權(quán)或者經(jīng)人大通過的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，依照或遵照有關(guān)章程，通過征用、收回、置換或整理等方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)由集體或其他土地使用者手中向政府集中。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》可以納入土地儲(chǔ)備范圍的土地包括：（1）依法收回的國(guó)有土地；（2）收購(gòu)的土地；（3）行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；（4）已辦理農(nóng)用地專用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；（5）其他依法取得的土地。土地前期開發(fā)是土地儲(chǔ)備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)，期間需要較大規(guī)模的資金投入，是土地資產(chǎn)價(jià)值顯現(xiàn)和提升的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)。由于各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通常為縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國(guó)土資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位，不具備土地整理開發(fā)相關(guān)資質(zhì)，因此多通過委托代建方式推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)，城投公司是最主要的受托方。即在土地儲(chǔ)備過程中土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司構(gòu)建委托代理關(guān)系，在土地收購(gòu)階段涉及到的拆遷安置補(bǔ)償，或者在土地一級(jí)開發(fā)階段相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托城投公司負(fù)責(zé)。（一）土地開發(fā)業(yè)務(wù)的主要內(nèi)容和流程城投公司承擔(dān)的土地開發(fā)業(yè)務(wù)主要為接受政府或其授權(quán)方委托，對(duì)地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的“通平”要求，使土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”、“九通一平”的建設(shè)條件或出讓條件。一般來講，土地一級(jí)開發(fā)的建設(shè)流程包括：土地一級(jí)開發(fā)計(jì)劃（包括調(diào)研、規(guī)劃意見以及城市規(guī)劃和土地控制性規(guī)劃的落實(shí)）——征地拆遷（主要涉及征拆方案協(xié)商、拆遷推進(jìn)、拆遷補(bǔ)償?shù)龋恋仄秸恋仳?yàn)收——土儲(chǔ)中心收回土地——上市“招拍掛”（根據(jù)當(dāng)年土地出讓指標(biāo)）——出讓土地及土地出讓金的回收。在土地一級(jí)開發(fā)的流程中，土地的原始權(quán)屬在征地拆遷過程中注銷，又在平整、驗(yàn)收后重新獲得新的權(quán)證（土地證），并通過二級(jí)出讓完成權(quán)屬的轉(zhuǎn)讓。如果原始土地為農(nóng)用地，還需要符合國(guó)家農(nóng)用地征收的相關(guān)要求，取得新增建設(shè)用地指標(biāo)，若原始土地與最終出讓土地性質(zhì)不同也需要進(jìn)行性質(zhì)變更，如“工業(yè)用地”轉(zhuǎn)為“商住用地”。（二）城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)模式土地前期開發(fā)的征地拆遷、土地平整環(huán)節(jié)需要大量的資金投入，2013年之前，城投公司承擔(dān)了主要的融資職能，2014年以來城投公司土地儲(chǔ)備融資職能逐步弱化，土地儲(chǔ)備資金主要通過地方政府專項(xiàng)債券來籌措資金。在此背景下，城投公司土地開發(fā)的業(yè)務(wù)模式主要分為以下三種。1.傳統(tǒng)模式城投公司與政府簽署土地開發(fā)協(xié)議，負(fù)責(zé)征地拆遷以及補(bǔ)償款的支付（包括拆遷補(bǔ)償款、工程施工款、資金成本和相關(guān)稅費(fèi)）、土地性質(zhì)變更稅費(fèi)等支出。平整后的土地達(dá)到上市的標(biāo)準(zhǔn)和要求后，由土儲(chǔ)中心掛牌出讓，出讓完成后，政府將扣除相關(guān)稅費(fèi)后的土地出讓收益全額返還至城投公司。該模式是《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）頒布前，城投公司從事土地開發(fā)業(yè)務(wù)的主要模式，但該模式下城投公司仍承擔(dān)一定的融資職能，且土地出讓收益全額返還屬于政策限制的范圍，所以目前上述模式僅部分歷史遺留項(xiàng)目仍在使用。2.政府采購(gòu)模式財(cái)綜[2016]4號(hào)文明確：每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也即土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)可采用政府購(gòu)買服務(wù)模式，購(gòu)買主體是國(guó)土資源部門。道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可采用政府采購(gòu)模式，采購(gòu)主體是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2017年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)），嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開發(fā)”作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，限制地方政府以政府購(gòu)買服務(wù)的名義違法違規(guī)融資，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備前期開發(fā)的資金來源。因此，城投公司通過政府購(gòu)買服務(wù)模式開展土地開發(fā)業(yè)務(wù)也僅是曇花一現(xiàn)，目前僅存少量未完工項(xiàng)目。3.委托代建模式目前城投公司普遍采用的模式為，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備，通過簽署委托協(xié)議的方式委托城投公司負(fù)責(zé)具體工作，主要包括制定計(jì)劃、實(shí)施土地前期開發(fā)等。在該模式下，城投公司不承擔(dān)融資職能，業(yè)務(wù)委托方按照工程進(jìn)度進(jìn)行資金撥付，城投公司按照一定比例收取委托代建費(fèi)用。在實(shí)際情況中，受房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，各地土地出讓情況存在波動(dòng)和不確定性，城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金撥付普遍存在滯后的情況。三、城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注目前城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金平衡方式較明確，但由于土地開發(fā)投資與出讓存在的時(shí)間差，因此，土地開發(fā)業(yè)務(wù)存在一定的資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一是業(yè)務(wù)開展是否規(guī)范，委托方是否嚴(yán)格按照委托代建協(xié)議約定，按時(shí)足額支付土地開發(fā)款項(xiàng)，二是區(qū)域已開發(fā)的土地能否及時(shí)出讓，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的良性滾動(dòng)，并為區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供相對(duì)持續(xù)而穩(wěn)定的資金來源。影響城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)資金按時(shí)足額結(jié)算的不利因素有：區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存高企、房?jī)r(jià)呈下跌狀態(tài)。在此情況下，地方政府為穩(wěn)定區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，通常會(huì)放緩區(qū)域土地供應(yīng)，推遲地塊上市流轉(zhuǎn)。存量土地開發(fā)的規(guī)模過大，沒有考慮到市場(chǎng)的消化能力。部分城投公司所處區(qū)域可出讓土地規(guī)模較大，超過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)新增建設(shè)用地的需求，未來土地出讓存在較大不確定性，加劇區(qū)域城投公司資金周轉(zhuǎn)和付息壓力。開發(fā)的土地拆遷成本過高。這種情況主要出現(xiàn)在舊城區(qū)的地塊，相關(guān)地塊征收補(bǔ)償成本較高，而區(qū)域內(nèi)土地整體增值速度較慢，土地開發(fā)業(yè)務(wù)難以收回成本。開發(fā)地塊位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不明確的園區(qū)或城市邊緣。這種情況下，土地出讓進(jìn)度受周邊相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)和招商引資的進(jìn)度等影響較大，若招商不及預(yù)期，地塊將難以出讓。城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)資金受擠壓，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。2017年5月財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)要求“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”；2020年9月中辦、國(guó)辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確，從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。受上述政策影響，未來城投公司從政府土地出讓收入中獲取的資金將面臨一定程度的壓縮。在考察城投公司土地開發(fā)業(yè)務(wù)對(duì)其信用品質(zhì)的影響時(shí)主要需要