淺析行政訴訟中的司法建議

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摘要:行政訴訟中的司法建議是指人民法院在行政審判中以法院的名義就有關被訴行政行為向相關機關提出建議并要求其予以處置的司法行為。在行政法學界學者們沒有

對行政訴訟中的司法建議作過規(guī)范的理論界定。學者們在總結人民法院在一審程序

終結前究竟應當做出怎么樣的司法處置時，提出了判決維持、判決變更、判決撤銷、

責令履行職責或重作等，而沒有提到司法建議咨詢題，雖然司法建議還別能同上述判

決形成相提并論，但其不管怎么基本上行政訴訟中的司法處置，所以，別對該咨詢題進

行研究并別是講我們有理由別去研究它。①

關鍵字:人民法院行政機關行政訴訟司法建議

一、行政訴訟中的司法建議的概述。

(一)、行政訴訟中的司法建議的含義。

司法建議是我國司法制度中的一項重要制度，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中人民法院都能夠向相關單位提出司法建議。行政訴訟中的司法建議是指人民法院在行政審判中，對案件涉及的別宜由人民法院直截了當處理的咨詢題或行政機關行使權力的瑕疵，向行政機關提出處理意見的活動。

(二)、行政訴訟中的司法建議在法條中的規(guī)定。

我國《行政訴訟法》中對司法建議的制度有若明若暗的規(guī)定。如該法第65條規(guī)定：“當事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定?！薄靶姓C關拒絕履行判決的。第一審人民法院能夠采取下列措施?！逼渲械?款是“向該行政機關的上一級行政機關或者監(jiān)察，人事機關提出司法建議?！绷硗庠摲ǖ?6條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，以為行政機關或者其上一級行政機關或者監(jiān)察、人事機關，以為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安機關、檢察機關。”其實《行政訴訟法》第1條：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，愛護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，依照憲法制定本法?！彼闶侨嗣穹ㄔ鹤龀鏊痉ńㄗh的理論基礎，因為該條確立了在行政訴訟中人民法院對行政機關監(jiān)督的優(yōu)越地位，又確信了人民法院對行政機關在訴訟中舉行監(jiān)督的靈便性和無條件性。

（三）、行政訴訟中的司法建議的功能。

1、從行政機關的角度來看，司法建議是人民法院對行政機關舉行監(jiān)督的重要方式之一。行政審判是人民法院對行政機關的直截了當監(jiān)督，只解決被訴行政行為的合法性咨詢題，其他咨詢題別屬于人民法院的審查范圍。但人民法院在行政審判過程中往往會發(fā)覺非常多“其他咨詢題”，若置之別理，有悖監(jiān)督行政機關依法行政這一行政訴訟的宗旨，也是對審判資源的白費，在這種事情下向行政機關提出司法建議，無疑是在遵循司法有限審查原則的前提下對行政機關舉行間接監(jiān)督的有效方式。

2、從人民法院自身的角度看，司法建議反映了人民法院對行政行為的全面審查，在監(jiān)督行政機關依法行政的并且，也體現(xiàn)了人民法院的權威。并且，在審判過程中發(fā)覺的囿于行政審判范圍無法解決的行政行為合法性之外的咨詢題，經(jīng)過司法建議能夠間接糾正行政機關的別合理行為，也能賦予法官以成就感和認同感，可以促使法官們以更大的熱情投入到審判工作中。

3、從行政相對人的角度看，有時行政相對人的實際咨詢題僅經(jīng)過行政訴訟無

法得到解決，經(jīng)過向行政機關提出適當?shù)乃痉ńㄗh，能夠更好地愛護行政相對人的合法權益，有助于實現(xiàn)案結事了，維護社會穩(wěn)定。此外，行政機關同意司法建議后執(zhí)法能力得到改善，也有利于減少今后類似爭訟的發(fā)生，實際上維護了更多潛在的行政相對人的權益。【1】

二、行政訴訟中司法建議的構成要件。

行政訴訟中的司法建議的構成要件是啥呢？僅從形式上看，行政訴訟中的司法建議的要件大概是很清晰的，如司法建議的主體是人民法院，司法建議的對象是行政機關，司法建議的內(nèi)容是行政行為等。而這些并別能被視為行政訴訟中司法建議的構成要件，因為這些要素還別能確定行政訴訟中司法建議的法律性質(zhì)。行政訴訟中的司法建議是由人民法院對行政機關做出的，自然牽涉人民法院和行政機關之間的關系。關于此種關系性質(zhì)有兩種認識：一是將人民法院和行政機關之間的司法建議關系視為工作關系。二是將人民法院和行政機關的司法建議關系視為法律關系。若作為一種工作關系，行政機關對建議的內(nèi)容既能夠同意，又能夠挑選別同意，因為工作關系中兩個主體之間的關系是平等的。若作為一種法律關系，行政機關對建議的內(nèi)容必須仔細對待。別言而喻，當《行政訴訟法》確立行政訴訟中的司法制度時并別是將建議過程中的關系性質(zhì)定為工作關系，而是法律關系。作為法律行為的刑事訴訟中的司法建議的構成要件包括下列幾方面。

（一）行政訴訟中的司法建議發(fā)生在行政訴訟法律關系中。

行政訴訟中的司法建議有兩個主體，即人民法院和行政機關，具體地說算是對某一行政案件行使審判權的人民法院和某一案件中作為被告浮現(xiàn)的行政機關。這兩個主體之間是經(jīng)過行政訴訟活動聯(lián)結在一起的，他們共同存在于行政訴訟這一特定的關系形式之中。雖然就司法建議過程而論是人民法院和行政機關在國家權力運行中浮現(xiàn)的關系形式，但建議過程中的主體身份是相對恒定的。換言之，人民法院在行政訴訟的司法建議中是履行審判職能的主體，而行政機關則是審判過程當中的一方當事人。離開了行政訴訟法律關系，司法建議的性質(zhì)也就發(fā)生了變化，例如，在民事審判中，人民法院能夠?qū)π姓C關做出司法建議，但此刻的司法建議的性質(zhì)以及行為方式算是另一種情形。又如人民法院還能夠作為法律監(jiān)督機關對行政機關做出相關司法建議，但在這種情形下建議本身也許別是法律行為，而是工作關系中的相互支持和催促的行為模式。而所謂的行政訴訟中的司法建議發(fā)生在行政訴訟法律關系是指，行政訴訟中的司法建議關系由行政訴訟法設定，并符合行政訴訟中人民法院和相關當事人之間的關系原理，即人民法院的建議是由行政審判權決定而帶有了強烈執(zhí)行之權威的。行政機關對人民法院的司法建議有嚴格的依行政訴訟程序規(guī)則而履行的義務。

（二）行政訴訟中的司法建議發(fā)生在一審或二審程序終結之后。

行政訴訟中司法建議的時刻節(jié)點直截了當關系到其性質(zhì)和后果以及行為方式等咨詢題。依《行政訴訟法》的規(guī)定，在行政訴訟過程中，人民法院和行政機關，即行使審判權的人民法院和作為被告的行政機關之間的XXX在行政訴訟法的全過程，且關系形式別是單一的而是多元的。例如，當某一行政機關被原告起訴后，人民法院有將起訴書副本送達行政機關的送達關系；當行政機關作為被告拒絕別到庭時人民法院有權對其舉行傳喚的強制傳喚關系；當作為被告的行政機關在法庭上有輕視人民法院的行為時人民法院有權采取責令具結悔過的強制關系，更為重要的是人民法院有撤銷或改變行政機關行政行為的強制關系等等。然而，行政訴訟中司法建議則發(fā)生在行政訴訟中的特定時刻段，即第一審程序終結和第

二審程序終結的時刻段。人民法院在第一審程序結束時，不管判決本身是否進入到了生效時期，是否進入了執(zhí)行程序，都有權力做出一具司法建議。從那個意義上說，行政訴訟中的司法建議是一種相對獨立的法律行為，并別以判決的內(nèi)容而有所轉(zhuǎn)移。固然在判決進入了執(zhí)行程序后，人民法院能夠就執(zhí)行本身再做出新的司法建議。二審人民法院在二審時期同樣有司法建議的權利，只一點表明行政訴訟中的司法建議權的公布是較為廣泛的。這么，在一審和二審程序終結往常人民法院為啥別能對行政機關做出司法建議呢？因為在一審或二審終結前人民法院即無需對行政機關做出司法建議，又能夠用其他法律手段直截了當矯正行政機關在行政實體法時期和行政訴訟時期的行為方式。假如某一人民法院在訴訟過程中，既在一審或二審尚未終結前對行政機關做了一具建議，這么，那個建議非常也許是一種內(nèi)部行為，是出于工作關系而發(fā)生的。其中能夠歸入到行政訴訟法建議范疇中來。

（三）行政訴訟中的司法建議與原告的權利義務沒有直截了當關系。

行政法關系是由行政主體和相對人共同形成的，進入行政訴訟往后原來行政法關系中兩個主體的關系并沒有發(fā)生形式上的改變，即在形式上仍然以原告和被告的關系為中心。所別同的是在行政法關系時期主導一方是行政主體，被支配的一方是行政相對人。而進入行政訴訟法關系往后，后者原告居于主導地位或者二者處于平等的關系形式之中。進一步說，行政訴訟的核心咨詢題是以審判的方式改換原行政法關系的形式或內(nèi)容，至少這是行政訴訟法的目標。原告經(jīng)過行政訴訟有也許由別利的地位轉(zhuǎn)化為有利的地位。即使沒有實現(xiàn)最后的轉(zhuǎn)化，其心理上面大大得到了滿腳，這也是行政訴訟的基本價值之一。而原告地位的轉(zhuǎn)化和心理平衡的尋求基本上人民法院來實現(xiàn)的。例如，在撤銷判決中原告就實現(xiàn)了由劣勢向優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。由此可見，人民法院在行政訴訟中的行為方式和法律處置是原告十分關注的，也通常必須將自個兒的行政置于原被告的視野之下。但是，行政訴訟中的司法建議卻是另一種情形。行政訴訟中的司法建議基本上對行政機關別利的，基本上對行政機關設定義務的。這么，原告是否在行政機關設定司法建議的義務中獲得了好處，回答是否定的。因為司法建議極有也許是在撤銷判決的事情下做出的，又有也許是在維持判決和其他判決中做出的，這一現(xiàn)象是十分復雜的。即原告并沒有在對被告別利的司法建議中獲得直截了當利益。而且在行政審判實踐中，人民法院對行政機關的司法建議有一部分并別在判決書中體現(xiàn)。

三、行政訴訟中的司法建議的價值。

行政訴訟中的司法建議的價值是指司法建議在行政訴訟中的功能或者實用性。對行政訴訟中司法建議價值的分析能夠有三個相互關聯(lián)的層面：一是行政訴訟中司法建議作為一種制度的價值咨詢題。二是行政訴訟中的司法建議作為一種法律行為的價值咨詢題。三是行政訴訟中司法建議作為一種在個案中使用的手段的價值咨詢題。從上述三個范疇動身，行政訴訟中的司法建議的價值有下列幾點。

（一）完善訴訟程序的價值。

行政訴訟制度是由若干程序構成的，整個訴訟過程實質(zhì)上算是一具程序機制。以《行政訴訟法》為例，宏觀方面的程序機制中還包括若干程序環(huán)節(jié)，如審判程序中的一審程序，二審程序等。依法律程序的普通理論，程序機制越完整，程序機能越可以體現(xiàn)實體權利、程序機制越可以愛護司法機關的權力行使和當事人的合法權益，其程序的設計也就越合理，程序的基本價值就越完善。在絕大多數(shù)國家的行政訴訟法中并別曾涉及司法機關舉行司法建議的程序，之因此別涉及如此的程序，是因為這些國家以為行政訴訟是行政系統(tǒng)的行政行為，同意司法審

查的狀況。既然是一種帶有嚴格和正式化的司法審查，所以，只要強調(diào)司法機關對案件的公斷權就充分體現(xiàn)了司法的功能，體現(xiàn)了程序正義的基本精神。我國的行政訴訟制度設計并沒有汲取這些國家的做法，而是設計了很獨特的司法建議程序。之因此設計如此的程序有著很深刻的法律基礎和人文基礎。我國別是程序至上的國家，在司法行為中強調(diào)以事實為依據(jù)，以法律為準繩。應當講追求社會矛盾最大限度地化解是我國程序設計的宗旨，我國的相關法制理論以為程序正義惟獨存在于實體正義之中，惟獨存在于相關的效率價值之中，才有實質(zhì)意義。行政訴訟中的司法建議使司法機關可以在別舉行繁瑣公斷的前提下促使行政機關依法行使職權，充分彌補了行政訴訟中的司法建議，完善了我國行政訴訟中的程序規(guī)則。

（二）構建全方位行政監(jiān)督的價值。

行政監(jiān)督在我國法學、政治學和行政學中是一種運用很廣泛的概念，指相關主體對行政系統(tǒng)以及行政機關行使行政權的監(jiān)督。顯然，行政監(jiān)督的對象是行政系統(tǒng)以及行政系統(tǒng)中的行政機關。在行政法學研究中將監(jiān)督對象限定在行政主體的概念之中，即只要是行使行政權的機關或組織，別論規(guī)模多大基本上監(jiān)督的對象。監(jiān)督主體則包括所有可以對行政系統(tǒng)作用的機構和組織。《行政訴訟法》頒布之前我國的行政監(jiān)督主體包括立法機關，人民法院，檢察機關，人民政協(xié)，社會團體，社會組織等政治實體和社會實體。監(jiān)督主題及其機制是多元的。然而，該法頒行之后，學者們別再將人民法院作為行政監(jiān)督的主體，別再將行政的訴訟活動視為行政的監(jiān)督活動，這從諸多的教科書中說授的行政監(jiān)督理論中能夠看到?！?】此種對行政監(jiān)督的認識和界定落低了我國行政監(jiān)督機制的重量。其實，我國的行政監(jiān)督機制應當是多元的，別論從監(jiān)督主體的類型看依然從監(jiān)督過程中的法律平衡看基本上這樣。人民法院對行政機關的司法建議則比較有講服力地證明了我國行政監(jiān)督的全方位性。一方面，人民法院在舉行嚴格司法審查的并且，還要對行政機關的日常行政治理和行為過程的前因后果舉行考量。在司法建議中，建議的內(nèi)容遠遠超過了合法性審查的內(nèi)涵，將審查的視野拓展到了行政行為之外，要對行政行為的前因舉行考量，還要對行政行為的后果舉行考量。另一方面，在行政訴訟設立司法建議之前，我國的監(jiān)督體系中并無這一特別的監(jiān)督方式，即是講行政訴訟中的司法建議使我國傳統(tǒng)的行政監(jiān)督形式有了新的突破。

（三）樹立法院司法權威的價值。

司法權威作為一種現(xiàn)代法管理念和糾紛處理制度植根于特定的文化基礎中。法院司法權威的樹立，是由多方面緣故或條件來構成的，如法官的業(yè)務水平、道德素質(zhì)等，甚至涉及到公正審判。隨著法治社會的別斷進展，社會關于法律權威的需求日益增高，而及時、合理的行政訴訟司法建議無疑有利于別斷增強法院的司法權威，以匹配這種社會需求。認識到行政訴訟司法建議對社會的作用，別僅僅有利于相關單位或個人及時有效的阻塞工作中的漏洞、彌補工作中存在的咨詢題以及健全存在缺陷的規(guī)章制度，還有利于引導社會公眾依法辦事，增強其法律意識，樹立法院司法權威，真正起到審理一案、教育一片、防范一方的目的。

(四)確立行政機關與司法機關理性關系的價值。

XXX體制的進展記憶了有集權制度到分權制的進展過程。在集權制之下，國家權力幾乎別做類型和體系上的劃分，“朕即國家”的名義就很生動的概括了集權制之下國家權力的格局。即立法、司法、行政等權力并沒有類型上的劃分，更沒有相應的行使主體和行使機制。而在分權制下，國家權力有了類型上和體制上的劃分。最為典型的是將國家權利分為立法權、司法權、行政權等。當

然，除此之外還有設置檢察權、考試權等權利模式者。再將別同的國家權力交由別同的國家權力機構來行使。分權模式被視為人類社會進展中XXX的一大進步，并且，分權的理論基礎也在于再國家權力之間形成制約機制，即以此一種權利制約另一種權力，而制約的理論基礎在于權力行駛者有濫用權力的也許。權力制約的理論機制、分權模式是人類社會目前條件下XXX行使的一種有效挑選，但它是非理性的，因為它的前提是此一機關對另一機關權力形式的別放心乃至于懷疑。其實，分權機制的非理性還體如今別同國家權力實體在一些并非大是大非咨詢題上的勾心斗角和制約過程的別可商談性。行政訴訟中的司法建議則將司法機關與行政機關之間的單純牽制關系轉(zhuǎn)化為相互愛護關系。司法機關在司法審查中發(fā)覺行政機關的行為有點許別當，別采取激烈的對抗方式，而采取相對柔和的講服和商談方式，此種關系是一種很理性的關系形式，與當下的和諧社會構建有著異曲同工之妙。國家權力行使的最大價值在于其少犯錯誤，少出差錯乃至于別出差錯，司法審查的目的也在于讓行政系統(tǒng)做到權力行使的最優(yōu)和最佳狀態(tài)，經(jīng)過司法建議這一相對柔軟的方式促成行政權的最優(yōu)化也是我國行政訴訟法的目的之一，正如該法第1條所規(guī)定的：“為保證人民法院正確及時審理行政案件，愛護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，依照憲法制定本法?！彼痉ńㄗh充分體現(xiàn)了維護行政權的精神。

四、我國行政訴訟中司法建議的完善路徑。

（一）對于司法建議的原則咨詢題。

我國法律制度中的原則條款是非常有特群的，我國行政實體法就有合法性原則和合理性原則兩大支柱，他對行政權的規(guī)制起著別可取代的作用。而我國《行政訴訟法》也有一套屬于自個兒的原則，如人民法院對行政行為的合法性舉行審查的原則、當事人地位平等原則、檢查監(jiān)督原則等。在法律制度中強調(diào)法律原則有著重要意義，一方面，在法律的實施和運用過程中會遇到諸多法律規(guī)范未曾規(guī)制或未曾徹底規(guī)制的咨