公用企業(yè)作為信息公開主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),法學(xué)碩士論文

公用企業(yè)作為信息公開主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),法學(xué)碩士論文本篇論文目錄導(dǎo)航：【第1部分】【第2部分】【第3部分】公用企業(yè)作為信息公開主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)【第4部分】【第5部分】【第6部分】【第7部分】第一章公用企業(yè)作為信息公開主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(條例〕第三十七條將與公共利益密切相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)納入信息公開范圍順應(yīng)了全球趨勢。公用企業(yè)成為信息公開的義務(wù)主體，勢必能夠更好地維護(hù)公民的知情權(quán)，更好地實現(xiàn)公眾對于公用企業(yè)的監(jiān)督。但在實踐中，很多公用企業(yè)對于本身所負(fù)有的信息公開義務(wù)毫不知曉，他們多以為自個是以營利為目的的企業(yè)，信息公開與他們毫不相干。莫于川教授指出，由于認(rèn)識水平、人員素質(zhì)等多方面原因，企事業(yè)單位可能是(條例〕施行經(jīng)過中較為薄弱的環(huán)節(jié)。6所以本章將從公用企業(yè)與的共性出發(fā)，從公共性的角度來說明如何的公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)承當(dāng)信息公開的義務(wù)。從廣義上來看，兼具公共服務(wù)性和營利性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)都可能是公用企業(yè)。這樣看來，公用企業(yè)的范圍就非常的廣，它的外延到底是什么很難用列舉的方式方法講清楚。但是(條例〕第三十七條只列舉了供水、供電、供氣、供熱、公共交通五個領(lǐng)域的公用企業(yè)，另外還有一個等字也使公用企業(yè)的范圍模糊不清。那么應(yīng)該承當(dāng)信息公開義務(wù)的公用企業(yè)的范圍到底怎么確定呢？下文將提出四種認(rèn)定公用企業(yè)范圍的標(biāo)準(zhǔn)。一、立法明確列舉標(biāo)準(zhǔn)立法明確列舉標(biāo)準(zhǔn)指的是有法律法規(guī)明確將某一領(lǐng)域的企業(yè)定義為公用企業(yè)，這樣我們就能把其直接劃入(條例〕的管轄范圍了。我們國家臺灣地區(qū)的(資訊公開法〕第四條第二項就立法明確將信息公開義務(wù)主體由公部門擴(kuò)大至私部門.7我們國家(條例〕第三十七條中的等字能夠有不同的解釋。立法明確列舉標(biāo)準(zhǔn)就是將其理解為必需要有法律法規(guī)明文定義為公用企業(yè)的才能屬于這里的等字的范圍。在王聚才訴中國聯(lián)合網(wǎng)路通訊有限公司一案中，我們可以以做出如下邏輯推演。在判定聯(lián)通公司能否屬于負(fù)有信息公開義務(wù)的主體時，法院的判決以為：根據(jù)(條例〕第三十七條的規(guī)定，公用企業(yè)被納入信息公開的主體，應(yīng)承當(dāng)信息公開的義務(wù)；又根據(jù)國家工商總局公布的(關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定〕，電訊行業(yè)被納入公用企業(yè)的范圍之中，很顯然中國聯(lián)通公司屬于電訊行業(yè)，所以中國聯(lián)通公司是信息公開的主體。8從上述分析中能夠看出，固然我們?nèi)缃駸o法羅列窮盡所有的公用企業(yè)，但至少有法律法規(guī)明文規(guī)定屬于公用企業(yè)的組織就能夠被認(rèn)定為公用企業(yè)，進(jìn)而成為信息公開的主體，遭到(條例〕的規(guī)制。這部分被明文規(guī)定了的公用企業(yè)在信息公開事務(wù)上就可視為等同于行政機(jī)關(guān)。二、公共職能標(biāo)準(zhǔn)在討論公用企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的職能能否一樣時，我們不得不提到民營化的問題。民營化指的就是國家獨占領(lǐng)域不斷縮小、民間氣力逐步浸透的經(jīng)過。在這一經(jīng)過中，國家將福利行政等非高權(quán)行政范疇的行政事項讓渡與民間組織，或者與民間組織達(dá)成一致合作的狀態(tài)。這樣，這些民間組織就逐步把握了一定的行政權(quán)利，做出一些本來屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出的行政行為。9民營化對于行政主體理論的發(fā)展變化產(chǎn)生了很大的影響，民間組織能否屬于行政主體的爭議也隨之產(chǎn)生。民間組織在部分生產(chǎn)活動的經(jīng)過中已經(jīng)具體表現(xiàn)出出了行政主體的特性。日本行政法學(xué)者鹽野宏講：承當(dāng)?shù)闹v明責(zé)任的，當(dāng)然并不限于國家和地方公共團(tuán)體。除了國家和地方公共團(tuán)體外，還有根據(jù)國民主權(quán)的原理應(yīng)當(dāng)對國民承當(dāng)講明責(zé)任的法人。如今，在各國都將位于國家和地方公共團(tuán)體周邊的法人規(guī)定為信息公開法制的對象。在日本，就有(獨立行政法人信息公開法〕，這些法人是從被以為構(gòu)成了的一部分這種觀點遴選出來的。1美國法上的行為理論認(rèn)定私域中行為的方式方法之一就是公共職能標(biāo)準(zhǔn),也被稱為功能等同原則.假如私人主體所從事的行為在傳統(tǒng)上具有職能的專屬性，即構(gòu)成行為，進(jìn)而遭到公法約束62但此處所講的傳統(tǒng)和專屬又具有一定的模糊性和抽象性，所以給實踐+的應(yīng)用帶來一定困難。美國法上的公共職能標(biāo)準(zhǔn)不糾纏于組織的名稱，而從其行為的本質(zhì)出發(fā)，尋找行政機(jī)關(guān)與公用企業(yè)的類似之處，本文也贊同這種從公共職能出發(fā)來認(rèn)定公用企業(yè)能否應(yīng)該承當(dāng)信息公開責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。美國法上審查私主體能否與行政機(jī)關(guān)具有一樣的功能主要從下面幾個角度入手。一方面要看該私主體能否具有獨立的權(quán)利13.獨立的權(quán)利又主要表現(xiàn)為獨立的決策權(quán)I、獨立的規(guī)則制定權(quán)5、主體與國家財產(chǎn)的保管關(guān)系16.從以上三點來審視我們國家的公用企業(yè)能夠看出，首先，我們國家的公用企業(yè)所擁有的決策權(quán)一般僅限于企業(yè)本身建設(shè)與發(fā)展的事項，但也有部分關(guān)乎民眾親身利益的事項的決策權(quán)。固然其可能是獨立做出決定的，但其所做的決定一般都遵循著公用企業(yè)主管機(jī)關(guān)的指導(dǎo)或是國家大政方針的指引。所以我們國家的公用企業(yè)在對外服務(wù)方面做出的決策不能講是完全獨立的。其次，我們國家的法律制定權(quán)屬于全國人大及其常務(wù)委員會，行政法規(guī)制定權(quán)屬于，地方性法規(guī)的制定權(quán)屬于省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，除此之外還有各部委制定的部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民制定的地方規(guī)章。所以我們國家的公用企業(yè)是沒有法律法規(guī)制定權(quán)的，它所能制定的規(guī)則也只限于企業(yè)本身建設(shè)與發(fā)展所需的事務(wù)。最后，我們國家的公用企業(yè)由國家出資或入股建立，且基本上到達(dá)國家控股的程度。這一點明顯突出了公用企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的類似之處。公用企業(yè)由國家大力扶持，達(dá)成合作或者合伙的關(guān)系，更具體表現(xiàn)出出了其公共性的特質(zhì)。另一方面要看私主體的設(shè)立方式和組織構(gòu)造，組織構(gòu)造又包括部門的設(shè)置和職能的分配。公用企業(yè)的設(shè)立是根據(jù)企業(yè)的設(shè)立方式設(shè)立的，即通過注冊和登記的方式設(shè)立的，并不像行政機(jī)關(guān)那樣由統(tǒng)一部署成立。當(dāng)然公用企業(yè)的組織架構(gòu)與行政機(jī)關(guān)也有較大差異。綜上能夠看出，美國法上對于功能一樣的細(xì)化的審查標(biāo)準(zhǔn)在我們國家似乎很難適用，但我們還是能夠從總體上看出公用企業(yè)所肩負(fù)的實現(xiàn)公共利益的責(zé)任，這毫無疑問與行政機(jī)關(guān)的設(shè)立目的是一致的。朱芒教授提出一方面，該類單位承當(dāng)?shù)娜蝿?wù)與(條例〕前三十六條主體的行政機(jī)關(guān)所承當(dāng)?shù)男姓蝿?wù)具有共性，都非為本身目的，而是對外的，具有實現(xiàn)公共利益的性質(zhì)；另一方面，該類單位所承當(dāng)?shù)娜蝿?wù)與(條例〕前三十六條主體的行政機(jī)關(guān)所承當(dāng)?shù)男姓蝿?wù)又有不同之處，該任務(wù)無法由前三十六條構(gòu)成的內(nèi)容所包含，至少其實現(xiàn)公共利益的方式非行政組織法上一般的行政機(jī)關(guān)所能行使。8所以公用企業(yè)的信息公開問題必須單獨列開，不能夠和行政機(jī)關(guān)的信息公開混為一談，但是兩者之間的共性又決定了其信息公開工作的類似性。因而，在本文中，公共職能標(biāo)準(zhǔn)指的是公用企業(yè)與行政機(jī)關(guān)所做出的行為具有共同的為公共服務(wù)的性質(zhì)。在(條例〕立法經(jīng)過中的前期，(信息公開條例專家建議稿〕中就存在這樣的思路，以為除根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的形式標(biāo)準(zhǔn)外，某些情況下還要根據(jù)能否行使行政管理職能或者提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，只要具備行使行政管理職能或者提供公共服務(wù)兩個標(biāo)準(zhǔn)中任何一個，都足以構(gòu)成適用信息公開的條件。19公共職能標(biāo)準(zhǔn)是從組織行為的本質(zhì)意義出發(fā)進(jìn)行分析的，較立法明確列舉的標(biāo)準(zhǔn)來講更有深度，更有講服力。也將會是今后判定公用企業(yè)能否負(fù)有信息公開義務(wù)的更有效的方式。三、控制標(biāo)準(zhǔn)美國法上的行為理論認(rèn)定私域中行為的另兩種標(biāo)準(zhǔn)是卷入標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn).卷入標(biāo)準(zhǔn)以為假如在相當(dāng)程度上卷入到了某項私行為中，那么該私行為就能夠轉(zhuǎn)化為行為，進(jìn)而遭到公法約束。關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)則以為假如沒有真正卷入某項私行為中，但是私主體的行為與行為之間有一定的關(guān)聯(lián)性，那么被規(guī)制的公用企業(yè)就能夠被視為是行為者。這兩種判定標(biāo)準(zhǔn)都是從對于公用企業(yè)的行為所具有的控制程度和關(guān)聯(lián)程度來判定公用企業(yè)的行為的性質(zhì)的。但如何的情況才算具體表現(xiàn)出出的控制與關(guān)聯(lián)是不易鑒別的，其表現(xiàn)形式是多種多樣的，當(dāng)然要考慮的因素也有很多。對于公用企業(yè)的控制到達(dá)如何的程度才能使公用企業(yè)肩負(fù)起信息公開的義務(wù)呢？美國采用的是本質(zhì)性控制標(biāo)準(zhǔn)。2本質(zhì)性控制標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素很多，首先是的資金贊助。22的資金贊助有持久的，有臨時的，有的甚至還是需要歸還的。所以的資金扶持的持久性會影響公用企業(yè)的活動的性質(zhì)，持續(xù)的資金扶持更有利于公用企業(yè)對外服務(wù)公益性的實現(xiàn)。我們國家的公用企業(yè)大多由國家控股，有持久的大力的資金扶持，很好地具體表現(xiàn)出出其公用的性質(zhì)。其次要看組織本身雇員的性質(zhì)23,雇員是由誰任命的或者雇員的身份。我們國家的公用企業(yè)的雇員大部分都是企業(yè)本身員工，與行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員、事業(yè)單位中的事業(yè)編制人員都是截然不同的，但國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人等有可能是國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會任命的，這些負(fù)責(zé)人的身份就相當(dāng)于國家工作人員，地位與公務(wù)員就相當(dāng)了。再次，要看對公用企業(yè)的日?；顒拥拈_展的監(jiān)督程度24.這種監(jiān)督可能是廣泛的、持續(xù)的和具體的，可以能是片面的、暫時的和粗略的，對公用企業(yè)的性質(zhì)都會產(chǎn)生較大的影響。只要對公用企業(yè)進(jìn)行廣泛的、持續(xù)的和具體的監(jiān)督，才能保證其公共性的正確的方向。我們國家的公用企業(yè)遭到該領(lǐng)域的主管機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督，固然不能稱得上是面面俱到，但從成立到解散，從人事到財務(wù)，這種監(jiān)督也是相當(dāng)廣泛的。然后，主體與的財政關(guān)系也是控制因素之一。假如公用企業(yè)在一定程度上得到的資金贊助的話，很可能會要求公用企業(yè)對其進(jìn)行一定程度的財務(wù)匯報，甚至直接對其進(jìn)行審計監(jiān)督.最后就是公用企業(yè)的成立能否存在的特許.公用企業(yè)如供水、供電、供暖等領(lǐng)域，都是對于稀缺資源的使用和分配，假如沒有的特許是不能夠隨意經(jīng)營的。所以我們國家的公用企業(yè)是存在的特許的。以上五個要素都是考量對于公用企業(yè)控制程度的因素，但要到達(dá)對于公用企業(yè)的本質(zhì)性控制并不需要五個因素同時知足，這要視詳細(xì)情況而定。美國法院正在用判例逐步細(xì)化和固定了一些審查標(biāo)準(zhǔn)，但同時也引起了一些爭議。標(biāo)準(zhǔn)制定得越具體，能否會有更多的主體被排除在信息公開主體之妙呢？27這也是我們國家在如何確定信息公開義務(wù)主題時所要解決的難題。另外，在我們國家，判定公用企業(yè)能否需要承當(dāng)信息公。開義務(wù)，能否要到達(dá)對公用企業(yè)的本質(zhì)性控制標(biāo)準(zhǔn)呢？本文以為，在我們國家信息公開制度施行的起步階段，控制標(biāo)準(zhǔn)還是特別必要的，這樣能夠限制信息公幵義務(wù)主體的無限制擴(kuò)張。但這樣做可以能會排除掉一部分主體，使其逃脫信息公開的義務(wù)，不能實現(xiàn)信息公開的最大化。這是一個兩難的選擇。四、信息屬性標(biāo)準(zhǔn)以上三種認(rèn)定公用企業(yè)能否應(yīng)成為信息公開義務(wù)主體的方式方法，是從關(guān)于主體的立法、職能和與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系等角度來判定的，都是圍繞主體本身來展開考慮的。但公用企業(yè)信息公開問題的本質(zhì)在于信息本身.這里所稱的信息屬性標(biāo)準(zhǔn)主要從信息本身的特征出發(fā)，而非關(guān)注主體的職能或者成立、組成等因素。只要該信息與以及公眾利益有著密切的關(guān)聯(lián)，那么就能夠?qū)⒃撔畔潪樾畔?進(jìn)而成為(條例〕規(guī)制的對象。所以即便公用企業(yè)本身無法遭到(條例〕的約束，只要其制作出或者獲取了具有信息屬性的信息，那么也將能夠要求其公開該信息。這種方式方法能夠更好地實現(xiàn)公民對于活動運(yùn)作的了解和監(jiān)督，更大程度上實現(xiàn)信息公開。五、對不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評價前文提到的四種認(rèn)定公用企業(yè)能否應(yīng)成為信息公開義務(wù)的主體的方式方法，能夠分為兩類，一類是形式標(biāo)準(zhǔn)，另一類是本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。顯然第一種標(biāo)準(zhǔn)是形式標(biāo)準(zhǔn)，后三種是本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。第一種立法明確列舉標(biāo)準(zhǔn)較為清楚，在適用時也一目了然，爭議較少，也不存在裁量的余地。在我們國家現(xiàn)有的信息公幵訴訟環(huán)境下，為了避免信息公開訴請一下子涌入法院，這種標(biāo)準(zhǔn)有較大的適用空間。用立法明確列舉的標(biāo)準(zhǔn)能夠在一定程度上限定承當(dāng)信息公開義務(wù)的公用企業(yè)的范圍，但由于立法的局限性，該標(biāo)準(zhǔn)在將來很難被單獨使用。為了盡可能地將更多的公用企業(yè)納入信息公幵主體的范圍內(nèi)，更好地維護(hù)公民的知情權(quán)，使用任何單一標(biāo)準(zhǔn)都是有失偏頗的，所以必須將形式標(biāo)準(zhǔn)與本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合使用，在個案中基于以上標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行綜合判定。使用以上標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行綜合判定一公用企業(yè)能否應(yīng)該承當(dāng)信息公開義務(wù)，首先能夠查找能否有明確的立法將該主體列入公用企業(yè)的范圍，假如有立法明確列舉，就能夠直接斷定其為信息公開義務(wù)主體；假如沒有立法明確列舉，那么就使用公共職能標(biāo)準(zhǔn)和控制標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判定。假如從主體角度仍無法進(jìn)行判定，那么最后能夠用信息屬性標(biāo)準(zhǔn)直擊問題的本質(zhì)。綜上可知，四種標(biāo)準(zhǔn)既能夠遞進(jìn)使用，可以以同時使用，最終目的都是一樣的。但是因其本身都有優(yōu)點和缺點，綜合使用更有效果。另外，在現(xiàn)前階段，公用企業(yè)本身的信息公開的意識還不夠強(qiáng)，一下子讓其