風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在食品安全法中的良性適用研究,食品安全法論文

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在食品安全法中的良性適用研究,食品安全法論文在早期的法律體系中，風(fēng)險(xiǎn)并非一個(gè)重要的內(nèi)容，其與最終損害之間具有相當(dāng)程度的不確定性，與法律的價(jià)值判定標(biāo)準(zhǔn)背道而馳。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們漸漸發(fā)現(xiàn)以危險(xiǎn)確實(shí)信作為法律干預(yù)的起點(diǎn)，從某種程度上來(lái)講反而束縛了的行動(dòng)，無(wú)法有效地維護(hù)社會(huì)安全與秩序。兩相矛盾下，在不存在明顯的現(xiàn)實(shí)危害而又無(wú)法排除危害出現(xiàn)可能性的情況下，干涉性的措施能否施行成為了一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。1986年，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家貝克初次提出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念，由此激發(fā)了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)注，而預(yù)防則成為超越治理應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最好的解決方案。自20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)逐步意識(shí)到環(huán)境之于人類(lèi)的重要性，而環(huán)境污染的源頭復(fù)雜多樣、影響廣泛、傳播迅速卻治理困難。因而，為了更好地消除環(huán)境毀壞的困局，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防逐步出如今人們的視野當(dāng)中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則源于20世紀(jì)70年代的德國(guó)環(huán)境法，并逐步成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)重要原則。世界的多變性使我們的認(rèn)知總是處于不完全的狀態(tài)，不確定性始終無(wú)法從我們的生活中完全排除，而預(yù)防性原則建立的基礎(chǔ)便是科學(xué)的不確定性和生命健康風(fēng)險(xiǎn)后果的嚴(yán)重性。至20世紀(jì)90年代，各類(lèi)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，華而不實(shí)以歐洲接連發(fā)生的瘋牛病、口蹄疫等食品安全事件尤為突出，引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)于食品安全的信賴(lài)危機(jī)。面對(duì)食品領(lǐng)域出現(xiàn)的不能以科學(xué)完全解釋的潛在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則開(kāi)場(chǎng)被援引至食品安全領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引至食品安全法的目的在于使食品安全防治超越對(duì)科學(xué)確定性和法律確定性的依靠，提早采取行動(dòng)以防止更多的不利。在法治社會(huì)中，人類(lèi)為了防備風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、分散風(fēng)險(xiǎn)和消除風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)制了大量的法律制度[1].而在食品安全領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主要具體表現(xiàn)出在以風(fēng)險(xiǎn)分析制度為基礎(chǔ)的預(yù)防性法律制度和保衛(wèi)性法律制度之中。遺憾的是，時(shí)至今日，世界各國(guó)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的界定尚未統(tǒng)一，現(xiàn)前階段的定義缺乏本質(zhì)性的參考內(nèi)容，其在食品安全領(lǐng)域的適用也過(guò)于廣泛，而這一模糊性往往導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的爭(zhēng)議與問(wèn)題的產(chǎn)生。例如，在瑪拉古蒂公司案①中，歐盟委員會(huì)根據(jù)冰島聯(lián)絡(luò)站提供的信息向各成員國(guó)發(fā)出預(yù)警信息，強(qiáng)調(diào)法國(guó)蘋(píng)果存在嚴(yán)重的農(nóng)藥殘留超標(biāo)問(wèn)題。然而，在歐盟委員會(huì)發(fā)布通知的9天后，法國(guó)當(dāng)局頒布了對(duì)瑪拉古蒂公司蘋(píng)果的檢測(cè)結(jié)果，并未發(fā)現(xiàn)超標(biāo)的農(nóng)藥殘留，且該公司從未向冰島出售過(guò)蘋(píng)果。固然是虛驚一場(chǎng)，但預(yù)防性措施的施行卻對(duì)法國(guó)瑪拉古蒂公司造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。在后續(xù)的訴訟經(jīng)過(guò)中，歐洲初審法院仍然延續(xù)了以往判例中的習(xí)慣性立場(chǎng)--公共健康優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益，即肯定了歐盟委員會(huì)的行為。固然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的運(yùn)用具體表現(xiàn)出了食品安全保衛(wèi)的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)--預(yù)防勝于懊悔，但其同樣造成了無(wú)法彌補(bǔ)的危害后果。正如美國(guó)前總統(tǒng)小布什援引風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)一樣，不確定性的反響有時(shí)候造成的后果可能愈加嚴(yán)重。因而，怎樣更好地適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，成為了食品安全領(lǐng)域發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題，或許是時(shí)候該為其模糊性劃出一條明確的界限了。一、提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。行政機(jī)關(guān)在采取預(yù)防措施之前，應(yīng)率先判定能否存在需要預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)論從哪一方面去解釋?zhuān)@類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)或威脅都是一種不確定的法律概念。在不確定的基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防更需要在現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)上作出更為科學(xué)的鑒定，為風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性提供最為客觀的證據(jù)根據(jù)。在以風(fēng)險(xiǎn)分析制度為基礎(chǔ)的預(yù)防措施中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更多地適用于風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)過(guò)中，然而該原則的觸發(fā)因素則產(chǎn)生于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段。所謂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，歐盟食品安全相關(guān)法律將其定義為以科學(xué)為基礎(chǔ)的程序，由四個(gè)步驟組成：危害辨別、危害特征描繪敘述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描繪敘述①。而風(fēng)險(xiǎn)管理則是在與相關(guān)利益方商量后權(quán)衡不同的政策選擇，考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他合法因素，以及在必要時(shí)選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制措施②。二者嚴(yán)密結(jié)合構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在法律制度中的詳細(xì)應(yīng)用。固然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線(xiàn)，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其前行道路的邊界或指引，防止其走入歧途，避免其被濫用。這種講法的根據(jù)在于，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種科學(xué)性的行為，是科學(xué)工作者以一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度尋求科學(xué)結(jié)論的經(jīng)過(guò)，而風(fēng)險(xiǎn)管理則是食品安全的管理者在綜合了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、道德、宗教、倫理等多方面因素而做出的保衛(wèi)性措施，與科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相比擬而言，其具有政治上的自由裁量空間，這也是造成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則濫用的缺口之一。在世界各國(guó)的法律中，風(fēng)險(xiǎn)管理是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而進(jìn)行的。因而，要良好地規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用，為其劃定明確的界限，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性是首要條件。現(xiàn)實(shí)生活中，科學(xué)性的維持往往遭到了眾多因素的影響。例如，20世紀(jì)英國(guó)爆發(fā)的瘋牛病事件。早在1986年，英國(guó)的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及其工作人員便已成認(rèn)英國(guó)存在瘋牛病的事實(shí)，然而直到1988年，英國(guó)才成立工作組對(duì)瘋牛病的健康危害性進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。1996年，英國(guó)最終公布瘋牛病對(duì)人類(lèi)有致命性的危害，而這一結(jié)果引發(fā)了整個(gè)歐洲社會(huì)的恐慌，英國(guó)的牛肉銷(xiāo)量急劇下降，人們對(duì)于食品安全管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的質(zhì)疑和不信任。而這一評(píng)估結(jié)果的產(chǎn)生距離風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)已過(guò)去十年，應(yīng)有的保衛(wèi)措施也因而拖延至今。究其原因，在于當(dāng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊，并非獨(dú)立開(kāi)來(lái)，在衡量經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)過(guò)中漸漸地掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。同樣的例子便是我們國(guó)家2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件。早在2006年便有人員舉報(bào)三鹿奶粉具有使嬰兒患膽結(jié)石的危害性，但國(guó)家質(zhì)檢總局并未就該問(wèn)題啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，直至2008年媒體披露后才得以展開(kāi)深切進(jìn)入調(diào)查。這一現(xiàn)象背后的原因在于當(dāng)時(shí)我們國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)出于保衛(wèi)中國(guó)食品工業(yè)百?gòu)?qiáng)企業(yè)及河北省納稅大戶(hù)等因素的考慮，因此未采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估措施。食品安全法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的援引是為了及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)，保衛(wèi)人們的生命健康，但其觸發(fā)原因卻不斷地被其他因素所掩蓋，使得該原則的施行舉步維艱。因而，要從源頭上規(guī)范食品安全中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，首先是要將科學(xué)上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政治上的風(fēng)險(xiǎn)管理獨(dú)立開(kāi)來(lái)，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。在瘋牛病事件后，歐盟重新審視本身的食品安全保障制度，并提出了獨(dú)立性原則的概念，建立了獨(dú)立于歐盟委員會(huì)及各成員國(guó)的歐盟食品安全管理局。這一機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，也被學(xué)者們稱(chēng)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的一個(gè)重要特色。[2]同時(shí)，在三鹿奶粉事件之后，我們國(guó)家衛(wèi)生管理部門(mén)也意識(shí)到了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獨(dú)立的重要性，在2018年衛(wèi)生部制定的(食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定〔試行〕〕第3條第1款中明確規(guī)定，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)，并及時(shí)將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果通報(bào)有關(guān)部門(mén)。然而從條文中不難發(fā)現(xiàn)，我們國(guó)家的專(zhuān)家委員會(huì)并沒(méi)有能像歐盟食品安全管理局一樣真正地做到行政上的獨(dú)立，很多方面仍然受制于衛(wèi)生部的領(lǐng)導(dǎo)，并未真正做到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，難以使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性得到保證。因而，在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)過(guò)中，應(yīng)進(jìn)一步明確類(lèi)似專(zhuān)家委員會(huì)等評(píng)估機(jī)構(gòu)的自主性，從法律規(guī)范上提高該組織的法律地位，明確其職權(quán)范圍及權(quán)限，以保障其評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。二、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的比例性。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在定義上是模糊的，在適用上也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，很容易導(dǎo)致該原則的濫用，如產(chǎn)生新的貿(mào)易壁壘或阻礙健康的國(guó)際貿(mào)易，華而不實(shí)最為著名的爭(zhēng)議當(dāng)屬荷爾蒙案①。1981年、1988年歐共體理事會(huì)曾先后發(fā)布一系列禁止進(jìn)口使用了荷爾蒙添加劑生產(chǎn)的牛肉的通知，并規(guī)定了處理懲罰措施。而美國(guó)則以為歐共體此舉違背了SPS協(xié)定、TBT協(xié)定以及GATT1994第1條及第3條之規(guī)定，并向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟。固然案件最終以歐共體理事會(huì)的勝利