改革開放以后中國土地政策演變分析(2),中國經(jīng)濟(jì)論文

改革開放以后中國土地政策演變分析(2),中國經(jīng)濟(jì)論文在轉(zhuǎn)型初期，計劃經(jīng)濟(jì)時期土地政策布置的效率缺失冶和社會轉(zhuǎn)型的契機(jī)，使土地政策萌發(fā)了新的產(chǎn)權(quán)布置、資源配置方式和土地利用方式。這一時期土地政策變遷的目的是解決土地利用的低效率問題，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，土地政策繼續(xù)沿著城鄉(xiāng)二元構(gòu)造演進(jìn)。轉(zhuǎn)型期間，土地政策改革的目的是服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。土地政策對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要奉獻(xiàn)是：〔1〕鼓勵土地開發(fā)利用?！?〕開發(fā)土地資本價值?！?〕保證足量的土地供應(yīng)。這也是轉(zhuǎn)型初期土地政策的階段性目的。為了實現(xiàn)這些目的，土地政策進(jìn)行變革：〔1〕改變城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高農(nóng)地和城市土地利用效率，增加農(nóng)地產(chǎn)出，加快城市建設(shè)?！?〕注重土地的經(jīng)濟(jì)屬性，通過市場化改革，建立土地市場，開發(fā)土地的經(jīng)濟(jì)價值。〔3〕國家主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，降低土地供應(yīng)的交易成本，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的土地供應(yīng)。〔一〕農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新格局政策改革的起點始于土地集體公有制度布置的非平衡，改革土地政策的外部利潤冶誘使農(nóng)民自發(fā)的把土地包產(chǎn)到戶冶，產(chǎn)生家庭承包經(jīng)營的制度需求，國家和農(nóng)民的交易構(gòu)成產(chǎn)權(quán)制度的邏輯替代了政治運(yùn)動改變所有權(quán)的邏輯，同時國家面臨的制度供應(yīng)約束條件也在發(fā)生變化，在國家和農(nóng)民的交易中，國家的產(chǎn)權(quán)改革方向淤逐步屈服順從農(nóng)民的意愿，從1978-1983年逐步成認(rèn)農(nóng)民自發(fā)的承包制探尋求索，國家從對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無所不在的控制狀態(tài)大踏步退出，回應(yīng)制度需求，建立了新的土地政策替代舊的土地政策。1982年、1983年的1號文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。新的產(chǎn)權(quán)布置是繼續(xù)堅持社會公有制的生產(chǎn)資料所有制，在所有權(quán)以外的產(chǎn)權(quán)關(guān)系中建立私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。新的農(nóng)村土地政策框架構(gòu)成以后，國家政策轉(zhuǎn)向保衛(wèi)新的有效產(chǎn)權(quán)，一方面穩(wěn)定新的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，延長承包期，限制行政干涉和行政調(diào)整，在公有制下最大限度地發(fā)揮私權(quán)的功能。1984年1號文件要求土地承包期一般應(yīng)在15年以上冶；1993年4月第八屆全國人大對1988年的(憲法〕進(jìn)行修正，第1次將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制冶列入(憲法〕的范疇，使其成為一項國家基本經(jīng)濟(jì)制度；1993年11月5日公布的(關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施〕，提出將承包期再延長30年不變冶。國家禁止用行政命令調(diào)整土地和一切不利于穩(wěn)定和保衛(wèi)農(nóng)民土地承包權(quán)的地方做法，要求穩(wěn)定和明確土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包權(quán)調(diào)整行為：一是不提倡兩田制冶淤和反租倒包冶于；二是糾正提高承包費(fèi)、強(qiáng)行搞規(guī)模經(jīng)營的行為于。三是嚴(yán)格控制和管理機(jī)動地冶淤。另一方面延伸產(chǎn)權(quán)的完備性，通過市場配置方式鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)。1984年1號文件冶第1次打開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策口子之后，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策相繼出臺，1993年十四屆三中全會(建立社會市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定〕指出：在堅持集體所有制前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓冶。農(nóng)地轉(zhuǎn)包權(quán)被合法化。1993、1995、1997和2001年出臺了一系列涉農(nóng)文件，不斷規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，即在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意冶于，流轉(zhuǎn)形式有依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地冶盂使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿、有償?shù)幕A(chǔ)之上，不得搞強(qiáng)迫命令和干涉冶榆。2001年18號文件明確提出：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿、依法、有償爺?shù)脑瓌t不準(zhǔn)搞兩田制。〔二〕城市土地產(chǎn)權(quán)市場化分離伴隨思想解放，對西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和體制的認(rèn)識和土地經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)研究的復(fù)蘇，土地資產(chǎn)屬性備受重視。城市土地在堅持國家所有的前提下，打破三無冶的使用制度，進(jìn)行土地使用權(quán)市場化改革，詳細(xì)分為2個階段：第1個階段是有償使用〔1978-1991年〕，第2個階段是建立土地使用權(quán)市場〔1992-2002年〕。第1階段城市土地產(chǎn)權(quán)市場化分離的改革起步于對征收土地使用費(fèi)的探尋求索虞，經(jīng)過1987-1989年在沿海地區(qū)國有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的探尋求索，1988年(憲法〕(土地管理法〕率先允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，1990年正式確立國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度愚，城市土地從無償、無期限、無流動冶性的傳統(tǒng)政策向有償使用冶的政策變遷，詳細(xì)變化具體表現(xiàn)出在3個方面：〔1〕國家根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度冶?！?〕土地使用權(quán)出讓方式有協(xié)議、招標(biāo)和拍賣3種方式?！?〕獲得土地使用權(quán)的土地使用者，在使用的年限內(nèi)能夠出售、交換、贈與、出租和抵押。在1992年市場經(jīng)濟(jì)體制得到確立的背景下，城市土地有償使用開場全面推進(jìn)，由存在市場因素向建立土地市場發(fā)展，進(jìn)入第2個階段。1992-2002年，國家出臺了一系列推動城市土地要素市場化改革的土地政策，規(guī)范和鼓勵土地市場發(fā)展。首先，這一時期在有償使用的同時，保存了土地行政劃撥輿，這就構(gòu)成了行政劃撥制度和有償使用制度并存的雙軌制冶供地方式，土地政策對通過各種方式獲得的國有土地使用權(quán)做了規(guī)定，以保證公平的市場競爭秩序。其次，通過限定行政劃撥范圍，減少協(xié)議出讓方式，使經(jīng)營性用地都必須采用招標(biāo)、拍賣的方式出讓國有土地使用權(quán)，以提高市場化程度。2002年國土資源部發(fā)布(招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定〕，公布從2002年7月1日起，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓。這一政策被業(yè)內(nèi)稱為一項重大的土地革命冶。第三，國有企業(yè)劃撥土地通過出讓、租賃、以土地使用權(quán)作價出資〔入股〕和保存劃撥用地4種方式，逐步實行有償使用制度。第四，扶持土地價格機(jī)制的構(gòu)成。第五，國土資源部在1999年7月發(fā)布(規(guī)范國有土地租賃的若干意見〕，允許國有土地使用權(quán)的直接租賃，成為一級土地市場。城市土地市場化改革增加了城市財政，拉動了土地投資，帶動了城市化的發(fā)展?！踩侈r(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)與國家管制對于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度需求，政策供應(yīng)的回應(yīng)表現(xiàn)了制度變遷的途徑依靠，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)地非農(nóng)化比例不高，農(nóng)地轉(zhuǎn)用不是主要的土地矛盾，并掩蓋在國家計劃控制的體制下，隨著農(nóng)村和城市產(chǎn)權(quán)私有化和計劃配置的瓦解，農(nóng)地非農(nóng)化的政策變遷仍然以國家控制的形態(tài)出現(xiàn)，顯得突出，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)地轉(zhuǎn)用比例的上升進(jìn)一步放大了這一問題。在政策布置上，國家選擇了經(jīng)營土地的帶有計劃色彩的政策供應(yīng)，農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)由把握，通過征地將土地國有化以后進(jìn)入國有土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造布置，在城市土地市場中配置，構(gòu)成壟斷一級土地市場的格局。農(nóng)地和經(jīng)營性用地的宏大差距加之行政定額補(bǔ)償，使成為農(nóng)地非農(nóng)化的最大受益者，農(nóng)民被排除在工業(yè)化和城市化之外；國家管制造成政治權(quán)利和財富的結(jié)合，對公共領(lǐng)域冶土地價值的尋租，增加了租耗冶成本，并提供了腐敗的溫床；地方和的目的不一致，并不能實現(xiàn)公共權(quán)利控制下的土地保衛(wèi)和糾正市場失靈的目的，反而造成產(chǎn)權(quán)管制的高成本，唯地方經(jīng)濟(jì)增長的土地過度開發(fā)和土地的非可持續(xù)利用；地方對土地利用的公權(quán)利管制固然助推了工業(yè)化、城市化，也促成了擴(kuò)張型增長方式?！菜摹痴咦冞w效應(yīng)新的土地政策框架促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制帶動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展和農(nóng)民的增收；城市土地有償使用制度制造了地方土地財政，開拓了城市建設(shè)的資金資源，促進(jìn)了城市化發(fā)展；土地市場價值顯化和使用者產(chǎn)權(quán)明晰帶動房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民寓居水平；土地和投資結(jié)合帶動工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展，因而我們稱其為擴(kuò)張型冶土地政策。土地政策服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的基本到達(dá)。固然使用權(quán)市場化改革和建立土地市場，進(jìn)一步推動了市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，但是土地資源市場化改革處于起步階段，產(chǎn)權(quán)有待進(jìn)一步明晰，市場化程度有待進(jìn)一步提高。公權(quán)和私權(quán)的交織，十分是產(chǎn)權(quán)管制增大了地方參與經(jīng)濟(jì)的能力和時機(jī)，地方時機(jī)主義和利益最大化