我國地方環(huán)保立法的審視與突破：以云南省為樣本的分析（1980~）

我國地方環(huán)保立法的審視與突破以云南省為樣本的分析（1980~）

一引言現(xiàn)階段的中國正處于深度的轉(zhuǎn)型發(fā)展期，希圖摒棄過往粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，代之以可持續(xù)的發(fā)展方式。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會明確指出：須將污染防治作為全面建成小康社會要堅決打好的攻堅戰(zhàn)之一。作為調(diào)整生態(tài)關(guān)系、保障環(huán)境安全的主要手段的環(huán)境法應(yīng)該適應(yīng)這樣的要求并有所作為[1]。換言之，環(huán)境保護(hù)離不開法律的保障，主要的出路在于通過法治化的路徑推進(jìn)頂層設(shè)計和制度建設(shè)以建立健全環(huán)境保護(hù)體系。在我國，就全國性的環(huán)保立法而言，大致經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展過程：1949～1979年，這一階段我國尚未頒布環(huán)境治理方面的法律法規(guī)，“還沒有形成以保護(hù)環(huán)境作為基本國策的思想和觀念，只是將工業(yè)污染當(dāng)成衛(wèi)生問題看待”[2]；1979～1989年，從1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》到1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的正式頒布，我國環(huán)境保護(hù)法律體系初步建立；1989～1999年，基于環(huán)境保護(hù)基本法對確立環(huán)保立法的指導(dǎo)思想和構(gòu)建相關(guān)制度的關(guān)鍵引領(lǐng)作用，我國相繼出臺了多部環(huán)境保護(hù)方面的法律[3]，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)法律體系初具規(guī)模；1999年至今，我國環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)入了“快車道”，環(huán)境保護(hù)方面的法律[4]得到了長足發(fā)展、調(diào)整機(jī)制日益健全，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)法律體系日益完備。值得注意的是，全國性的環(huán)保立法主要關(guān)注的是頗具普適性和共通性的環(huán)境問題，而未能全面顧及各地極具差異的環(huán)境特征。而事實表明，我國地域廣闊，各地環(huán)境差異較大。這意味著，法律若缺乏對地方環(huán)境特色的提煉，將很難回應(yīng)現(xiàn)實。但實際上，全國性的立法不可能面面俱到。因此，在國家統(tǒng)一法治的前提下充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性以應(yīng)對各地的環(huán)境問題就具有了必要性。在我國，就地方性的環(huán)保立法而言，大致經(jīng)歷了兩個階段的發(fā)展過程。1980～2015年，1980年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）明確規(guī)定了省級地方人大及其常委會享有地方立法權(quán)，1982年《憲法》賦予了省級地方權(quán)力機(jī)關(guān)和民族自治地區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)以地方立法權(quán)，1986年《地方組織法（修正案）》將地方立法主體擴(kuò)張到了省會市（省、自治區(qū)的人民政府所在地的市）和較大市（經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的權(quán)力機(jī)關(guān)。這一階段標(biāo)志著我國的地方立法主體基本得到了確定。2015年至今，2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）全面賦予了設(shè)區(qū)市的人大及其常務(wù)委員會在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境和歷史文化保護(hù)三個方面的立法權(quán)限。這一階段標(biāo)志著我國地方立法主體的進(jìn)一步擴(kuò)大，同時地方立法主體的立法范圍得到了厘定，立法機(jī)關(guān)可以集中精力于具體的事項，地方環(huán)保立法的數(shù)量不斷攀升，呈現(xiàn)出一派繁榮之景。但是，這是否切實呈現(xiàn)出了地方環(huán)保立法的真實圖景？對這一問題的回答我們首先應(yīng)該明確一個前提：只有借助一個定位，才能深入剖析地方環(huán)保立法的實際狀態(tài)。因此，分析路徑的構(gòu)建必不可少：首先，需厘清地方環(huán)保立法的定位，揭示地方環(huán)保立法的應(yīng)然樣態(tài)；其次，借助實證分析工具以客觀形式呈現(xiàn)地方環(huán)保立法的實際狀態(tài)；最后，經(jīng)由二者對比呈現(xiàn)出其間的親疏離合，此中的張力恰能揭示出我國地方環(huán)保立法的癥結(jié)所在。本文將以云南省的環(huán)境保護(hù)法規(guī)為樣本（在一定程度上可以折射出我國地方環(huán)保立法中的思維傾向）進(jìn)行考察，深入探討云南省環(huán)保立法中的瓶頸所在，探索能夠突破既有藩籬的地方環(huán)保立法機(jī)制。二定位：地方環(huán)保立法的應(yīng)然樣態(tài)（一）權(quán)限定位：來自中央的授權(quán)我國地方立法權(quán)限的定位在國家立法體制中得到了界定。我國“立法體制的核心是立法權(quán)限的劃分問題，特別是關(guān)于中央和地方立法權(quán)限的劃分問題”[5]。概要地講，我國在立法權(quán)限的縱向關(guān)系中劃分了中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。我國的根本法《憲法》中對地方立法權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！盵6]這是我國地方環(huán)保立法權(quán)限存在的最高依據(jù)。另外，《地方組織法》規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”[7]，《立法法》補(bǔ)充規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！盵8]這是我國地方環(huán)保立法權(quán)限存在的主要依據(jù)。上述法律規(guī)范均表明地方環(huán)保立法權(quán)來源于中央的授予，其權(quán)限從屬于中央的立法權(quán)。也就是說，法律規(guī)范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規(guī)范決定的方式被制定的，因此，后一個規(guī)范便成了前一個規(guī)范的效力理由[9]。這同時也意味著，中央對地方的環(huán)保立法權(quán)進(jìn)行限制符合我國立法體制的授權(quán)邏輯。我國《憲法》第六十七條就規(guī)定了“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”[10]。由此可知，中央可以對抵觸上位法的地方立法行使否決權(quán)。而我國的環(huán)境保護(hù)法律體系并非完美無缺，其中不可避免會出現(xiàn)上位法與下位法之間相抵觸的情形。于是，對上位法與下位法之間是否相抵觸的判斷就顯得尤為重要。首先，需明確二者之間的規(guī)定是否相重復(fù)，若重復(fù)則不發(fā)生抵觸。其次，若地方環(huán)保立法存在與上位法規(guī)定不相一致的內(nèi)容，則要進(jìn)一步判定“在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系中，下位法是否限縮、取消上位法已經(jīng)確認(rèn)的權(quán)利或者擴(kuò)大、增加上位法沒有設(shè)置的義務(wù)；在職權(quán)和職責(zé)關(guān)系中，下位法是否擴(kuò)大、增加上位法沒有授予的職權(quán)或者限縮、取消上位法已經(jīng)設(shè)置的職責(zé)”[11]等；但若僅憑地方立法與其上位法之間內(nèi)容的不一致就判定為構(gòu)成抵觸，則會削弱地方立法的積極性。因此，最后還需要判定地方立法是否符合上位法的立法精神，若能更好地促進(jìn)上位法立法目的的實現(xiàn)，則不構(gòu)成抵觸，反之則為抵觸。也就是說，下位法的規(guī)定與上位法不相一致時并不必然構(gòu)成抵觸。而《憲法》又規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”[12]顯然，地方立法應(yīng)遵循與其上位法相一致的原則。必須明確，從國家的立法本意上看，并不是要把地方性法規(guī)的內(nèi)容局限于上位法的既有規(guī)定，而是要在堅持不抵觸的前提下，突出地方特色[13]。（二）模式定位：雙向互動的運行模式我國地方環(huán)保立法的權(quán)限來源于中央的授權(quán)，有著明顯的權(quán)力屬性。傳統(tǒng)的地方環(huán)境立法的立法模式，由于其演繹的邏輯性特征，雖然符合我國單一制的體制特征，但是缺乏地方環(huán)境治理經(jīng)驗的提煉與地方環(huán)境問題的個性化特征，很難回應(yīng)現(xiàn)實[14]。為了與國家的立法本意相契合，克服單向立法的缺陷，《立法法》對地方立法主體進(jìn)行了賦權(quán)：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！盵15]我們可以發(fā)現(xiàn)，地方立法被劃分為兩種類型：一種是使上位法具體化以便于操作的實施性立法；另一種是針對中央立法的模糊或空白之處在不違反上位法的情況下根據(jù)地方的需要進(jìn)行具體規(guī)定的創(chuàng)制性立法（先行性立法）。通過賦權(quán)，可以解決現(xiàn)實中國家層面立法難以解決而需要通過地方立法層面解決的問題，可以有效解決轄區(qū)內(nèi)存在問題而苦于缺少具有針對性的法治手段來解決的現(xiàn)實困境。[16]不難發(fā)現(xiàn)，實施性立法和創(chuàng)制性立法建構(gòu)了地方立法與中央立法之間雙向互動的溝通模式，使環(huán)境法更具有可操作性，也能體現(xiàn)地方的環(huán)境特征，為我國的環(huán)境法治提供了保障。實施性的地方環(huán)保立法是將中央環(huán)保立法的統(tǒng)一性與地方環(huán)保立法的具體性相結(jié)合。從立法目的看，地方環(huán)保立法的主要任務(wù)是保障中央環(huán)保立法的效力，制定細(xì)化規(guī)范保證中央立法在地方得到貫徹實施。從立法特性看，中央層面的立法主要是針對全國而言的，大多是為了照顧普遍情況而制定的原則性極強(qiáng)的規(guī)范。地方性法規(guī)的特性之一是具有地方性，也就是說，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實際情況，解決本行政區(qū)域的實際問題[17]。具體而言，就是地方環(huán)保立法要觀照本地的需求，解決中央立法不宜作出細(xì)致規(guī)定的問題，彌補(bǔ)其缺少可操作性的弊端。從立法需求來看，我國幅員遼闊，各地自然環(huán)境稟賦差異較大，一方面決定了中央環(huán)保立法宜粗不宜細(xì)，另一方面決定了地方環(huán)保立法要將過于抽象的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)具體化以符合本地的實際，否則法律法規(guī)極易淪為一紙空文。創(chuàng)制性的地方環(huán)保立法是從上位法中存在疑難或空白的部分挖掘出地方立法的空間。一方面，創(chuàng)制性的地方環(huán)保立法具有特色性。事實表明，由于地方立法具有實施上位法的任務(wù)，其部分內(nèi)容與上位法重合是不可避免的。另外，各地方所面臨的環(huán)境問題具有一定的共性，與其他地方立法合理范圍內(nèi)的重合是不可避免的。然而，“中國是一個人口眾多、地域遼闊、發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，各地區(qū)條件差異顯著、發(fā)展極不平衡是中國國情的基本特征之一”[18]。環(huán)境問題又與人民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，體現(xiàn)的是各地的現(xiàn)實特征。因此，地方環(huán)保立法要體現(xiàn)出地方特色，一味照搬上位法、照抄其他地方立法而未能回應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H情況最終將會侵蝕國家法律體系的效力。所以，國家賦予了地方立法機(jī)關(guān)在其尚未立法或是立法尚未成熟的一些領(lǐng)域先行立法以便于有效解決地方環(huán)境保護(hù)問題的權(quán)力。另一方面，創(chuàng)制性的地方環(huán)保立法具有獨立性。面對中央立法不宜解決的問題，地方立法可以從實際出發(fā)，在不違背上位法的前提下進(jìn)行制度創(chuàng)新，彰顯其地方關(guān)懷。地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法[19]。就此而言，地方環(huán)保立法雖然從屬于中央立法，但在二者的互動中地方環(huán)保立法既能保障中央立法在地方的貫徹實行，又能為構(gòu)建地方環(huán)境法治提供法律保障，為中央立法（或是其他地方的立法）提供經(jīng)驗。那么如何更好地促進(jìn)二者的互動？更明白地說，我國的國情決定我們既不能消解立法的統(tǒng)一性，又不能忽視各地環(huán)境的差異，因此要以問題為導(dǎo)向[20]。一方面，通過立法解決實際問題是立法不懈追求的目標(biāo)，中央應(yīng)針對環(huán)境治理中的問題進(jìn)行立法；另一方面，地方立法要有較強(qiáng)的針對性，注意解決并能解決本地突出的而中央沒有或不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實際問題結(jié)合起來[21]。在此意義上，地方更易于接近和發(fā)現(xiàn)本地環(huán)境治理中的問題。因此，地方環(huán)保立法要以問題為導(dǎo)向有可行性地實施、有操作性地細(xì)化、有前瞻性地補(bǔ)充其上位法，做到切實管用。事實上，問題的發(fā)現(xiàn)和解決是一個動態(tài)的過程，離不開價值的引領(lǐng)。（三）價值定位：以促進(jìn)人民福祉為目的以人為本是地方環(huán)保立法的出發(fā)點和歸宿，其價值訴求在于要促進(jìn)人民的福祉。具體而言，“環(huán)境法學(xué)的形成和發(fā)展環(huán)境法學(xué)作為一門新興的法律學(xué)科，是伴隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而逐步發(fā)展起來的，究其目的乃是人類為了應(yīng)對自工業(yè)革命以來不斷升級的環(huán)境危機(jī)，彌合人與自然關(guān)系日趨緊張的態(tài)勢而設(shè)計的用以協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的法律機(jī)制”[22]。對人與自然關(guān)系的審視體現(xiàn)了人在自然面前的行為界限：人是自然界的一部分，其生存和發(fā)展離不開自然，其活動受到自然環(huán)境的約束。更為重要的是，人與自然的關(guān)系實際上取決于人與人的關(guān)系，通常體現(xiàn)為人與人之間的利益關(guān)系。因此，環(huán)保立法以調(diào)整人與人之間的關(guān)系為出發(fā)點。以人為本貫穿于環(huán)保立法的始終，盡管它是人與自然關(guān)系緊張以后，為了協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系而產(chǎn)生的，但其出發(fā)點仍舊是為了人，是“為了人類的可持續(xù)發(fā)展”[23]，其最終目標(biāo)是保障人民的利益。因此，檢驗地方環(huán)保立法，就要考察立法當(dāng)中人民利益的體現(xiàn)因子。要把促進(jìn)人民福祉的核心要義貫徹到立法的工作當(dāng)中：地方環(huán)保立法要保障立法科學(xué)，立法的不公正會使公民的權(quán)益遭受侵害，由執(zhí)法部門制定其自身行為規(guī)范的模式大多會有使部門權(quán)力膨脹之虞。有鑒于此，地方立法要從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)，從部門利益主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人民利益主導(dǎo)；地方環(huán)保立法要保障立法民主，“不斷擴(kuò)大公民對環(huán)境立法的有序參與，通過公布法律、法規(guī)草案和舉行立法座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見”[24]，這對于環(huán)境法律的有效實施是不可或缺的，公眾的接受與認(rèn)同可以使環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范更有力量。三審視：地方環(huán)保立法的實際狀態(tài)然而，期望地方環(huán)保立法的實際運作與其定位完全吻合在一定程度上具有理想成分，因此我們往往還需要透過地方環(huán)保立法的應(yīng)然樣態(tài)對其實際情況進(jìn)行判斷。據(jù)此，我們要依據(jù)客觀事實，借由實證分析工具來進(jìn)一步揭示地方環(huán)保立法中存在的問題，對地方環(huán)保立法的完善提供現(xiàn)實的指南。由于數(shù)據(jù)有限，對地方環(huán)保立法的實際情況進(jìn)行全面還原無疑是不現(xiàn)實的。但是，為了不影響統(tǒng)計分析的一般意義，還需盡可能地保證數(shù)據(jù)的完整性，為觀察地方環(huán)保立法提供窗口。本文將以云南省1980～2018年省、昆明市和設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會所制定的環(huán)境保護(hù)法規(guī)（包括已被廢止、修改的地方性法規(guī)——從中往往可以看出環(huán)保立法的發(fā)展歷程）為樣本進(jìn)行考察。（一）宏觀視角：對立法狀態(tài)的整體把控1.立法數(shù)量：逐漸增長的趨勢圖1云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)的數(shù)量（1980～2018年）根據(jù)圖1，1980～2018年，云南省人大及其常委會制定、修改25部，廢止8部環(huán)境保護(hù)法規(guī)；昆明市人大及其常委會制定、修改13部，廢止4部環(huán)境保護(hù)法規(guī)；設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定14部環(huán)境保護(hù)法規(guī)。從總體上看，1980～2018年云南省地方環(huán)保立法經(jīng)歷了從無到有的過程，僅就數(shù)量而言呈現(xiàn)出了逐漸增加的趨勢。1980～1987年，是云南省環(huán)境保護(hù)立法的空白階段，暫無環(huán)境保護(hù)法規(guī)的頒布。1988～1991年，是云南省環(huán)境保護(hù)立法的起步階段，有《滇池保護(hù)條例》（現(xiàn)已失效）的頒布。1992～2017年，是云南省環(huán)境保護(hù)立法的發(fā)展壯大階段。從法規(guī)頒布的時間分布上看，這一時間段幾乎每年都有新的法規(guī)頒布（或是有對原有法規(guī)的修改、廢止）。從立法形成的高峰上看，2014～2017年立法數(shù)量爬升、立法頻率加快，形成了云南省環(huán)境保護(hù)立法的高峰期，究其原因，一方面是因為2015年我國《立法法》修訂后地方立法權(quán)擴(kuò)容，為云南省設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)創(chuàng)制環(huán)境保護(hù)法規(guī)提供了廣闊的空間，一如2017年《大理白族自治州鄉(xiāng)村清潔條例》的頒布開云南省之先例，彌補(bǔ)了此方面制度供給的不足；另一方面，2009年云南省頒布了《七彩云南生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2009—2020年）》，這是全國第一個生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃綱要，在云南生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。以“達(dá)到排頭兵”為目標(biāo)，2013年云南省出臺了《云南省濕地保護(hù)條例》，使云南生態(tài)文明制度建設(shè)走在了全國的前列，起到了引領(lǐng)和示范作用[25]。生態(tài)文明建設(shè)綱要的提出，意味著要轉(zhuǎn)變粗放型的發(fā)展方式，推動形成結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的生態(tài)文明新格局，制度建設(shè)成為迫切需要。然而，規(guī)范數(shù)量的爬升，并不能簡單地與規(guī)范的實際效果相等同。因此，還需要透過不斷上升的數(shù)字進(jìn)一步地深入剖析。2.立法覆蓋面：并存的特色與空缺圖2云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)的覆蓋面（1980～2018年）根據(jù)圖2，展觀云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)的劃分情況，我們可以發(fā)現(xiàn)，其囊括了污染防治、綜合規(guī)劃、自然保護(hù)等多個方面，調(diào)整著包括水利、野生動物、濕地等在內(nèi)的諸多客體。同時，云南省環(huán)保立法兼具地方特色：事實表明，云南省生態(tài)資源十分豐富，特別是水利資源，為了加大對水資源的保護(hù)力度，云南省立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地實際情況制定了《云南省滇池保護(hù)條例》《云南省撫仙湖保護(hù)條例》《云南省陽宗海保護(hù)條例》等17部法規(guī)，約占總法規(guī)數(shù)量的35%；另外，云南省自然保護(hù)區(qū)較多，“為了加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)的管理，全省自然保護(hù)區(qū)、國家公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)體系不斷完善”[26]，立法機(jī)關(guān)還專門制定了《玉溪市新平哀牢山縣級自然保護(hù)區(qū)條例》《云南省文山壯族苗族自治州文山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護(hù)區(qū)條例》等多部法規(guī)?？偟恼f來，二者均體現(xiàn)了云南省環(huán)保立法對中央相關(guān)立法進(jìn)行的契合地方特色的深化；值得一提的是，對于中央立法沒有規(guī)定但需要地方通過立法加以規(guī)范的，云南省地方立法機(jī)關(guān)還在不斷探索中制定了《大理白族自治州鄉(xiāng)村清潔條例》《臨滄市古茶樹保護(hù)條例》等法規(guī)，具有一定的超前性，對中央立法起著重要的補(bǔ)充作用。云南省環(huán)保立法雖然呈現(xiàn)出鮮明的地方特色，但仍存在立法資源分布不均衡甚至是有空缺的情形。不過，要將囿于云南省實際環(huán)境情況而沒有頒行諸如海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染防治等方面法規(guī)的情形排除在外。除此之外，一般認(rèn)為，“環(huán)境法應(yīng)該包括環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法三大子系統(tǒng)”[27]。就此而言，環(huán)境保護(hù)是一項系統(tǒng)性的工程，各個子系統(tǒng)之間需要相互配合、缺一不可，否則將會削弱整個法規(guī)體系的可執(zhí)行性和可操作性。因此，環(huán)保立法各個面向之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一對環(huán)境保護(hù)的重要性自不待言。根據(jù)圖2，我們可以發(fā)現(xiàn)，云南省環(huán)保立法中污染防治立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自然保護(hù)立法的數(shù)量，凸顯出云南省在土地污染防治、噪聲污染防治等方面亟待填補(bǔ)的立法缺口。以云南省噪聲污染防治方面的立法為例，直觀的表現(xiàn)是：截至2018年，仍未出臺相關(guān)的法規(guī)，而對噪聲污染防治的相關(guān)規(guī)定只是散見于《云南省環(huán)境保護(hù)條例》中，尚缺乏地方性系統(tǒng)規(guī)范的支撐。但是，隨著社會發(fā)展，我國各地面臨的噪聲污染問題已經(jīng)大量顯現(xiàn)，無法適從的公眾要求地方環(huán)保立法有所作為以滿足其環(huán)保訴求。（二）微觀視角：基于法條比例的考察1.對比揭示在將云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)與其上位法進(jìn)行對比（見表1）后，可以從中析出：在云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中實施性條款約占29.4%、創(chuàng)制性條款約占14.6%、重復(fù)性條款約占12.9%、抵觸性條款約占2.2%、其他條款約占31.7%（見圖3）?？梢?，云南省環(huán)保立法積極與其上位法相銜接（29.4%），對上位法沒有給出明確規(guī)定的部分進(jìn)行了細(xì)化，比如《云南省滇池保護(hù)條例》第七條將其上位法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十三條第一款[28]中的“縣級以上人民政府”細(xì)化為“省人民政府，昆明市人民政府，五華、盤龍、官渡、西山、呈貢區(qū)和晉寧、嵩明縣人民政府”[29]；與此同時，云南省環(huán)保立法對其上位法預(yù)留了創(chuàng)設(shè)空間的部分與本省的實際情況相結(jié)合進(jìn)行了創(chuàng)制（14.6%），比如《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護(hù)區(qū)條例》第十三條規(guī)定，要將對昭通大山包黑頸鶴的保護(hù)工作與當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約相結(jié)合，“各村民委員會、村民小組可以結(jié)合實際，制定村規(guī)民約，增強(qiáng)村民保護(hù)意識，鼓勵村民參與保護(hù)工作”[30]。若地方立法對上位法做了細(xì)化，或在上位法沒有相應(yīng)條款時創(chuàng)設(shè)了新的內(nèi)容，則視為體現(xiàn)地方特色[31]。通過文本對比，我們能夠發(fā)現(xiàn)云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的特色條款（44%），展現(xiàn)了云南省在環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定工作中所取得的不錯成績。表1云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的法條比例（1980～2018年）法規(guī)名稱頒行時間所取上位法重復(fù)性條款抵觸性條款實施性條款創(chuàng)制性條款追責(zé)條款權(quán)利條款監(jiān)督條款條款總數(shù)云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例1997年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》12（3條、4條1款、4條2款等）8（10條2款、10條3款等）9（7條、10條1款、14條3款等）4（5條、6條、16條、20條2款）2（23條、24條）4（4條1款、4條2款、17條、25條）043云南省環(huán)境保護(hù)條例2004年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》12（4條、21條、28條2款等）025（7條、8條、9條1款等）20（5條、6條、11條3款等）1（61條）2（5條、10條）095云南省昭通漁洞水庫保護(hù)條例2005年《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》4（4條、7條1款、7條2款、18條）1（20條）5（4條、9條、13條、14條、15條1款）3（3條、8條、17條）1（24條）2（4條、7條2款）033云南省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例2006年《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》10（3條、5條1款、5條2款等）2（12條、18條1款）12（6條2款、10條1款等）4（4條、14條、15條、16條）1（23條）2（5條2款、10條4款）038云南省星云湖保護(hù)條例2007年《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》1（18條2款）016（6條1款、6條2款等）9（3條、4條、5條1款等）1（27條）4（10條2款、11條1款、11條2款等）1（11條2款）40云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護(hù)區(qū)條例2008年《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》2（8條2款、21條）1（23條1款）12（5條、7條1款、7條2款等）9（4條、6條、12條、13條條）2（19條、30條）7（5條、8條2款、11條、12條等）033云南省滇池保護(hù)條例2012年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》17（8條1款、8條2款、8條3款等）051（5條2款、5條3款等）12（3條1款、3條2款等）1（54條）7（8條2款、9條1款、9條2款等）1（8條1款）108云南省濕地保護(hù)條例2013年《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》5（7條、8條1款等）024（6條1款、6條2款等）3（4條、5條1款、21條）1（37條）3（8條2款、11條、20條）057云南省陸生野生動物保護(hù)條例（2014修正）2014年《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》《中華人民共和國陸生野生動物保護(hù)實施條例》2（2條2款、3條）015（3條1款、3條2款等）2（9條1款、9條2款）03（4條2款、9條3款、23條）039云南省澄江化石地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例2017年《古生物化石保護(hù)條例》4（11條2款、21條1款、等）018（3條、5條1款、5條3款等）12（4條、5條2款、12條等）1（28條）3（14條、16條、25條）047合計（比例）//69（12.9%）12（2.2%）157（29.4%）78（14.6%）11（2%）37（6.9%）2（0.3%）533注：百分比=（該類別條款數(shù)量/法規(guī)條款總數(shù)）×100%。分析樣本的選取方法是：在1980年到2018年有法規(guī)出臺的年份里抽取一部由云南省人大及其常委會制定的環(huán)境保護(hù)法規(guī)作為分析對象，值得注意的是，一部法規(guī)中的部分條款可能會同時歸屬于多個類別，但這并不影響統(tǒng)計的最終效果。|Excel下載表1云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的法條比例（1980～2018年）圖3云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)與其上位法對比揭示但是，地方立法應(yīng)當(dāng)在上位法允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新，一如前文所論述的，我國的法律體系是一個統(tǒng)一的整體，其內(nèi)部不同位階的法律規(guī)范需要相互協(xié)調(diào)。其中，地方性法規(guī)從屬于其上位法，因此地方立法機(jī)關(guān)要“在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下”[32]制定地方性法規(guī)。數(shù)據(jù)表明，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的部分條文（2.2%）存在與其上位法相沖突的情形（見表1），雖然所占比例不高，但仍值得注意。比如《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》中第十一條[33]的規(guī)定與其上位法《自然保護(hù)區(qū)條例》中第十二條[34]的規(guī)定相沖突，變更了國家級自然保護(hù)區(qū)申報的程序，擴(kuò)大了“省有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門”的權(quán)力。理論上，這可以“通過法律解釋解決，但在實際操作中，地方執(zhí)法部門往往更經(jīng)常引用地方條例，從而造成事實上將上位法擱置，在目前執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊的情況下更是如此，因此需要在法規(guī)制定或者修改時注意避免與上位法的沖突”[35]。可喜的是，近幾年來云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中與上位法相沖突的情形有所下降（見表1）。然而，自“2000年《立法法》確立‘不抵觸上位法’原則以來，有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)，抵觸上位法情形減少的同時，重復(fù)上位法的情形日益增加”[36]。我們知道，各地的環(huán)境往往有著顯著的地域特色，地方環(huán)保立法若是簡單地重復(fù)上位法，將會遮蔽地方立法的價值。就云南省而言，在其環(huán)境保護(hù)法規(guī)中重復(fù)性條款仍占有一定的比例（12.4%）。事實上，當(dāng)“影響到地方立法體系的結(jié)構(gòu)時，可以重復(fù)上位法規(guī)定，特別是對上位法中具有承上啟下、前后貫通作用的支架性、過渡性、連接性條款，可以作必要的重復(fù)，以達(dá)到總攬、銜接、轉(zhuǎn)換、過渡等功能”[37]。如若“在沒有重復(fù)的必要時，地方法規(guī)仍大量重復(fù)上位法的條文，它不僅徒增法律運行的成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能”[38]。2.細(xì)化揭示如前所述，我們應(yīng)當(dāng)維護(hù)地方環(huán)保立法的應(yīng)有價值，然而解決方法并不僅僅局限于不與上位法重復(fù)，更要進(jìn)一步細(xì)致地完善地方環(huán)保立法的立法架構(gòu)。具體而言，就是要改善云南省地方環(huán)保立法中不平衡的狀況。根據(jù)表1，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的追責(zé)條款（針對行政機(jī)關(guān)及其工作人員）占比約2%?？梢?，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的追責(zé)條款比重偏低（2%），雖然每部法規(guī)中均有條款對政府部門工作人員的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是進(jìn)一步分析就會發(fā)現(xiàn)：其一，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中涉及相關(guān)政府部門及其工作人員法律責(zé)任的較少（2%）；其二，法規(guī)中涉及的承擔(dān)法律責(zé)任的主體較為單一，展觀云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)，可以窺見，其中僅對政府部門工作人員的法律責(zé)任作出了規(guī)定，相比之下，幾乎沒有條文涉及相關(guān)政府部門的法律責(zé)任。究其原委，不可忽視的是，在我國的地方立法過程中主要是由“政府所屬的行政主管部門擬定草案，政府法制部門進(jìn)行審查后提交政府辦公會討論，然后提請地方人大常委會審議通過；由于人大常委會的審議往往少有實質(zhì)審查，故其在地方性法規(guī)制定過程中只是具有形式意義”[39]。換個角度來說，“環(huán)保部門參與地方環(huán)境立法有一定的好處，因為環(huán)境立法具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)起草可以充分利用這些部門熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢”[40]，因此與其他類型的法規(guī)相比，環(huán)境保護(hù)法規(guī)大多被交給相關(guān)的行政部門起草。通常情況下，這樣的立法模式不可避免地會帶有部門利益的痕跡，而且極易“背離立法應(yīng)有的民主性、科學(xué)性要求”[41]。根據(jù)表1，在云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，權(quán)利條款（指的是賦予公民權(quán)利的條款，其中包含“公眾參與”條款）占比約6.9%，監(jiān)督條款（指的是公民對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的條款）占比約0.3%。據(jù)此可知，云南省環(huán)保立法并非完全無所作為，譬如《云南省滇池保護(hù)條例》第四十九條第一款規(guī)定：對可能造成重大環(huán)境影響的項目，立項前或者可行性研究階段應(yīng)當(dāng)召開聽證會[42]。《云南省星云湖保護(hù)條例》第十一條第二款規(guī)定：星云湖保護(hù)范圍內(nèi)的各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立激勵機(jī)制，鼓勵基層群眾自治組織參與湖泊保護(hù)，發(fā)揮新聞媒體和社會監(jiān)督的作用[43]。綜合來看，在云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，規(guī)定了公眾監(jiān)督、舉報的權(quán)利（更多的是針對企業(yè)和個人）或是社會團(tuán)體、個人以捐贈方式參與環(huán)境保護(hù)的條文偏多，相比而言，對公眾參與環(huán)境保護(hù)的直接形式（諸如聽證會）進(jìn)行規(guī)定的條文較少。仔細(xì)審視我們可以發(fā)現(xiàn)，在云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，除了尚未建構(gòu)起均衡的公共參與法律機(jī)制外，對公眾參與的程序規(guī)定得也還不夠具體，“這樣簡單粗略的規(guī)定往往使公民檢舉、控告的權(quán)利難以落到實處，公眾的監(jiān)督自然也無法發(fā)揮實質(zhì)性的作用”[44]。比如，《云南省環(huán)境保護(hù)條例》第五條中規(guī)定：一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告[45]。此類規(guī)定因為沒有明確的實施方式，常常會“使公眾參與只成為一個制度，而不是可操作的規(guī)范”[46]。四突破：地方環(huán)保立法的完善路徑通過前文的分析，我們可以看到，云南省環(huán)保立法中瑕瑜互見，雖然呈現(xiàn)出了值得肯定的部分，但也存在尚需繼續(xù)完善的不足之處。有鑒于此，進(jìn)一步探討云南省環(huán)保立法的完善路徑是有必要的。（一）模式優(yōu)化：健全雙向互動的運行模式我們要準(zhǔn)確把握地方立法的權(quán)限定位?！暗胤叫苑ㄒ?guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分”[47]，要把地方性法規(guī)放到整個中國特色社會主義法律體系中來理解和把握。地方性法規(guī)不是中國特色社會主義法律體系的主體和主干，它在整個法律體系中處于從屬位置，必須服從和服務(wù)于憲法、法律和行政法規(guī)[48]。地方環(huán)保立法的權(quán)限在根源上從屬于國家的統(tǒng)一立法權(quán)，因此維護(hù)法制的統(tǒng)一是我國地方環(huán)保立法的基本遵循。據(jù)此，云南省地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法之前需明確上位法中對其劃定的權(quán)限范圍；而后，地方性環(huán)保法規(guī)的制定需合乎其上位法規(guī)定的程序要求，同時在地方環(huán)保立法中要加強(qiáng)中央對地方立法的領(lǐng)導(dǎo)，在充分發(fā)揮地方立法能動性的同時，不能與中央的大政方針和上位法的精神相違背。這通常表現(xiàn)為上位法原則性的規(guī)定對地方立法的指引和推動作用；此外，我國《憲法》第一百條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案[49]。但目前我國這一制度還未真正建立起來，存在“備而不審”的嚴(yán)重缺陷，這是不能及時消除地方立法“抵觸”現(xiàn)象在制度上的漏洞。建立一整套嚴(yán)格的備案審查制度，并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，及時糾正和撤銷與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，這是完善我國地方立法制度，避免立法抵觸的一個非常重要的事后監(jiān)督環(huán)節(jié)[50]。但是，“僅僅依靠中央機(jī)關(guān)的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理國家的需要，中央機(jī)關(guān)無暇顧及各個方面”[51]。進(jìn)一步說，云南省還需在不違反憲法、法律、行政法規(guī)的前提下構(gòu)建起上下溝通、互動協(xié)調(diào)的立法模式，保障環(huán)境法規(guī)的可操作性。地方環(huán)保立法的使命是有效銜接上位法。一方面表現(xiàn)為在國家制定統(tǒng)一性法規(guī)的時機(jī)尚未成熟時，地方立法機(jī)關(guān)可以依照實際情況先行立法，創(chuàng)制出符合本地特色的環(huán)境保護(hù)法規(guī)。環(huán)境法規(guī)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境本身的契合性越高、對實際環(huán)境問題和需求的把握越準(zhǔn)，越能體現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)保特色，說明適用性越強(qiáng)[52]。因此云南省地方立法機(jī)關(guān)在立法前應(yīng)當(dāng)對本地的實際情況進(jìn)行深入的調(diào)查研究，“科學(xué)分析本區(qū)域現(xiàn)實存在的問題，并能在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)一布局的大背景下，找準(zhǔn)本地所處的序列、位居的層次，確定需要立法解決的真正問題”[53]，從法規(guī)立項起就要注意反映本地區(qū)的特殊需求，體現(xiàn)本行政區(qū)域的地方特色[54]。另一方面表現(xiàn)為貫徹實施上位法，同時也要結(jié)合本地情況“對上位法的原則性規(guī)定，需要規(guī)定具體制度和措施的，應(yīng)該抓緊完成其實施性立法”[55]，補(bǔ)充和細(xì)化上位法，為上位法的實施制定配套措施，促進(jìn)上位法在地方落地生根。因此需注意審視地方立法的精細(xì)性。管用是地方立法的第一要義，有針對性、能解決問題是地方立法的生命力之所在[56]。必須堅持問題導(dǎo)向，遵循上位法中的基準(zhǔn)性、原則性、方針性的規(guī)定，注重立法的現(xiàn)實可行性和解決問題的針對性[56]。重要的是要審視地方環(huán)保立法中的立法語言是否精準(zhǔn)，上位法中的核心概念與事項是否在地方環(huán)保法規(guī)中得到了清晰的解釋與說明。為了避免出現(xiàn)疏忽與遺漏，就需要深化科學(xué)立法機(jī)制，強(qiáng)調(diào)專家在立法起草、論證等過程中的作用，增強(qiáng)地方環(huán)境法規(guī)中邏輯的周延程度，其內(nèi)容要“準(zhǔn)確肯定，簡潔凝練，規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)”[57]，保障法規(guī)的嚴(yán)密性；并且，在地方性環(huán)境法規(guī)的制定中要將地方環(huán)境的實際情況與上位法中的原則性規(guī)定相結(jié)合，使其在實踐中能夠被有效適用，保障法規(guī)的可行性。（二）短板補(bǔ)足：改善立法不均衡的現(xiàn)狀云南省要構(gòu)建起系統(tǒng)完善的環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，改善立法中不均衡的狀況。毋庸置疑，地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)是一個整體，其構(gòu)成部分之間應(yīng)相互均衡，其中任何部分的缺位，都可能會削弱整個法規(guī)體系的調(diào)控效果。這就表明了完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系、保證立法均衡的重要性。如前文所述，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系中自然保護(hù)類法規(guī)的數(shù)量明顯多于污染防治類法規(guī)的數(shù)量。實際上，污染防治工作與自然環(huán)境保護(hù)息息相關(guān)，污染防治是環(huán)境保護(hù)的首要任務(wù)，環(huán)境保護(hù)是污染防治的終極目標(biāo)，二者相輔相成，缺一不可。這就要求云南省立法機(jī)關(guān)要優(yōu)化配置法治資源，權(quán)衡各項要素，譬如既要考慮推動生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，又要注重環(huán)境污染的防治。這也意味著云南省地方立法機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識到加強(qiáng)環(huán)境污染防治的重要性，同時要積極回應(yīng)公眾的環(huán)保訴求，適應(yīng)新形勢對噪聲污染等亟須解決的現(xiàn)實環(huán)境問題給予規(guī)范。云南省環(huán)保立法還需拾遺補(bǔ)闕。通過前文的論述我們可以知悉，云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)在一定程度上偏重于對行政相對人法律責(zé)任的規(guī)定，而針對政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定較少且不夠具體。值得注意的是，“立法維度上的政府環(huán)境責(zé)任缺位，主要是指我國環(huán)境法律缺乏對政府環(huán)境責(zé)任的全面而系統(tǒng)的規(guī)定，從而導(dǎo)致政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的法律依據(jù)不充分”[58]。因此，要解決這一問題，云南省立法機(jī)關(guān)應(yīng)該健全責(zé)任追究機(jī)制，將政府的環(huán)境責(zé)任納入法制化的軌道中。最為重要的是，環(huán)境保護(hù)法規(guī)中要明確環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體的范圍，明白相關(guān)政府部門的法律責(zé)任，明晰其環(huán)境行為的限度以及環(huán)境責(zé)任的追究主體、追究的具體程序等。此外，為了提高法律制裁的震懾力，“當(dāng)環(huán)保主管部門或者其他依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)存在不履行或者不正當(dāng)履行其法定職責(zé)的情形時，不僅要由有權(quán)機(jī)關(guān)對其工作人員作出行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)對負(fù)有責(zé)任的相關(guān)行政機(jī)關(guān)給予處罰，如罰款”[59]。除此之外，還要進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)政府部門的法律責(zé)任，將環(huán)境保護(hù)考核制度與責(zé)任制度相結(jié)合。具體來說，云南省要健全環(huán)境保護(hù)考核制度，助力于落實政府部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。其中包括要明確環(huán)境保護(hù)的考核范圍（例如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境破壞）、細(xì)化環(huán)境保護(hù)的考核指標(biāo)（例如污染物總量控制指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)）、健全環(huán)境保護(hù)的考核方式（例如定期核查方式、民意調(diào)查方式）。有效的監(jiān)督機(jī)制是環(huán)境法律責(zé)任得以履行的重要保障。云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中監(jiān)督性條款所占比例較小，此類情形極易影響到法規(guī)的有效實施。更明白地說，這將導(dǎo)致地方政府的監(jiān)管出現(xiàn)缺失，地方政府濫用環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，或者不充分地盡到環(huán)境保護(hù)責(zé)任的現(xiàn)象[60]。監(jiān)管體系缺失的直接后果就是政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任無人監(jiān)督，落實不力[60]。因此，要進(jìn)一步指出的是，云南省立法機(jī)關(guān)亟須完善指向相關(guān)政府部門法律責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制。那么該如何健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)中的監(jiān)督機(jī)制？實際上，“政府環(huán)境信息公開是保障公民環(huán)境權(quán)的需要，是公眾環(huán)境狀況知情權(quán)的要求，是實現(xiàn)公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)的前提”[61]，信息的公開是完善監(jiān)督機(jī)制的前提，是通過公示量化后的環(huán)境治理狀況以維護(hù)公眾的知情權(quán)。云南省環(huán)境保護(hù)法規(guī)中應(yīng)該完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)中關(guān)涉到政府信息公開的相關(guān)規(guī)定，具體而言，要明確依法公開環(huán)境保護(hù)信息的主體、環(huán)境信息公開的范圍（例如突發(fā)性環(huán)境事件的處理情況）以及公眾獲取信息的具體程序等，從而“促進(jìn)公眾更廣泛地參與到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的過程中，給予政府環(huán)境治理以無形壓力”[62]，“公民參與環(huán)境保護(hù)自然構(gòu)成對政府履行環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督”[63]。另外，搭建監(jiān)督平臺是完善監(jiān)督機(jī)制的保障。針對該問題，可行的路徑包括細(xì)化相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容，“明確規(guī)定監(jiān)督、檢舉、控告、征求公眾意見的實體內(nèi)容，并著力完善保障實現(xiàn)上述權(quán)利的程序性規(guī)定”[64]，主要體現(xiàn)為要明確監(jiān)督主體（包括公民、法人或其他組織）、受理監(jiān)督事項的部門、受理監(jiān)督事項的條件、受理監(jiān)督事項之后的程序以及處理監(jiān)督事項的可能結(jié)果等。無可置疑，監(jiān)督機(jī)制的健全將助益于行政部門環(huán)境治理的透明運行。但值得注意的是，“政府環(huán)境治理權(quán)力的最初來源是公眾的環(huán)境利益，公共權(quán)力的最終利益指向也是實現(xiàn)公眾的環(huán)境利益”[65]。（三）導(dǎo)向轉(zhuǎn)換：以人民利益為主導(dǎo)歸根結(jié)底，“地方立法須加強(qiáng)公民權(quán)益保護(hù)，人民的福祉是地方法治建設(shè)的價值依歸”[66]。同樣，環(huán)境保護(hù)工作的終極目的是維護(hù)人民利益。換言之，就是要在地方環(huán)保立法的實踐中“把人民利益高于一切作為出發(fā)點和落腳點”[67]。不可忽視的是，由于環(huán)保事項極具專業(yè)性，因此在地方環(huán)保立法中主要由相關(guān)部門主導(dǎo)，地方人大的缺位難免會使行政機(jī)關(guān)“在起草法規(guī)、規(guī)章時為自己增加大量的權(quán)力、免除相應(yīng)責(zé)任或是過于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)自身利益而忽視相對人利益，使某些不該有的權(quán)力合法化”[68]，而最為直接的后果就是會危及公民的利益。因此，云南省立法機(jī)關(guān)在制定環(huán)境保護(hù)法規(guī)時就要明確將人民利益作為終極關(guān)懷，以人民利益為導(dǎo)向配置法治資源。一方面，要強(qiáng)化地方人大在環(huán)保立法中的主導(dǎo)作用。“人大的職責(zé)就是回應(yīng)社會關(guān)切，而且比政府更應(yīng)該直接面對、及時回應(yīng)。”[69]原因在于“地方人大代表來源于地方各行各業(yè)，與人民群眾聯(lián)系緊密，充分了解人民群眾的利益訴求和社會愿望，能夠從實際出發(fā)提出具有民主性和代表性的立法建議”[70]。為了實現(xiàn)云南省環(huán)保立法從部門利益向人民利益的轉(zhuǎn)變，“應(yīng)建立人大代表與人民群眾就國家與社會生活中的熱點問題及重大立法事項等進(jìn)行定期討論協(xié)商的常態(tài)化機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)更為充分地了解廣大人民群眾的真實意愿，這樣才能在立法過程中更好地平衡和兼顧各方利益訴求，使每